Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5517/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
Az országgyűlési biztosok hivatalához több beadvány érkezett, amely az elvált (különélő szülők) 14. életévét betöltött – korlátozottan cselekvőképes – gyermeknek az őt nem gondozó szülővel való kapcsolattartási jogát, illetőleg a gondozó szülő kötelezettségét érintette.
A beadványokban foglaltak szerint a 14. életévüket betöltött fiatalok egy része saját döntése alapján – anélkül, hogy a gondozó szülő eltiltaná őket a jogosult szülőtől, vagy a különélő szülő ellen nevelné őket – nem kíván kapcsolatot tartani az őt nem nevelő szülővel. Ha a kapcsolattartásra jogosult szülő a gyámhivataltól kéri a végrehajtást, akkor az első fokon eljáró gyámhivatalok a kötelezett szülő figyelmeztetése után többnyire pénzbírságot szabnak ki.
Tekintettel arra, hogy a felvetett problémával kapcsolatban alkotmányos jogok sérelme közvetlen veszélyének gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján – hivatalból átfogó – vizsgálatot indítottam. A fővárosi és a megyei gyámhivatalok vezetőitől tájékoztatást kértem a következőkről:
1) A városi gyámhivataloknál milyen gyakorisággal merül fel a fent ismertetett probléma?
2) A kérdés megoldásában mi a szokásos gyámügyi gyakorlat, illetve a követett gyakorlat milyen hatékony?

Az alkalmazott jogszabályok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
1952. évi IV. tv. a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
149/1997.(IX.10.)Korm.r. a gyámhatóságokról, valamint a gyámügyi eljárásról (Gyer.)

A vizsgálat megállapításai
A megyei gyámhivatalok vezetőinek tájékoztatása szerint a városi gyámhivataloknál viszonylag ritkán fordul elő a 14. életévét betöltött fiatalkorú az őt nem gondozó szülővel való kapcsolattartási jogának, illetve annak végrehajtásának problematikája. A Heves Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetője 31 ilyen eljárásról számolt be, a többi megyei gyámhivatal statisztikai adatai ennél kevesebb esetszámról tájékoztattak.  Általánosságban elmondható, hogy a kisebb településeken élők nem kérik a 14. életévét betöltött gyermek és az őt nem gondozó szülő kapcsolattartásának újraszabályozását, illetve a korábban szabályozott kapcsolattartás végrehajtását.
A tapasztalatok szerint a 14. életévét betöltött gyermek önállóan nem terjeszt elő olyan kérelmet, amely a különélő szülővel való kapcsolattartásra irányulna. Egy esetben fordult elő, hogy a fiatalkorú törvényes képviselője nélkül kérte a kapcsolattartás megszüntetését.
Tizennégy megye gyámhivatalának vezetője külön is kiemelte, hogy a 14. életévét betöltött gyermeket a kapcsolattartási ügyekben meghallgatják, nyilatkoztatják.
Hét megyében –, ha nyilatkozata szerint a gyermek a szülőtől való elidegenedése, vagy a szülő negatív magatartása miatt nem kíván kapcsolatot tartani – a gyámhivatalok a kapcsolattartást nem kényszerítik a gyermekre, a gondozó szülőt nem sújtják pénzbírsággal. Öt megyei gyámhivatal vezetője jelezte, hogy a hatályos jogi szabályozás nem ad lehetőséget mérlegelésre. Ha a 14. életévét betöltött gyermek saját akaratából nem tesz eleget a bíróság, vagy a gyámhatóság által meghatározott kapcsolattartásnak, a gondozó szülőt figyelmeztetni, annak eredménytelensége esetén bírságolni kell. Mindössze egy megyei gyámhivatal-vezető jelezte azonban azt, hogy a végrehajtási eljárás és a szankcionálás (figyelmeztetés, bírságolás) automatikus.  Egy másik gyámhivatal-vezető utalt arra, hogy még a megyén belül sem egységes a városi gyámhivatalok gyakorlata. Az egyik nagyváros gyámhivatalának vezetője tartotta csak azt mellőzhetetlennek, hogy a kapcsolattartás meghiúsulását követően a gondozó szülőt figyelmeztessék, majd ismételt bejelentés után – a tényállás tisztázását követően – végrehajtási bírságot szabjanak ki.  Volt olyan nagyváros is, amelynek hivatalvezetője a gondozó szülő figyelmeztetését elegendőnek tartja.
Tíz megyéből érkezett jelzés a gondozó szülő bírságolásáról. Ebből négy megyében csak ritkán, vagy csak végső esetben élnek ezzel a lehetőséggel. Hat megyében nem került sor bírságolásra, mert a figyelmeztetés elegendőnek bizonyult, vagy a kapcsolattartásra jogosult szülő visszavonta a kérelmét. A kérelem visszavonásának oka vagy az, hogy a gyermek és a szülők meg tudnak egyezni a kapcsolattartás helyében, idejében, gyakoriságában, vagy az, hogy a különélő szülő az előzményekre tekintettel, belefáradva a küzdelembe, lemond a kapcsolattartási jogáról. Az egyik megyei gyámhivatal-vezetőjének pedig az volt az álláspontja, hogy a különélő szülő joga csorbulna, ha a 14. életévét betöltött gyermek önállóan dönthetne arról, hogy kíván-e kapcsolatot tartani a különélő szülővel.
Tizenkét megyében a 14. életévét betöltött fiatalkorú és a különélő szülő kapcsolattartásának szabályozásánál különösen fontosnak tartották az egyezségre törekvést. Ezekben az esetekben  nem csak a szülőknek, hanem a gyermeknek és a kapcsolattartásra jogosult szülőnek is egyezséget kell kötniük.
Tizenhárom megyében a kapcsolattartási konfliktusok rendezéséhez kérik pszichológus szakember segítségét, szükség esetén igénybe veszik a gyermekjóléti szolgálatok kapcsolatügyeletét. Öt megyei gyámhivatal-vezető említette, hogy a konfliktusok feloldását a „közvetítői” (mediációs) eljárás is segítheti.
2003. február 15-étől a Gyer. a kapcsolattartási konfliktusok rendezéséhez a védelembe vételt külön is nevesíti. A védelembe vételt – mint hatósági intézkedést – már Gyvt. hatálybalépésétől kezdődően elrendelhették a jegyzők, mégis mindössze két hivatalvezető említette, hogy megyéjükben éltek ezzel a lehetőséggel.
Négy hivatalvezető véleménye szerint a kapcsolattartási konfliktusok esetében mindkét szülő felelősségét vizsgálni kell, ugyanis többnyire a háttérben a szülők közötti harag és gyűlölködés áll, aminek a gyermek az áldozata. Mire a gyermek betölti a 14. életévét többnyire már nem követhető nyomon miért nem akar kapcsolatot tartani a különélő szülővel. Tíz hivatalvezető külön is nevesítette a gyermeket gondozó szülő felelősségét. (A gyermek elidegenítése az őt nem gondozó szülőtől, tiltás, stb.) A hivatalvezetők utaltak arra is, hogy a 14. életévét betöltött gyermeket nevelő szülő esetében a kapcsolattartás meghiúsulásánál nagyon nehezen bizonyítható a gondozó szülő felelőssége.
A Családjogi és a Gyermekvédelmi törvény – egységesen – a gyermek jogaként említi a különélő szülővel való kapcsolattartást. A szülő oldaláról a kapcsolattartás jog és kötelezettség is. Ha ugyanis a kapcsolattartást szabályozó határozatnak a gyermeket nevelő szülő vagy más személy önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire, annak eredménytelensége esetén bírságolhat. A „más személy” lehet a kapcsolattartásra jogosult szülő is, kötelezettsége megszegését szankcionálhatják a gyámhivatalok. A korlátozottan cselekvőképes gyermekeket a gyámhivatalok nem tudják kényszeríteni a kapcsolattartásra, nem szankcionálhatják, ha nem tesz eleget a kapcsolattartást szabályozó határozatban foglaltaknak. A jogi szabályozás csak a gondozó szülő figyelmeztetését, bírságolását teszi lehetővé. A gyermeket nevelő-gondozó szülőnél fennálló önhibát a gyámhivatalnak kell bizonyítania. A megyei gyámhivatal-vezetők utaltak a bizonyítás nehézségeire. Nyilvánvaló, hogy önmagában a 14. életévét betöltött gyermek olyan nyilatkozatát, mely szerint nem kíván az őt nem nevelő szülővel kapcsolatot tartani, nem lehet elfogadni. Minden esetben vizsgálni kell, hogy a gyermek milyen előzmények után jutott el ezen döntésig.  Szükséges vizsgálni a gondozó és a különélő szülő magatartását, gyermekhez való viszonyát, ragaszkodását, a gondozó szülő részéről a felróható magatartást. Az előzmények feltárásához szükség lehet pszichológus, pszichiáter szakértő, szociális munkás segítségére.
Hét megye gyámhivatala vezetőjének álláspontja szerint a Családjogi törvény szabályozása hiányos, a jelenlegi végrehajtási eszközök elégtelenek, a jogon kívüli eszközökkel – meggyőzés, pszichológus, pszichiáter, gyermekvédelmi szakemberek segítségével – a konfliktusok feloldása sokkal hatékonyabb.
A Családjogi törvény lehetővé teszi, hogy a 16. életévét betöltött gyermek a gyámhatóság engedélyével a szülői házat – a szülők beleegyezése nélkül is – elhagyja. A  14. életévét betöltött gyermek  elhelyezésére vonatkozó döntés – kivéve, ha az  fejlődését veszélyezteti – csak egyetértésével hozható. A Családjogi törvény szabályozása a vizsgált problémakörben hiányos. Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatalok jogértelmezése sem egységes a 14. életévüket betöltött gyermekek az őket nem gondozó szülővel való kapcsolattartásának szabályozása és végrehajtása során. A jogi szabályozás hiányossága, továbbá a hatályos jogszabályok eltérő értelmezése és alkalmazása a jogállamiságból eredő jogbiztonság közvetlen veszélyét keletkezteti. Ezért az Obtv. 25. §-ában kapott felhatalmazásom alapján az igazságügyi, továbbá az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek javaslom: 
– fontolják meg a Családjogi törvény, illetőleg a gyámhatóságokról, valamint a gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet kiegészítése kezdeményezését úgy, hogy a korlátozottan cselekvőképes gyermek kapcsolattartását az arra jogosult személlyel szabályozni, újraszabályozni – az előzmények teljes körű feltárása után – csak a 14. életévét betöltött gyermek egyetértésével lehessen.

Budapest, 2004. június 2.
Takács Albert sk.