Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4720/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos házaspár beadványában Péteri Község Önkormányzatának az építési telkek értékesítéséről szóló rendeletét és a rendelet alapján benyújtott kérelmükre vonatkozó önkormányzati választ, illetve az érdemi döntés hiányát kifogásolta.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, valamint a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszosok sérelmezték, hogy a számukra értékesített építési telekkel kapcsolatos eljárásban őket hátrányos megkülönböztetés érte, mert bár több szempontból megfelelnek a rendeletben foglalt vételárkedvezményekkel kapcsolatos szabályoknak, mégsem részesülhettek kedvező elbírálásban. Amikor ezt szóvá tették, az ügyintéző közölte velük, hogy számukra nem jár a kedvezményes telekvásárlás. Később a képviselő-testülethez fordultak, de kérelmüket – levélben – elutasították. A választ nem tudták elfogadni, ezért 2003-ban ismételten arra kérték a képviselő-testületet, hogy kaphassák meg a kedvező vételárat ők is. Ekkor azzal utasították el a kérelmet, hogy már van telek a nevükön. A panaszosok szerint ez annyiban igaz, hogy a feleség örökölt egy családi házat, melyet eladott a telekvásárlás előtt, éppen azért, hogy mint házaspár vásárolhassanak közös ingatlant. A rendeletben nem szerepel kizáró okként az, ha valakinek már van vagy volt ingatlan tulajdona, a rendelet első lakás építésére vonatkozik. A házaspárnak ez az első közös lakásépítése, sem együtt, sem külön még nem építkeztek. Ezért vitatják, hogy részükre nem jár a képviselő-testület által adható árengedmény. Tudomásuk van róla, hogy más esetben, amikor valaki rendelkezett egy megörökölt ingatlan 50 %-ával, az nem volt kifogás, hogy már van ingatlan a tulajdonában, mert megkapta a kedvezményt. Véleményük szerint a rendelet azért kifogásolható, mert annak alapján szubjektív alapon adható a kedvezmény. Számukra elfogadhatatlan az egyenlőtlen mérce, hiszen több ponton megfeleltek a rendelet előírásainak (előnyben kell részesíteni: legalább egy éve állandó lakással rendelkező helyi lakosokat; pályakezdő fiatal házasokat; gyermekeseket; legalább egy éves helyi munkaviszonnyal rendelkező kérelmezőket) Ezen felül egy másik feltételnek is megfeleltek, mivel a feleség családja – halálukig – péteri lakos volt.
A rendelettel kapcsolatban a Pest Megyei Közigazgatási Hivatala – több Alkotmánybírósági döntésre is hivatkozva – törvényességi észrevételt tett, mivel megállapítása szerint a szóban forgó rendelet diszkriminatív, ugyanis a szabályozás önkényes, ok nélkül tesz különbséget az állampolgárok között. A törvényességi észrevételében a közigazgatási hivatal vezetője felhívta Péteri Község Önkormányzatát a rendelet hatályon kívül helyezésére.
Megkeresésemben a Polgármestertől – csatlakozva a hivatalvezető álláspontjához – azt kértem, hogy a panasz vizsgálata érdekében küldje meg az önkormányzati hatósági ügyben hozott határozat egy példányát, valamint közölje az ügy eredményes vizsgálatát elősegítő álláspontját. A Polgármester közölte, hogy a házaspár a kérelem benyújtásakor, illetve annak elbírálásakor már rendelkezett önálló lakással, így a testület a kedvezőbb telekvételárat részükre nem tudta megállapítani. Az építési telkek értékesítéséről szóló rendeletük [27/1995. (XII. 13.), és 5/2000. (III. 23.)] felterjesztését követően a közigazgatási hivatal törvényességi észrevétellel nem élt, csak 2003. november12-én jelezte a hivatalvezető a kifogásait. A Polgármester álláspontja szerint a közigazgatási hivatal által hivatkozott Alkotmánybírósági határozatok nem hasonlíthatók össze a panaszos házaspár ügyével. Válaszában jelezte, hogy az önkormányzat a jövőben is segíteni kívánja a fiatalok első lakáshoz jutását, így egy részletes vizsgálattal olyan helyi rendeletet alkotnak, amely megfelel minden „felsőbb szintű jogszabályban foglaltaknak”.

Az ügy jogszabályi háttere
Péteri Község Önkormányzat 27/1995. (XII. 13.) számú rendelete az építési telkek értékesítéséről. Módosítva az 5/2000.(III. 23.) számú rendelettel.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzati hatósági ügyben – a helyi rendeleten alapuló kedvezmény megállapítására vonatkozóan – határozat nem született. A panaszos házaspár vételárkedvezmény iránti kérelmére 2003. június 19-i keltezéssel a Polgármester levélben válaszolt.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényhez fűzött Kommentár kimondja, hogy az államigazgatási eljárás végeredménye a számtalan eljárási cselekmény után a hatósági akarat kifejezése, vagyis a döntéshozatal. A határozat tehát a közigazgatási szervnek az államigazgatási eljárásban hozott döntése, mégpedig szóban kihirdetett, írásbeli formában megjelent változatban. A közigazgatási szerv határozatot hoz az ügy érdemében és az eljárás során eldöntendő más kérdésekben, valamint a határozat rendelkező részében tájékoztatást nyújt a jogorvoslati jogosultságról. A közigazgatási szerv határozatát indokolni köteles. Az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A tényállást az annak alapjául elfogadott bizonyítékok szerint kell megállapítani, és ki kell térni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra és a mellőzés indokaira is, valamint ismertetni kell azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta.
A jogorvoslati eljárásban az indokolás kifogásolható részei is alapul szolgálhatnak a határozat megváltoztatásához. Összegzésként megállapítható, hogy a panaszos házaspár által kért támogatási formára vonatkozó döntés nem született. A határozat helyett küldött válaszlevél az önkormányzati hatósági ügyben a határozatot nem pótolja. A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott arra, hogy: „A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes”. Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." Az Alkotmánybíróság a 11/1992. AB határozatában megállapította, hogy a jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják. 
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal megállapításaihoz mindenben csatlakozom, és egyetértek a 2003. október 27-én tett törvényességi észrevételében foglaltakra, melyben rámutatott arra, hogy a helyi szabályozás nem lehet diszkriminatív, nem lehet önkényes, és nem tehet ok nélkül különbséget az állampolgárok között. A Közigazgatási Hivatal több Alkotmánybírósági döntésre is hivatkozott: „Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az Alkotmánynak ez a rendelkezése a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom - mint jogalkotó és jogalkalmazó - a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” (30/1997. (IV. 29.) AB határozat)
„Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában is kifejtette, az Alkotmány e rendelkezése csak az azonos szabályozási kör alá vont alanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélkül tett különbségtételt tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. A jogegyenlőségnek ugyanazon jogosultság, vagy kötelezettség tekintetében kell fennállnia.” (624/B/1998. AB határozat)
„Az Alkotmánybíróság már több határozatában is kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezés tiltja az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélküli különbségtételt, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülhetnek. A 624/B/1998. AB határozat arra is rámutatott, hogy a jogegyenlőségnek ugyanazon jogosultság vagy kötelezettség tekintetében kell fennállnia.” (55/2000. (XII. 18.) AB határozat)
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat az építési telek vételárkedvezménnyel kapcsolatos ügyben a határozat meghozatalának elmulasztásával a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. A hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos elvének megsértését csak akkor vizsgálhatom, ha a panaszos házaspár kérelme ügyében az önkormányzat érdemben dönt. 

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Péteri Község Önkormányzatát, hogy a panaszos házaspár ügyében az önkormányzati rendelet alapján hozzon érdemi határozatot, és annak megfelelő kézbesítéséről gondoskodjon. Ugyancsak az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Polgármestert, hogy az önkormányzati hatósági ügyben mindenkor érdemben döntsön a kérelemről. Tartsa szem előtt a határozat alaki és tartalmi követelményének alkotmányos elveit és gondoskodjon a határozatok kézbesítéséről, a jogorvoslathoz való jog biztosításáról. Kérem Péteri Község Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a kezdeményezéseimmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2004. július 8.
Lenkovics Barnabás sk.