Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
JELENTÉSE

az OBH 5421/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Burger László Attila

Az eljárás megindulása

A Magyar Fényképész Ipartestület (a továbbiakban: Ipartestület) elnöke, 2003. október 29-én kelt beadványában sérelmezte, hogy az okmányirodákban csak a helyszínen készített digitális képet fogadják el, a szakfényképészek által készített fényképeket általában nem. Álláspontja szerint ez a gyakorlat korlátozza a fényképész szakmában dolgozók vállalkozáshoz és verseny szabadsághoz fűződő alkotmányos jogait.

Az Ipartestület a jelzett beadvány benyújtását megelőzően, két alkalommal is fordult már a Belügyminisztériumhoz, de a tárcától - és ezt is szintén kifogásolja - nem kapott egyértelmű állásfoglalást. 

A beadvány alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. §-ára hivatkozva tájékoztatást kértem a belügyminisztertől.

Az ügy jogszabályi háttere

Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
9.§ (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról
17. § (1) A személyazonosító igazolvány iránti kérelem személyes előterjesztésekor a jogosultról az okmányiroda arcképmás felvételt készít. Kivételesen - ha az arcképmás felvétel nem készíthető el - a (2) bekezdésben foglaltak szerint kell eljárni.
(2) A 16. § (3)-(4) bekezdésében meghatározott esetben a kérelemhez csatolni kell a kérelmező egy darab fényképét (igazolványképét).
(3) A személyesen eljáró kérelmező a személyazonosító igazolvány iránti kérelem előterjesztésekor a kérelmet saját kezűleg írja alá. A kérelmezőnek a kérelmet abban az esetben is saját kezűleg kell aláírnia, ha helyette meghatalmazottja jár el. A kérelmező írásképtelensége esetén a kérelmen ezt a tényt - az aláírás céljára szolgáló rovatban - az okmányiroda "írásképtelen" bejegyzéssel tünteti fel.
(4) A 16. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a kérelmet a törvényes képviselőnek is alá kell írnia.

101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény végrehajtásáról
13. § (1) Az úti okmány kiadására irányuló eljárás kérelemre indul, a kérelem benyújtására külön jogszabályban meghatározott formanyomtatvány szolgál.
(2) A körzetközponti jegyző a kérelemnek megfelelő adattartalmú, elektronikus úton továbbítandó kérelmet állít elő, amely tartalmazza a kérelmező sajátkezű aláírását és arcképmását, továbbá az útlevél érvénytelenítésére, visszahagyására vonatkozó bejegyzést is.
15. § (1) Az úti okmány iránti kérelem előterjesztésekor a 14. § (1) bekezdésében foglalt esetekben - a (2)-(4) bekezdésben meghatározott kivételekkel - személyesen kell megjelenni.
17. § (1) Az úti okmány iránti kérelem személyes előterjesztésekor a kérelmező az Utv. 7. §-a (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott személyazonosító adatait, azok ellenőrzésére szolgáló okiratokat, értesítési címét, illetőleg lakcímét, továbbá arcképmását és saját kezű aláírását köteles az eljáró útlevélhatóság rendelkezésére bocsátani.

35/2000. (XI. 30.) BM rendelet a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról
21. § (1) A járművezetésre jogosító okmányok kiadására, cseréjére és pótlására irányuló eljárás kérelemre indul.
(2) Az első vezetői engedély kiadására, illetőleg az új kategória, alkategória és kombinált kategória bejegyzésére, a vezetői engedély cseréjére és pótlására irányuló kérelmet a közlekedési igazgatási hatóságnál személyesen lehet benyújtani.
(3) A közlekedési igazgatási hatóság a kérelemnek megfelelő adattartalmú elektronikus kérelmet állít elő. A vezetői engedély iránti kérelem személyes előterjesztésekor a közlekedési igazgatási hatóság a jogosultról arcképmás felvételt készít.

A vizsgálat megállapításai

A személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (IX. 24.) Korm. rendelet, a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény végrehajtásáról szóló 101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet és a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet kötelezően írja elő a személyes megjelenést az okmányok kiállítása iránti kérelem benyújtásakor.

A személyi igazolvány és az útlevél kiállítását szabályozó jogszabály lehetővé teszi ugyan a fényképész által készített arcképmás csatolását az okmány kiállítására irányuló kérelemhez, azonban csak kivételesen, olyan esetekben, ahol a személyes megjelenés valamilyen okból nem lehetséges. Értelemszerűen a vezetői engedély kiállítása iránti kérelem benyújtásakor ez a lehetőség nem adott, mivel a vezetői engedéllyel rendelkezők egyébként is meg kell, hogy feleljenek bizonyos minimális egészségügyi alkalmassági követelményeknek. Az idézett rendeletekkel tehát összhangban van az okmányirodák módszertani útmutatója, valamint gyakorlata, amely szerint személyi igazolvány és útlevél kiállítása iránti kérelem esetében általában nem fogadják el a fényképész által készített fényképeket, vezetői engedély esetében pedig egyáltalán nem. 

Ezt erősítette meg a belügyminiszter által adott tájékoztatás is, miszerint a személyazonosításra alkalmas okmánytípusok esetén főszabály a személyes megjelenés, amely alóli kivételek általában az életkor vonatkozásában (úti okmány iránti kérelem előterjesztésekor: kiskorú, vagy az utazással járó személyes megjelenésben korlátozott esetén), valamint az egészségi állapot vonatozásában állnak fenn. A személyes megjelenéskor arcképmás felvételezést írnak elő a jogszabályok, és csak kivételes esetekben teszik lehetővé, hogy az ügyfél fényképésznél készült szabványos igazolványképet csatoljon kérelméhez. 

Utalni kívánok arra is, hogy a vállalkozáshoz és a verseny szabadságához fűződő alapjogok tekintetében az Alkotmánybíróság már többször kifejtette álláspontját (21/1994 (IV. 16.)ABh). Eszerint „A gazdasági verseny szabadsága" nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami "elismerése és támogatása" megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi - az 1. pontban felsorolt - alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs. A vállalkozás joga [9. § (2) bekezdés] viszont valódi alapjog. Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása". "Senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül - hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABK 1993. október, 397.)” 

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint tehát nem állapítható meg a vállalkozáshoz és a versenyszabadsághoz fűződő alkotmányos jog sérelme, mivel a fényképészek működését nem befolyásolja az okmányirodákra vonatkozó sérelmezett szabály, csupán - vélelmezhetően - üzleti forgalmukat csökkenti. Ez viszont nem áll összefüggésben a fenti alkotmányos alapjogokkal, ezért az alapjogok sérelme a vállalkozáshoz és a gazdasági verseny szabadságához való jog tekintetében sem áll fenn. 

Tekintettel arra, hogy az okmányirodák módszertani útmutatója és ennek alapján történő eljárása magasabb szintű jogszabály(ok) felhatalmazásával, az életviszonyt rendezni hivatott más jogszabályokkal összhangban, az általam vizsgált alkotmányos jogok sérelme nélkül rendezik az Ipartestület kifogásolta gyakorlatot, ezért a vizsgálatomat alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntettem.

Budapest, 2004. február 2.

                                              Lenkovics Barnabás