Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
OBH 4008/2003. számú 

JELENTÉSE
a Törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában végzett utóvizsgálatról

Előadók: Dr. Szilágyi Júlia
Dr. Szántó Eszter

A vizsgálat megindulása
OBH 6004/2000. számon 2001. januárjában vizsgálatot folytattam a Törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában a halált okozó tűzesetek tárgyában. Vizsgálatommal párhuzamosan folyt a Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közigazgatási Hivatalának vizsgálata, a rendőrségi nyomozás és a Szociális és Családügyi Minisztérium vizsgálata is. Így, a vizsgálati periódusban munkakapcsolatot alakítottam ki a fent felsorolt intézményekkel a helyzet jobb megismerése, és a szükséges teendők minél jobb meghatározása érdekében.
Vizsgálatom megállapításai röviden a következők voltak: 
1. Az intézetben több hálós ágyat is üzemeltettek, miközben a Magyar Pszichiátriai Társaság szakmai módszertani útmutatója, amely megjelent a Periféria Füzetek 1997/3-as számában, egyértelműen leszögezte, hogy ilyenek használata pszichiátriai betegek otthonaiban nem engedhető meg. Ezért azzal az ajánlással fordultam a szociális és családügyi miniszterhez, hogy a módszertani levelet, illetve annak átdolgozott változatát jelentesse meg a Szociális Közlönyben, mely megjelenéssel elérhető lett volna, hogy annak tartalma szélesebb körben legyen ismert a korábbinál, illetve, hogy a benne foglaltak egyben kötelező érvényűek legyenek az intézmények számára.
2. Nem volt megoldott, különösen éjszaka, a rossz állapotban lévő, vagy hálós ágyba zárt betegek folyamatos figyelése. Ennek oka kettős volt: egyrészt minden pavilonban a nővér- szoba az emeleten lett kialakítva, a hálós ágyak pedig a földszinti szobákban voltak elhelyezve, másodszor pedig az állandósult nővérhiány miatt (egyébként országos jelenségről van szó) éjszakánként csak két nővér volt szolgálatban pavilononként, akik így nem tudják biztosítani a folyamatos jelenlétet.
3. Az intézetben sehol sem volt - ideértve a lelakatolt hálóságyakkal telezsúfolt szobákat is - jelzőcsengő felszerelve.
4. Az otthon igazgatója a vizsgálatot megelőzően két évvel bevezetett egy adatlapot az ellátás során elrendelt kényszerintézkedések dokumentálására, sajnos azonban ezeknek a lapoknak a vezetése igen esetleges volt. Több olyan adatlapot láttunk, amely hiányosan volt kitöltve, illetve egyáltalán nem alkalmazták, csak az átadó füzetből lehetett tudni, hogy a műszak során sor került valamilyen kényszerintézkedésre.
5. Az intézetben rendkívüli zsúfoltság volt észlelhető. Amíg az épület-komplexum eredetileg - megépítése idején - 120 férőhelyes volt, addig a vizsgálatkor 225 volt az engedélyezett létszám, de a tényleges gondozotti létszám 230 fölött volt. A halállal végződő tűzesetnek a zsúfoltság is egyik oka volt, mivel az ágyaktól nem lehetett szabadon mozogni a betegszobában. A zsúfoltság mielőbbi megszüntetése érdekében ajánlással fordultam a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatalhoz, kérve, hogy egy intézkedési terv keretében tegyen lépéseket - többek között - a zsúfoltság megszüntetése érdekében.
6. A tűzesetekben szerepet játszó egyik gondozott elkülönítésére az otthon igazgatója vaslemezzel borított ajtóval, és padlótól-plafonig felszerelt rácsokkal ellátott helyiséget (magánzárka) alakított ki, ahová ezt a gondozottat az ő szóbeli utasítására, megfelelő dokumentáció nélkül, zárták be rendszeresen.
7. A tűzesetek másik oka az volt, hogy az otthonban nem voltak elkülönítve dohányzásra kijelölt helyek, és az igazgató engedélyezte, hogy a gondozottak maguknál tartsák mind cigarettájukat, mind pedig a gyufát, illetve öngyújtót. A hiányos ellenőrzés és a fentiek vezettek oda, hogy az otthonban rendszeres volt, hogy a gondozottak a lakószobákban dohányoztak.

Az intézetben az OBH-vizsgálat óta jelentős változások történtek. Az akkori igazgató lemondott, a gyújtogatással vádolt és rendőrségi vizsgálat alá vont, gondozottat előbb az Igazságügyi Elmemegfigyelő és Gyógyító Intézetbe szállították kivizsgálásra, majd a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság 7,5 év börtönbüntetésre ítélte. A rendőrségi, ügyészségi és közigazgatási hivatali vizsgálatokat lezárták.
Mindezek után fordult hivatalomhoz a Pszichiátriai Érdekvédelmi Fórum (PéF) a következő kérdésekre kérve válaszomat:
1.    "Nem sérültek-e Sz. J. (a hálós ágyban halálát lelt gondozott) alkotmányos jogai azáltal, hogy vele szemben alkalmazott korlátozó intézkedés során nem részesült olyan intenzitású, rendszerességű megfigyelésben, hogy halála megelőzhető legyen."
2.    "Nem sérültek-e a törökszentmiklósi otthon lakóinak alkotmányos jogai azáltal, hogy a hálóságyakat kivonták ugyan a használatból, s az egyik gyújtogatót az intézetből eltávolították és elítélték, a személyzet ugyanakkor - tudomásunk szerint - nem kapott adekvát képzést arra vonatkozóan, hogy mit cselekedjenek esetleges veszélyeztető állapot esetén. Tűzjelzők, füstérzékelők felszerelésére hatósági figyelmeztetés ellenére sem került sor."

Tekintettel a fentebb vázolt igen súlyos helyzetre, valamint arra, hogy az OBH-vizsgálat óta eltelt időben nem kaptam pontos információkat az intézményben folyó személyi és tárgyi változásokról - ezzel összefüggésben a gondozottak helyzetének alakulásáról -, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján hivatalból utóvizsgálatot indítottam a törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában.

Az érintett alkotmányos jogok
·      A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő jog - Alkotmány 2. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
·      Az élethez való jog és a kínzás, kegyetlen bánásmód tilalma - Alkotmány 54. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, melyektől senkit sem lehet önkényesen megfosztani." (2) bekezdés: "Senkit sem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni."
·      A szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog - Alkotmány 55. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból, és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."
·      A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog - Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
·      A szociális biztonsághoz való jog - Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz."

Alkalmazott jogszabályok (lásd a mellékletben)

Az utóvizsgálat megállapításai
Az otthon Törökszentmiklós város belterületén található, aszfaltozott út mellett, a távolsági busz megállójától pár száz méter távolságra. Az épületegyüttes az egykori pszichiáter főorvos elképzelései alapján épült 1979-83 között. 1985 óta működik, mint pszichiátriai betegek otthona. A főépület háromágú csillag formájú, a csillag szárai az egyemeletes pavilonok, amelyek egy központi részben kapcsolódnak össze. Itt, a központi részben, található nagy - jelenleg több funkciót ellátó - helyiség köti össze a három szárnyat. Egyrészt itt van a gondozottak étterme (több turnusban ebédelnek), másrészt ez a klub, büfé, a látogatók fogadására kijelölt hely, és újabban, mióta megindult itt zajlik a betegfoglalkoztatás is.
Az otthon fenntartója Törökszentmiklós Város Önkormányzata. Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közigazgatási Hivatala korábbi, 1998. február 16-án kelt, határozatlan idejű működési engedélyét visszavonta, és 2001. május 28-án, 2002. december 31.-ig szóló ideiglenes működési engedélyt adott ki. A működési engedély rendelkezése értelmében felvételi tilalom lépett életbe az otthonban, és az elérni kívánt gondozotti létszámot (144 fő) úgy kellett volna teljesíteni, hogy 2001. 12.  31.-ig 185 főre csökkenjen, míg 2002. 12. 31.-ig a megkívánt 144 főre. Az intézmény megbízott igazgatójának tájékoztatója szerint az utóvizsgálat időpontjában a gondozotti létszám 196 fő volt, ami azt jelenti, hogy további két évre meg kell hosszabbítatni az ideiglenes működési engedélyt, mert két év alatt még a 2001. 12. 31.-re előírt 185 főt sem sikerült elérni. A két év alatt elért 35-37 fős létszámcsökkenés jól érzékelhetően csökkentette ugyan a zsúfoltságot - már csak egy olyan lakószoba maradt, ahol 5 gondozott lakik -, mégis a jogszabályi előírások eléréséhez és a lakószobák jelenleginél sokkal komfortosabbá tételéhez szükség van a további létszám-csökkentésre.
Törökszentmiklós Város Önkormányzatának Képviselő-testülete, mint fenntartó, 124/2001. (X. 11.) számú határozatában adta ki az otthon új alapító okiratát. Ebben azonban az eredeti - 225 fős - férőhelyet határozták meg, figyelmen kívül hagyva a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal júliusi határozatát, mely rendelkezett a két év alatt elérendő 81 fős létszámcsökkentésről. Továbbá, az intézmény nevében és az alaptevékenységek körében is szerepeltetik a szenvedélybetegek rehabilitációját, annak ellenére, hogy ennek a tevékenységnek sem személyi, sem tárgyi feltételei nem biztosítottak. Az alapító okirat, az előzőekkel összefüggésben, nem tartalmazza azt sem, hogy hány ágyon történik a pszichiátriai betegek gondozása, és mennyi a szenvedélybetegek rehabilitációjára szolgáló férőhelyek száma. Az otthonban nincsenek, a két eltérő tevékenységnek megfelelő, gondozási egységek kialakítva. A működési engedély az otthon ellátási formáját "ápolást, gondozást nyújtó intézmény"-ként, az otthon típusát pedig "pszichiátriai betegek otthona"-ként határozta meg, így az alapító okirat ezzel ellentétes. A tárgyi feltételek hiányán túl a vizsgálat megállapította, hogy a szenvedélybetegek ellátásának és rehabilitációjának személyi feltételei sincsenek biztosítva a megfelelő képzettségű, és számú foglalkoztató és rehabilitációs szakember hiánya miatt.
A fentiek az Alkotmányban foglalt (2. § (1) bekezdés) a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő joggal kapcsolatban keletkeztetnek alkotmányos visszásságot.

Az otthon orvos-igazgatója az utóvizsgálat időpontja előtt egy évvel, felmondással elhagyta az intézményt, azóta a korábbi intézetvezető főnővér a megbízott igazgató. A 2002-es év során több pályázatot is kiírtak az igazgatói állásra, de csak a harmadik lett sikeres. Így, 2002. november 1.-én állt munkába az új igazgató, aki felsőfokú menedzser végzettségű. A megbízott igazgató, aki korábban az intézet főnővére volt, szociális szervezői végzettséggel látta el feladatát, az alatt a mintegy egy év alatt, amíg a pályázatok eredményeképpen sikerült betölteni az igazgatói állást.
A fenti helyzet következtében az intézetben nem dolgozik többé főállású orvos - a korábbi igazgató neurológus szakorvos volt. Az orvosi ellátás két részből kell, hogy összeadódjon: az 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről mellékletének értelmében heti 12 órában szükséges orvost biztosítani az otthonban, amely 12 óra magában foglalja a szakorvosi (ebben az esetben pszichiátriai) ellátást is. A kapott tájékoztató azonban ettől lényegesen eltérő helyzetet mutatott. Törökszentmiklós Város háziorvosainak egyike az otthonnal kötött szerződés alapján hetente egy alkalommal rendel az otthonban. Az otthon gondozottainak betegbiztosításai kártyái nála vannak leadva. Szakorvosi intézet működik Törökszentmiklóson, így, ha szakellátásra van szükség, az helyben biztosítható. A megbízott igazgató elmondása szerint ezt a lehetőséget csak igen ritkán veszik igénybe. Ha valamelyik gondozottnak kórházi kezelésre van szüksége, akkor a háziorvos a szolnoki kórházba utalja be a beteget. Anyagi okokra vezethető vissza, hogy fogorvosi rendelés nincsen az otthonban, és nőgyógyász sem jár ki hozzájuk. A kötelező tüdőszűrést a tüdőgondozó intézeten keresztül biztosítják.
A pszichiátriai szakorvosi ellátás az átmeneti időszakban gyakorlatilag szünetelt. Igaz ugyan, hogy a megyei kórház pszichiáter főorvosa vállalta a pszichiátriai ellátást, ennek ellenére nem volt ideje arra, hogy kijárjon az otthonba. A helyzetet úgy igyekeztek megoldani, hogy bármely napszakban fogadták – beutaló nélkül – az otthon betegeit, ha telefonon jelzést kaptak az intézményvezetőtől. Az új Igazgató Asszony munkába állása után ez a helyzet alapvetően megváltozott. Az Igazgató Asszony felkérése nyomán heti négy óra munkaidőben jár ki az otthonba egy pszichiáter, bőrgyógyász és sebész szakorvos és egy pszichológus is. Ezzel az otthon eleget tesz az 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet előírásainak az orvosi ellátást illetően.
A kapott tájékoztatás értelmében, a halált okozó gyújtogatást követően az otthonban kivonták a használatból a hálóságyakat, amelyekből kilenc volt az első vizsgálat időpontjában. Ez tehát egyértelműen pozitív változás, meg kell azonban említeni, hogy az orvos igazgató távozása után megszűnt a kényszerítő eszközök használatát dokumentáló adatlap használata is. Ennek újra bevezetése igen fontos lépés kell, hogy legyen az ellátás színvonalának javításában, mivel a használatból kivont hálóságyak helyett rögzítést használnak. A rögzítés (lekötözés) szintén kényszerítő eszköz, ezért ennek dokumentálása, időtartamának feltüntetése, stb. ugyanolyan fontos, mint a hálóságy-használat esetén. A dokumentálás nélküli rögzítés a pszichiátriai gondozottak vonatkozásában alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét jelent az Alkotmány 54. § (2) bekezdésében foglalt kínzás és kegyetlen bánásmód tilalma, és az 55. § (1) bekezdésében lefektetett szabadság és személyes biztonsághoz fűződő jogaik tekintetében.

A kényszerítő eszközök használata a pszichiátriai osztályokon és pszichiátriai, valamint fogyatékosokat ápoló otthonokban az ott ápolt betegek emberi jogainak érvényesülése szempontjából igen lényeges kérdés, amely ezért alapos vizsgálatot igényel. A vizsgálattal érintett Törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában történtek különösen ráirányítják erre a problémára a figyelmet. A Pszichiátriai Érdekvédelmi Fórum által feltett kérdés – Vajon a hálós ágyban halálát lelt beteg életét miként lehetett volna megóvni, egyáltalán a vele szemben alkalmazott korlátozás jogszerű volt-e, illetve elegendő-e a hálós ágyak kivonása a használatból a hasonló esetek megelőzésére? – lehető legpontosabb megválaszolása segíthet az érdemi előrehaladásban ezen a területen.
A kényszerítő eszközök használatát – összhangban a nemzetközi emberi jogi egyezményekkel – az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (továbbiakban: Eütv.) szabályozza. A 192. § 2001. 07. 12-től hatályos szövege a következőképpen fogalmaz: 
„(1) Személyes szabadságában bármely módon (fizikai, kémiai, biológiai vagy pszichikai módszerrel, illetve eljárással) csak a veszélyeztető vagy közvetlen veszélyeztető magatartású beteg korlátozható. A korlátozás csak addig tarthat, illetőleg olyan mértékű és jellegű lehet, amely a veszély elhárításához feltétlenül szükséges.
(3) A korlátozás elrendelésére és módjára a 10. § (4)-(5) bekezdései az irányadók. A korlátozásról az orvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek 2 órán belül azt jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást haladéktalanul meg kell szüntetni.
(4) A korlátozás ideje alatt a beteg állapotát folyamatosan ellenőrizni kell, amely magában foglalja a fizikai, higiénés és egyéb szükségletek felmérését és ezeknek a beteg állapotának megfelelő kielégítését.
(5) A pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések alkalmazására, az időszakos ellenőrzésre, a gondoskodásra, ezek dokumentálására, valamint az elrendelés időtartamára vonatkozó részletes szabályokat külön jogszabály tartalmazza.” 
Az idézetből látható, hogy a korlátozásra vonatkozóan az Eütv. szigorú szabályokat állapít meg, azonban nem sorolja fel taxatíve az ide tartozó korlátozási formákat. A korlátozás során alkalmazni szükséges eljárási szabályokat és a dokumentálás szükségességét, mint alapvető garanciális szabályt, az Eütv. 10. §-ának (5) bekezdése tartalmazza: „Korlátozó módszerek vagy eljárások alkalmazását – ha e törvény kivételt nem tesz – a beteg kezelőorvosa rendeli el. A kezelőorvos az alkalmazást megelőzően, - amennyiben ez nem lehetséges az alkalmazás megkezdését követően a lehető legrövidebb időn belül – rögzíti az egészségügyi dokumentációban a korlátozó módszereket vagy eljárásokat, megjelölve azok indítékát és alkalmazásuk időtartamát. Állandó orvosi felügyelet hiányában – kivételesen indokolt esetben – ideiglenesen szakápoló is elrendelheti a korlátozást. A korlátozásról a kezelőorvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek azt tizenhat órán belül írásban jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást meg kell szüntetni. Korlátozó módszerek és eljárások alkalmazása esetén a beteg állapotát és testi szükségleteit rendszeresen – a szakmai szabályoknak megfelelően – ellenőrizni kell. A beteg egészségügyi dokumentációjában az ellenőrzés tényét és eredményét fel kell tüntetni.” 
Az Eütv. paragrafusának fent idézett módosítását az Alkotmánybíróság 36/2000. (X. 27.) AB határozatában rendelte el, miután megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy az Eütv-ben a pszichiátriai betegekre vonatkozóan nem szabályozta az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerinti személyes szabadságot – ezen belül a mozgásszabadságot is – súlyosan korlátozó módszerek (eljárások) alkalmazásának jogszabályi feltételeit, és ezáltal nem biztosította kellő mértékben az Alkotmány 54. § (2) bekezdésébe foglalt tilalom érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság fenti határozatában foglalt utasításnak megfelelően az egészségügyi miniszter felhatalmazást kapott az Eütv. 247. § (2) bekezdés y) pontjában, hogy kidolgozza „a pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések alkalmazására, az időszakos ellenőrzésre, a gondoskodásra, ezek dokumentálására, valamint az elrendelés időtartamarára vonatkozó részletes szabályokat, …”. A korlátozó intézkedések alkalmazásáról szóló, részletes szabályokat tartalmazó, miniszteri rendelet azonban a jelen vizsgálati jelentés időpontjáig nem készült el.
A korlátozó intézkedések alkalmazásának részletes szabályozására még 1997-ben született egy módszertani levél, melyet a Magyar Pszichiátriai Társaság (továbbiakban: MPT) készített az akkor még hatályos 2/1994. (I. 30.) NM rendeletben kapott felhatalmazás alapján. Ezt a jogszabályt felváltó 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet már nem tartalmaz hasonló felhatalmazást az MPT felé. Az első módszertani levél és annak kibővített változata is a Periféria Füzetek-ben jelent meg, 1997, illetve 2001-ben. Mindkét módszertani útmutató a szociális intézményekben folyó gondozó munkához kíván iránymutatást adni – „Módszertani útmutató egyes szociális intézményekben végzett ápolási-gondozási tevékenységekhez, különös tekintettel a veszélyeztető állapotban lévők ellátására”, - és mindkettő egyértelmű tiltást tartalmaz a hálós ágyak használatára vonatkozóan.
Itt ki kell térni az Eütv. 10. § (5) bekezdésének korábban idézett azon részére, amely arra az esetre vonatkozóan tartalmaz rendelkezést, ha a pszichiátriai intézményben nem biztosított a folyamatos orvosi felügyelet. Ez egyértelműen a pszichiátriai- és szenvedélybetegeket, valamint a fogyatékosokat ápoló-gondozó otthonokra vonatkozik, tekintettel arra, hogy a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 2. sz. melléklete értelmében azon ápoló-gondozó otthonokban, ahol a férőhelyek száma 200 alatt van a kötelező heti orvosi óraszám 8, illetve 12. Ez az óraszám magában foglalja a szakorvosi (pszichiátriai) ellátás óraszámát is. A jogszabály további megfogalmazása azonban – „A korlátozásról a kezelőorvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek azt tizenhat órán belül írásban jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást meg kell szüntetni.” – értelmezési bizonytalanságot rejt magában, mivel úgy is érthető, hogy szociális otthonban orvosi jóváhagyás nélkül 16 óráig lehet folyamatosan korlátozó eljárást alkalmazni a gondozottakkal szemben. Ha ez így van, akkor ez a rendelkezés ellentétes ugyanezen törvény 192. §-ban megfogalmazott azon alapelvvel, melynek értelmében a korlátozó intézkedésről az orvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek azt 2 órán belül írásban jóvá kell hagynia, ennek hiányában a korlátozást haladéktalanul meg kell szüntetni. Az a nehezen feloldható ellentmondás bontakozik ki a fenti jogszabály-helyek elemzéséből, mintha más szabályok vonatkoznának a betegekre, attól függően, hogy kórházi (pszichiátriai) osztályon állnak-e kezelés alatt, vagy valamely szociális otthon gondozottai. 
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (továbbiakban: Jat.) az állami irányítás egyéb jogi eszközei között sorolja fel a jogi iránymutatást, ahová funkcióját tekintve a módszertani levél is tartozik. A Jat. rendelkezése értelmében miniszter és országos hatáskörű szerv vezetője adhat ki iránymutatást, melynek fő funkciója, hogy ajánlást adjon a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. Fontos garanciális szabály, hogy az irányelv közzétehető a kiadó szerv hivatalos lapjában, ami a vizsgált esetben az SzCsM lapja, a Periféria Füzetek. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a Jat. – eltérően más, szintén az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusoktól (pl. szabvány, stb.) – a jogi iránymutatáshoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetése az, hogy segítse a jogalkalmazó szervek tevékenységét. 
Igaz ugyan, hogy a módszertani útmutatóban megfogalmazott elvek, és ezek gyakorlati kivitelezésére tett ajánlások összhangban vannak az Eütv. – a 2001. évi XXXIV. törvénnyel módosított – vonatkozó rendelkezéseivel, a módszertani útmutató mégsem érvényesülhet (nem lévén önálló jogi aktus), mert hiányzik a kényszerítő eszközök alkalmazásának részletes szabályait tartalmazó miniszteri rendelet. Továbbmenve, a jelenleg hatályos rendelkezések nem egyértelműek abból a szempontból sem, hogy eltérő szabályozást tartalmaznak attól függően, hogy a korlátozó intézkedést pszichiátriai osztályon vagy szociális otthonban alkalmazzák-e. 
A fentiekkel összefüggésben megállapítottam az Alkotmányban foglalt jogbiztonság alapelvének sérelmét, valamint ennek folyományaként a pszichiátriai intézményekben (pszichiátriai osztály, pszichiátriai- és szenvedélybetegeket, valamint fogyatékosokat ápoló-gondozó otthon) gondozottak élethez- és emberi méltósághoz, a személyes szabadságoz fűződő alkotmányos alapjogai, valamint a kínzás, kegyetlen, megalázó bánásmód alkotmányos tilalma sérelme közvetlen veszélyének fennállását. 

A 2001. januári vizsgálat megállapította azt is, hogy a tűzoltóság ajánlása ellenére az otthonban sehol nem található tűzjelző berendezés, amit az OBH-jelentés azzal egészített ki, hogy a nővérhívó készülékek is hiányoznak. Ezt a hiányosságot tovább rontja az a tény, hogy az otthon helyiségeinek elrendezése hagyományosan olyan, hogy mindhárom épületszárnyban (pavilonban) a nővérszoba az emeleten van, így a földszinti szobák lakóinak (a hálós ágyak annak idején itt voltak felállítva) ellenőrzése, figyelése az éjszakai órákban, a nővérhiány miatt, hiányosnak mondható. Az utóvizsgálat megállapította, hogy a tűzjelző készülékek és a nővérhívók tekintetében a helyzet nem változott az otthonban, vagyis, ezek továbbra sincsenek felszerelve. Ennek oka elsősorban az otthon költségvetésének szűkös voltában keresendő. A fenntartó önkormányzat évek óta nem egészíti ki az állam által biztosított szociális otthoni normatívát, sőt a kapott tájékoztatás értelmében, a 2001. év végén képződött maradványt is elvonta. A mintegy 4 millió forintot az otthon megbízott igazgatója a személyzet munkakörülményeinek javítására szerette volna fordítani, amit az elvonás miatt nem tudott megtenni. Az ellátás biztonságát növelő berendezések felszerelése és az otthonban szükségessé váló felújítási munkálatok elvégzése csak megnyert pályázatok formájában lenne kivitelezhető, ehhez azonban szükség lenne a fenntartó által biztosított 25%-nyi önrészre. Ennek hiányában még a szinten tartás sem biztosítható. Mivel az otthon költségvetésének fent vázolt igen szűkös volta már az első vizsgálat idején is felmerült, mint a fejlesztést akadályozó tényező, megállapítom, hogy a gondozottak biztonságos ellátását veszélyezteti ez az évek óta fennálló helyzet, ami így a gondozottak alkotmányban foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jogával összefüggésben okoz alkotmányos visszásságot.

Az új vezetés anyagi lehetőségek hiánya miatt megfelelő szabályok bevezetésével tudta kellően csökkenteni a dohányzás okozta veszélyeket. Megtiltották az épületben a dohányzást. A dohányzásra kijelölt helyek mind a három pavilonban a teraszokon vannak. 
A személyes szabadság túlzott mértékű korlátozását, és egyúttal a kínzás és kegyetlen, embertelen bánásmód tilalmának megszegését valósította meg az a helyiség, amelyet a korábbi orvos-igazgató építettet a gyújtogatásban vétkes lakó számára évekkel korábban. Ez egy magánzárka-szerűen átalakított szoba volt, ahol a nevezett gondozott rácsok között „lakott” egy vaságyon, sokszor büntetésből ruha nélkül (átadó füzetből származó bejegyzések alapján). A megbízott igazgató tájékoztatása szerint ezt a helyiséget intim szobává alakították át, sajnos azonban a rácsokat csak a hivatalába lépett új igazgató szereltette le, úgy, hogy az intim-szoba funkciót fenntartotta. Ezzel az intézkedéssel megszűnt a gondozottak emberi méltósággal összefüggő alkotmányos jogának sérelme, amennyiben korábban egy berácsozott helyiségben ápolhatták intim kapcsolataikat.

Az otthonban a megbízott igazgató kezdte kialakítani a betegfoglalkoztatást, és állította fel a rendeletben előírt foglalkoztató-csoportot. Mivel az otthonban eredetileg nem terveztek foglalkoztató helyiségeket, ezeket a nagy ebédlő-társalgó sarkaiban alakították ki. Kézműves szakkör, szőnyegszövés, gyöngyfűzés, irodalmi csoport és reggeli tornafoglalkozás indult a korábban tétlenül ténfergő betegek részére. A rendszeres foglalkozások jó hatással voltak a gondozottak hangulatára, és egymás közötti kommunikációjára egyaránt. Átfogó foglalkoztatási koncepciót dolgoztak ki az otthonban, amihez havi, illetve heti foglalkoztatási terv csatlakozott.
Annak ellenére, hogy a mentálhigiénés foglalkoztatást szakmai szempontból még tovább kell fejleszteni beiskolázással és továbbképzéssel – a foglalkoztató csoport létszáma megfelel a jogszabályban előírtaknak, mégis a fentebb leírt változások egyértelműen pozitívan értékelhetők.
Az otthon új házirendje még a korábbi igazgató idején készült és megállapítható, hogy az összes előírt tárgykör vonatkozásában tartalmazza a szükséges szabályokat. Egyetlen kivétel a panasztételi jog érvényesítésével foglalkozó rész, amely említi ugyan az érdekképviseleti fórumot, de a kapott tájékoztatás szerint az utóvizsgálat időpontjában a fórum még nem működött az otthonban. A házirendet Törökszentmiklós Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a 98/2001. (VII. 12.) Kt. rendeletével hagyta jóvá. 
Az otthonban úgynevezett lakói önkormányzat működött, igaz, a vizsgálat idején még csak egy hónapja. 13 tagja volt a lakók köréből, működési tervet még nem készítettek. 
 
Összefoglalás: 
Az utóvizsgálat során megállapítottam, hogy a 2001. januárjában folytatott vizsgálat során észlelt szinte valamennyi kifogásolható kérdésben pozitív előrehaladás történt az otthonban. Annak tudatában, hogy a sokszor a pénzügyi keretek szűkösségére visszavezethető problémákat nézetem szerint nem lehet egyik napról a másikra megoldani, olyan ajánlásokat teszek az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, melyek hitem szerint segíteni fogják az otthonban megindult pozitív fejlődést.

Ajánlások:

1. Felkérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 247. § (2) bekezdés y) pontjában kapott felhatalmazás alapján adja ki a pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések részletes szabályait tartalmazó rendeletét.

2. Kérem, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat Közgyűlése fontolja meg a Törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonának átvételét megyei fenntartásba, különös tekintettel arra, hogy az otthon alapítása óta megyei felvételi területtel működik, és, hogy Törökszentmiklós Város Önkormányzata a 1990-es évek eleje óta nem tudja biztosítani az otthon költségvetésének kiegészítését.

3. A fenntartó módosítsa az alapító okiratot olyan értelemben, hogy abból törölje a szenvedélybetegek rehabilitálását célzó alapfeladatot és korrigálja a férőhelyek számát úgy, hogy az megfeleljen a működési engedélyben foglaltaknak.

4. Az otthon igazgatója intézkedjen a kényszerintézkedéseket dokumentáló adatlap bevezetéséről és annak előírásszerű használatáról.

Budapest, 2003. július 11.

Lenkovics Barnabás

1. sz. melléklet
Alkalmazott jogszabályok:

1987. évi törvény a jogalkotásról
53. § Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető.
54. § Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
55. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki.
(2) Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére.
(3) A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.
(4) Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető.

1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről (a 2001. évi XXXIV. törvénnyel módosítva.)

10. § (1) Az egészségügyi ellátás során a beteg emberi méltóságát tiszteletben kell tartani.
(2) A betegen - e törvény eltérő rendelkezésének hiányában - kizárólag az ellátásához szükséges beavatkozások végezhetők el.
(3) Az ellátás során a beteg jogainak gyakorlásában csak az egészségi állapota által indokolt ideig - törvényben meghatározott - mértékben és módon korlátozható.
(4) A beteg személyes szabadsága - ellátása során - fizikai, kémiai, biológiai vagy pszichikai módszerekkel vagy eljárásokkal kizárólag sürgős szükség esetén, illetőleg a beteg vagy mások élete, testi épsége és egészsége védelmében korlátozható. Kínzó, kegyetlen, embertelen, megalázó vagy büntető jellegű korlátozó intézkedést tilos alkalmazni. A korlátozó intézkedés csak addig tarthat, ameddig az elrendelés oka fennáll.
(5) Korlátozó módszerek vagy eljárások alkalmazását - ha e törvény kivételt nem tesz - a beteg kezelőorvosa rendeli el. A kezelőorvos az alkalmazást megelőzően, - amennyiben ez nem lehetséges az alkalmazás megkezdését követően a lehető legrövidebb időn belül - rögzíti az egészségügyi dokumentációban a korlátozó módszereket vagy eljárásokat, megjelölve azok indítékát és alkalmazásuk időtartamát. Állandó orvosi felügyelet hiányában - kivételesen indokolt esetben - ideiglenesen szakápoló is elrendelheti a korlátozást. A korlátozásról a kezelőorvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek azt tizenhat órán belül írásban jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást meg kell szüntetni. Korlátozó módszerek és eljárások alkalmazása esetén a beteg állapotát és testi szükségleteit rendszeresen - a szakmai szabályoknak megfelelően - ellenőrizni kell. A beteg egészségügyi dokumentációjában az ellenőrzés tényét és eredményét fel kell tüntetni.
(6) A beteget csak méltányolható okból és ideig szabad várakoztatni.
(7) A beteg ellátása során szeméremérzetére tekintettel ruházata csak a szükséges időre és a szakmailag indokolt mértékben távolítható el.

192. § (1) Személyes szabadságában bármely módon (fizikai, kémiai, biológiai vagy pszichikai módszerrel, illetve eljárással) csak a veszélyeztető vagy közvetlen veszélyeztető magatartású beteg korlátozható. A korlátozás csak addig tarthat, illetőleg olyan mértékű és jellegű lehet, amely a veszély elhárításához feltétlenül szükséges.
(2) A korlátozás elrendelésének oka a beteg önmaga, illetve mások életét, testi épségét, egészségét különösen veszélyeztető, környezetét súlyosan fenyegető, támadó magatartása lehet, továbbá ha a beteg engedély nélküli eltávozása másként nem akadályozható meg, valamint ha a beteg a vizsgálattal, gyógykezeléssel szemben aktív ellenállást tanúsít.
(3) A korlátozás elrendelésére és módjára a 10. § (4)-(5) bekezdései az irányadók. A korlátozásról az orvost haladéktalanul értesíteni kell, akinek 2 órán belül azt jóvá kell hagynia. Ennek hiányában a korlátozást haladéktalanul meg kell szüntetni.
(4) A korlátozás ideje alatt a beteg állapotát folyamatosan ellenőrizni kell, amely magában foglalja a fizikai, higiénés és egyéb szükségletek felmérését és ezeknek a beteg állapotának megfelelő kielégítését.
(5) A pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések alkalmazására, az időszakos ellenőrzésre, a gondoskodásra, ezek dokumentálására, valamint az elrendelés időtartamára vonatkozó részletes szabályokat külön jogszabály tartalmazza.

247. § (2) Felhatalmazást kap az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter, hogy
y) a pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések alkalmazására, az időszakos ellenőrzésre, a gondoskodásra, ezek dokumentálására, valamint az elrendelés időtartamára vonatkozó részletes szabályokat,

36/2000. (X. 27.) AB határozat

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvényben a pszichiátriai betegekre vonatkozóan nem szabályozta az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerinti személyes szabadságot - ezen belül a mozgásszabadságot is - súlyosan korlátozó módszerek (eljárások) alkalmazásának jogszabályi feltételeit, és ezáltal nem biztosította kellő mértékben az Alkotmány 54. § (2) bekezdésébe foglalt tilalom érvényesülését. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének 2001. december 31.-ig tegyen eleget.

60/1992. (XI. 17.) AB határozat

1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését. A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.

1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

B) Pszichiátriai és szenvedélybetegek tartós bentlakást nyújtó intézménye (drogbetegeket ellátó intézmény kivételével)	 	
 - intézményvezető	 1 fő	
 - orvos	 	
 = 100 férőhely alatt	 heti 8 óra	
 = 100-200 férőhely között	 heti 12 óra	
 = 200 férőhely felett (ezen belül kell biztosítani a szükséges szakorvosi ellátást is)	 heti 4 óra 
és 1 fő 	
 - intézményvezető ápoló (100 férőhely felett)	 1 fő	
 - osztályvezető ápoló (50 férőhelyenként)	 1 fő	
 - ápoló, szociális gondozó (100 férőhelyre vetítve)	 	
 = ápolást, gondozást nyújtó intézmény	 24 fő	
 = rehabilitációs intézmény	 12 fő	
 - szociális, mentálhigiénés munkatárs (200 férőhelyig 50 férőhelyenként, 200 férőhely felett 100 férőhelyenként)	 	
 = ápolást, gondozást nyújtó intézmény	 1 fő	
 = rehabilitációs intézmény	 2 fő	
 - szociális és mentálhigiénés csoportvezető	 1 fő	
 (ha a szociális, mentálhigiénés foglalkoztatásszervező munkatársak száma 4 vagy annál több fő, ennél kisebb létszámnál az egyik munkatárs bízható meg a csoportvezetői feladatokkal)	 	
 - foglalkoztatásszervező, munkavezető (200 férőhelyig 50 férőhelyenként, 200 férőhely felett 100 férőhelyenként)	 	
 = ápolást, gondozást nyújtó intézmény	 1 fő	
 = rehabilitációs intézmény	 2 fő