Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4541/2003. számú ügyben

Ügyintéző: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
A sajtóból értesültem arról, hogy a Budapest VIII. kerület Lóvásár utcában parkoló autókra kerékbilincseket helyeztek el. A cikk szerint a közterület-felügyelők eljárása miatt a gépjárművek üzemeltetői több órán át akadályoztatva voltak a gépkocsijuk használatában, ugyanakkor egy fehér Suzuki márkájú autóra – amelynek a szélvédőjén Police felirat volt látható – nem raktak fel kerékbilincset.
Tekintettel arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben hivatalból vizsgálatot rendeltem el. 

A megállapított tényállás
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem a VIII. kerületi önkormányzat jegyzőjétől és a kerékbilincs fel- és leszerelését végző Centrum Parkoló Rendszer Kft. ügyvezető igazgatójától.
A jegyző arról értesített, hogy a VII. kerületi önkormányzattal létrejött együttműködési megállapodás alapján a VIII. kerület parkolásgazdálkodási feladatai közül a kerékbilincselési feladatokat az Erzsébetvárosi Közterület-felügyelet szervezetében integráltan és a másik kerületi önkormányzat szakmai irányítása alatt végzik, így megkeresésemet a VII. kerületi önkormányzat Városüzemeltetési és Közrendvédelmi Iroda vezetőjéhez tette át válaszadásra. Az iroda vezetője minden részletre kiterjedő vizsgálatot rendelt el az ügyben, és az eljárás befejezését követően a következő megállapításairól tájékoztatott.
A kerékbilincselési csoport és a Kft. dokumentumai alapján 2003. augusztus 27-én 14 óra 31 és 40 perc között a kérdéses helyszínen öt darab gépjárműre helyeztek el kerékbilincset a közterületen való szabálytalan elhelyezés (a járdán való megállás) miatt. A gépkocsikon értesítéseket hagytak, amelyekből az üzemeltetők megtudhatták a kerékbilincsek alkalmazásának (felszerelés és eltávolítás) költségeit, a megfizetés módját és azt, hogy a költségtérítés megfizetése vagy a befizetési feladóvevény bemutatása után a felügyelő az eszközt haladéktalanul köteles eltávolítani.
A gépjárművek forgalmi rendszámai szerinti azonosítással az egyes eljárási cselekményekre a következő időpontokban került sor:
	IMD 218 
		- kerékbilinccsel való rögzítés elrendelése 14.34 óra
		- befizetés időpontja 16.55 óra
		- leszerelés befejezése 20.15 óra

	GOL 789
		- kerékbilinccsel való rögzítés elrendelése 14.31 óra
		- befizetés időpontja 17.16 óra
		- leszerelés befejezése 20.15 óra

	GTL 105
		- kerékbilinccsel való rögzítés elrendelése 14.31 óra
		- befizetés időpontja 19.15 óra
		- leszerelés befejezése 20.15 óra

	HZZ 434
		- kerékbilinccsel való rögzítés elrendelése 14.36 óra
		- befizetés időpontja 17.00 óra
		- leszerelés befejezése 18.15 óra

	HOR 545
		- kerékbilinccsel való rögzítés elrendelése 14.40 óra
		- befizetés időpontja 15.45 óra
		- leszerelés befejezése 16.30 óra

Megállapítható továbbá, hogy a GTL és a GOL 789 frsz. gépjárművek tulajdonosai 19.54 órakor megjelentek a Centrum Parkoló Rendszer Kft. éjjeli kerékbilincs leszerelési ügyeletén, kezdeményezve az elindulást gátló eszközök eltávolítását, mely a fent megjelölt időpontban meg is történt. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).

Az ügy jogszabályi háttere
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXVIII. törvény
A közterület-felügyelői intézkedések végrehajtásának módjáról és eszközeiről szóló 43/1999. (XI. 26.) BM rendelet
A Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során először arról alakítottam ki véleményemet, hogy a vizsgálati jogosultságom teljes körűen kiterjed-e a kerékbilincselési eljárásban résztvevő szervekre.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatás végző szervek eljárásának, intézkedésének vizsgálatára terjed ki. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése pedig meghatározza, hogy a törvény alkalmazásában mely szerveket kell hatóságnak tekinteni. E szerint – többek között – hatóság a közigazgatási feladatot ellátó szerv és a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében [a), b) pontok]. A hivatkozott törvényhely tehát az adott szerv feladata alapján jelöli meg a hatóságnak minősülő szerveket.
A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: tv.) preambulumában a jogalkotó a „közszolgálati feladatokat ellátó személyek jogállásának meghatározásá”-t jelölte meg törvénykezési célként, továbbá az 1. §-ban kimondta, hogy a közterületi rend és tisztaság védelméről a települési önkormányzat közterület-felügyelet, illetőleg közterület-felügyelő útján gondoskodhat. A helyi önkormányzatokról szóló törvény keretei között a képviselő-testület a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként vagy önálló költségvetési szervként hozhatja létre a közterület-felügyeletet, illetve felügyeletet több önkormányzat társulásos formában is működtethet. A törvény átmeneti rendelkezése sem hagy kétséget afelől, hogy a felügyelet közigazgatási feladatot ellátó szerv, amikor is a 28. § (1) bekezdése kimondja, hogy a felügyelet részére megállapított államigazgatási feladatokat és hatásköröket a felügyelő látja el.
Az előzőek figyelembevételével megállapítottam hatáskörömet a közterület-felügyelet eljárásának vizsgálatára.
A tv. felhatalmazása alapján a közterület-felügyelői intézkedések végrehajtásának módjáról és eszközeiről a 43/1999. (XI. 26.) BM rendelet rendelkezik. A rendelet szerint a felügyelő a kerékbilincs fel- és leszereléséhez közreműködő szervezeteket vehet igénybe. Ennek alapján – az adott helyszínen – a kerületi önkormányzattal kötött megállapodás alapján a kerékbilincseléseket a Centrum Parkoló Rendszer Kft-nek (a továbbiakban: Kft.) az e célra létrehozott műszaki csoportja végzi. A Kft., mint szervezeti formáció, jogi személyiségű gazdasági társaság, amelyet az alapítók üzletszerű közös tevékenység folytatására, vagy annak elősegítésére alapíthatnak. A gazdasági társaság a cégjegyzékbe való bejegyzéssel, a bejegyzés napjával jön létre. A társaság működésére vonatkozó alapvető szabályokat a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény állapítja meg, mögöttes jogforrási szintként a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény ad részleges és keretjellegű szabályozást.
A fő szabályként érvényesülő fenti anyagi és eljárásjogi sajátosságokból az következik, hogy a szóbanforgó eljárásban részt vevő Kft. nem minősül hatóságnak. Tevékenységét tekintve pedig az önkormányzat megbízásából nem önkormányzati (a közterület-felügyelői) feladatot, hanem vállalkozási típusú szolgáltatást végez, az önkormányzat megrendelése alapján.
Mindezekre tekintettel a Kft. eljárásának vizsgálatára hatásköröm hiányát kellett megállapítanom. A közterület-felügyelők eljárásában azt vizsgáltam, hogy intézkedésükkel (magatartásukkal), esetleges mulasztásukkal okozták-e a jogállamiság alkotmányos elvének szerves részét képező tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét, amelynek révén visszás helyzet keletkezett.
A hivatkozott tv. 20. § (1) bekezdése szerint, ha a közterületen szabálytalanul elhelyezett jármű balesetveszélyt nem jelent, és a forgalmat nem akadályozza, rögzítésére a felügyelő az önkormányzat rendelete alapján kerékbilincset alkalmazhat.
A kerékbilincselésre való felhatalmazást a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló, többször módosított 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) adja meg, egyúttal részletesen szabályozza az eszköz alkalmazásának módját, a gépjármű üzemeltetőjének értesítését, ennek tartalmát, és az intézkedés elleni jogorvoslati lehetőséget. A főváros kerületeiben megalkotott helyi rendeletek – a közigazgatási területükön működő közterület-felügyelők tekintetében – az Ör. szabályait megtartották, illetve beépítették saját rendeletükbe.
A szabályozási háttér alapján tehát legszögezhető, hogy a felügyelők hatáskörét, azaz intézkedési jogosultságát a meghatározott közterület-használati szituációban maguk a jogszabályok állapítják meg, így a felhatalmazás jogszerűségének tekintetében alkotmányos aggályok nem vethetők fel.
A kerékbilincs használatáról szóló értesítések elhelyezésével kapcsolatban megállapítottam, hogy a közterület-felügyelő intézkedéséről az Ör-ben meghatározott módon és tartalommal tájékoztatták a gépjárművek üzembentartóit. Az intézkedés közlése jogszerű volt, ezért e rész-cselekmény nem okozott visszásságot a tisztességes eljárás követelményével összefüggésben.
A kerékbilincstől „megkímélt” gépjárművet – a közölt információk szerint – egy szolgálatban lévő rendőr vezette, aki a közterület-felügyelői intézkedés alatt megállt a helyszínen, majd onnan távozott. Az adott helyzetben a szabálytalan várakozás nem valósult meg, ezért vele szemben intézkedésre nem került sor. E tekintetben a további vizsgálatot indokolatlannak tartottam, mivel a megkülönböztetett járművek esetében a kerékbilincs alkalmazására speciális szabályok vonatkoznak, és ezek alkalmazására a jármű távozása miatt nem került sor.
Az önkormányzat és a Kft. által közölt adatokból megállapítható, hogy a költségtérítés megfizetése és a kerékbilincs leszerelésének a befejezése között eltelt idő három jármű esetében átlagban 1 órára tehető, míg két járműnél ez  három órát vett igénybe.
Az Ör. 38. § (2) bekezdése kimondja, hogy a költségtérítés megfizetése vagy a befizetésre szolgáló feladóvevény bemutatása után a jármű elindulását gátló eszközt haladéktalanul el kell távolítani. Annak ellenére, hogy ennek az időbeni teljesítését a jogszabály nem határozza meg, a szóhasználat jelentése azonnali (a műszaki csoportnak a helyszínre való eljutásának idejével számolva), illetve rövid idő alatti leszerelést feltételez. Nem tekinthető általánosan elfogadottnak és életszerűnek a három órát igénybe vevő eltávolítás, különösen akkor nem, ha a kerékbilinccsel való rögzítésre a leszerelést megelőzően 6 óra 25 perccel azelőtt került sor. Az időpontok számbavételénél ugyanakkor az sem hagyható figyelmen kívül, hogy az üzemeltetők – a kifogásolt két esetben – a gépjármű rögzítését követően 2 óra 21 perc, illetve 3 óra 25 perc elteltével fizették meg a szükséges költségeket.
Csak valószínűsíteni lehetett, hogy az elhúzódó akadályoztatás a leszerelést végző csoport túlterheltsége miatt történt. A befizetési bizonylatoknak a közterület-felügyelet részére való beérkezésének időpontja ugyanis nem került rögzítésre, és így az sem volt megállapítható, hogy a Kft. leszerelési csoportja ehhez viszonyítva mikor kapott megrendelést a leszerelésre. Tehát biztonsággal nem lehetett állítani, hogy a közterület-felügyelők mindent megtettek annak érdekében, hogy a kerékbilincset a szakemberek a jogszabálynak megfelelően haladéktalanul eltávolítsák.
A közterület-felügyelők eljárásában ez a mulasztás – álláspontom szerint – sértette a jogbiztonsághoz való jog és a tisztességes eljárás követelményét, és ennek következtében visszás helyzetet okozott. Az iroda vezetője arról tájékoztatott, hogy a kerékbilincseknek az elvárható időn belüli leszerelése érdekében a befizetési bizonylatok beérkezésének időpontját a jövőben rögzítik a nyilvántartásban, amely az ellenőrzést is segíteni fogja. Ezen kívül a Kft-t felkérték a műszaki csoportjuknál tartalék személyzet és gépjármű biztosítására, akik szükség esetén részt vesznek a kerékbilincsek leszerelésében.
Megítélésem szerint a megállapított visszásságok a megtett intézkedésekkel orvosolhatók, ezért ajánlást, kezdeményezést nem teszek. Felkérem Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Polgármesterét, hogy kísérje kiemelt figyelemmel a közterület-felügyelet munkáját, különös tekintettel arra, hogy a Főváros két kiemelt jelentőségű, belső kerületében látnak el a lakosságot közvetlenül érintő közfeladatokat.

Budapest, 2004. március 19.

Lenkovics Barnabás