Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4007/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Gubucz Ágnes

A vizsgálat megindulása

A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbtv) közrendvédelmi szabályokat állapított meg a prostitúció kezelését illetően. Az Szbtv prostitúcióval kapcsolatos rendelkezései 1999. szeptember 1. napján hatályba léptek. Az Szbtv egyes rendelkezéseinek alkalmazását, illetve alkalmazhatóságát illetően jogvita támadt a Magyarországi Prostituáltak Országos Szövetsége és több települési önkormányzat között. A jogvita akörül bontakozott ki, hogy a települési önkormányzatok kötelesek-e az Szbtv-ben meghatározott türelmi zónák kijelölésére, ha pedig ezt elmulasztanák, akkor kötelesek-e a védett övezetek megnevezésére. A sajtóból is ismert módon a jogvita bizonyos elemei bírósági útra terelődtek, s néhány eljárás jogerős ítélettel zárult. Mindemellett az Szbtv vonatkozó előírásai, illetve azok egy jelentős része a mai napig nem érvényesülnek, s ez jogsérelmeket okozhat, valamint sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét is. Minderre tekintettel a helyzet tisztázása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (2) bekezdésében foglaltak alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A vizsgálat arra irányult, hogy az Szbtv rendelkezéseiben a prostituáltak, illetve az önkormányzatok számára megállapított jogok és kötelességek hatályos rendszere okoz-e az alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot.

Az ügy jogszabályi háttere

Az Alkotmány érintett rendelkezései

1.	Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
2.	Alkotmány 8. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. 
3.	Alkotmány 54. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit sem lehet önkényesen megfosztani. 

Egyéb érintett jogszabályok

1.	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény.
2.	A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény.

A tényállás megállapítása

A prostitúcióval kapcsolatos jogalkotás hazai fejlődése egyértelműen azt mutatja, hogy a jogalkotó fokozatosan szakított a prostitúciót és magát a prostituáltat üldöző és büntető ún. prohibícionista szemlélettel. 1993-ig a prostituált szexuális szolgáltatásait mind a büntetőjog, mind a szabálysértési jog szankcionálta. Az 1993. évi XVII. törvénnyel végrehajtott Btk módosítás viszont inkább a szankciókat enyhítő, alapvetően az ún. abolícionista irányba mutató megfontolásokat érvényesített. A dekriminalizáció jegyében az akkori szabályozás az egyéni prostitúciót tulajdonképpen a bűnözés áldozatának tekintett prostituált magánügyének minősítette. Ez a szabályozási megoldás az emberkereskedés és mások prostitúciója kihasználásának tárgyában 1950. március 21-én New Yorkban kelt Egyezmény (a továbbiakban: New York-i Egyezmény) szellemiségéhez közelített. A probléma teljes körű jogi szabályozása mindemellett felemásra sikerült, mert az ellenérték fejében nyújtott szexuális szolgáltatás szabálysértési alakzata és fenyegetettsége továbbra is fennmaradt. Az 1999-ben elfogadott Szbtv szabályozási elvei közül említést érdemel, hogy a prostitúciót kizsákmányoló, a prostituáltat – az Szbtv miniszteri indoklása szóhasználatával – csupán „termelőeszköznek” tekintő cselekmények és magatartások továbbra is bűncselekményt képeznek. A prostitúciós tevékenység önmagában ugyanakkor nem jogellenes és általában nem tiltott. A prostitúció szabadsága azonban nem jelent feltétel nélküliséget vagy korlátlanságot az Szbtv szerint sem; a törvény éppen a feltételek és korlátok jogi szabályait állapítja meg. A megoldás lehetőségét – megint csak a miniszteri indoklás megfogalmazására hagyatkozva – a „feltételekhez kötött legalizálás irányában keresi a törvény”. Az Szbtv szándéka szerint az utcai prostitúció lokalizálására, a jelenség eszkalációjának megakadályozására törekszik a közterületek és a nyilvános helyek rendjének fenntartása, a társadalmi együttélés háborítatlanságának biztosítása és a közrend megőrzése érdekében. Általánosságban elmondható, hogy az Szbtv egyszerre igyekszik védeni a prostituáltak és a társadalom érdekeit és jogait.

Az említett szabályozási elveket és célokat az Szbtv több rendelkezése kívánta kifejezésre juttatni. Az Szbtv 8.§ (1) bekezdése értelmében „az önkormányzat a prostitúció tömeges megjelenése esetén rendeletében egy türelmi zónát jelölhet ki. Kivételesen – ha egy türelmi zóna kijelölése nem lehetséges – több türelmi zóna is létesíthető. A közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében”. A 7.§ (1) bekezdése a védett övezetek aprólékos meghatározásával a jogszabály erejénél fogva kijelölte azokat a területeket, amelyeken „a prostituált a szexuális szolgáltatásra nem ajánlkozhat fel, szexuális szolgáltatást nem nyújthat”. A szabályozás részletességét tovább fokozzák a 8.§ (3) – (4) bekezdésének a főszabálytól való eltérést – jórészt szigorításokat – engedő előírásai. 

Az Szbtv 2000. évi módosítása némi változást eredményezett, amelyek azonban a szabályozási elveket és célokat nem érintették. Az Szbtv 62.§ (3) bekezdése eredetileg (1999-ben) kötelező jelleggel írta elő a prostitúció folytatatásának további – azaz a türelmi zóna kijelölését elvégző előírások megállapításán túli, azt meghaladó tartalmú – szabályait rendező önkormányzati rendelet megalkotását, addig az Szbtv 2000. évi módosítása ezt már csak az önkormányzatot megillető lehetőségként (jogosultságként, de nem kötelességként) említi. A 2000. évi X. törvénnyel beiktatott és 2000. II. 26-tól hatályos új szövegezés – amely a hatályos 62.§ (4) bekezdésében kapott helyet és az eredeti (3) bekezdést a tartalom érintetlenül hagyásával formailag átszerkesztette – kategorikusan kimondja, hogy „ha a prostitúció tömeges …, az 50000 lélekszám feletti település önkormányzatának képviselőtestülete (fővárosban a fővárosi közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított 6 hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított kilencven napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről a rendeletet megalkotni”. Ugyanez a törvényhely a fővárosi és a kerületi önkormányzatok speciális viszonyát illető lényeges szabályt fogalmaz meg: „A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki”. Azt lehet tehát megállapítani, hogy az Szbtv 2000. évi X. törvénnyel végrehajtott módosítása – pontosabban újraszerkesztése – változatlanul kötelezően írja elő az önkormányzatok számára a türelmi zóna kijelölését, megengedő szabályozást csak a további szabályozási tartalmak megállapításánál tesz lehetővé. A hatályos szöveg szerint az önkormányzat csak jogosult, de nem köteles a törvényben megállapított védett övezeteken túl további közterületeket védetté nyilvánítani, a prostitúció tömeges megjelenésének tartalmi követelményeit meghatározni, a türelmi zóna kijelölésének részletes szabályait megállapítani. Az Szbtv 2000. évi módosításának gyakorlati jelentőségét mindemellett abban kell látni, hogy a módosítást (az átszerkesztést) elvégző törvény 2000. II. 6-i hatálybalépése miatt a türelmi zóna kötelező kijelölésének 60 napos határideje ettől az időponttól számítandó. A módosítás előtti szöveg értelmében a kijelölés határidejét 1999. szeptember 1-től kellett volna számítani. A 2000. évi módosítás voltaképpen nem tett mást, mint sajátos haladékot adott a türelmi zónák kijelölésére az önkormányzatoknak a határidő kezdő időpontjának újraindításával. 

Az Szbtv elfogadása óta kisebb-nagyobb nyilvánosság mellett szinte folyamatosan napirenden volt az a probléma, hogy a települési önkormányzatok vonakodtak kijelölni a türelmi zónát, a prostituáltak viszont azt sérelmezték, hogy a türelmi zónák kijelölésének elmaradása, illetve a védett övezetek azonosíthatatlansága miatt a prostitúciós tevékenység jogszerű gyakorlása lehetetlen. Az események új és határozott fordulatot vettek azzal, hogy a Magyarországi Prostituáltak Országos Szövetsége (a továbbiakban: Szövetség) kérelemmel fordult Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzat jegyzőjéhez. A Szövetség kérte a jegyzőt, hogy adjon ki hatósági bizonyítványt arról, hogy az általuk felsorolt utcák nem minősülnek védett övezetnek, vagyis nem tartoznak az Szbtv 7.§-ának hatálya alá. A Szövetség álláspontja szerint ugyanis, ha hatósági bizonyítvány igazolja, hogy meghatározott közterületek nem védett övezetek, akkor ott a prostitúciós tevékenység akkor is megengedett, ha az önkormányzat egyáltalán nem jelölt ki türelmi zónát. A Szövetség hatósági bizonyítvány kiadása iránti kérelmét a jegyző elutasította. Az egymásra épülő közigazgatási és bírósági eljárások eredményeképpen a Fővárosi Bíróság 9.K. 33.256/2002/4. számú ítéletében leszögezte, hogy hatósági bizonyítvány kiadása iránti kérelemmel megkeresett jegyzőnek a kérelmet érdemben meg kell vizsgálnia, és választ kell adnia arra a kérdésre, hogy a megjelölt területek, utcák nem védettnek minősülnek-e. A bírósági döntés nem a prostitúciós tevékenység gyakorolhatóságának érdemére vonatkozik – vagyis nem arra, hogy ez a tevékenység hol és milyen feltételek szerint jogszerű, illetőleg tiltott –, hanem azt szögezi le, hogy a perben felhozott indokok alapján az önkormányzat a megkereséssel foglalkozni köteles és a hatósági bizonyítvány kiadását nem tagadhatja meg. A bírósági ítéletből a Szövetség azt a következtetést vonta le, hogy a hatósági bizonyítványban nem védettként minősített utcákban, közterületeken a prostitúciós tevékenység jogszerűen és szabadon folytatható. Erre figyelemmel az ítélet nyomán a Szövetség további tizenegy fővárosi kerületet keresett meg hatósági bizonyítvány kiadása céljából. A sajtóhíradások szerint (pl. Népszabadság, 2003. szeptember 5.) a kérelemre csupán egy fővárosi kerület reagált úgy, hogy a bizonyítvány kiadását megelőzendően kijelölt egy külterületi utcát türelmi zónaként. Más kerületek a prostitúció elterjedésének megakadályozása érdekében teljes területükön megtiltották az örömlányok közterületi tevékenységét. Az üggyel kapcsolatban legnagyobb sajtó nyilvánosságot II. kerületi polgármester kapott, aki többször is úgy nyilatkozott, hogy minden eszközzel megakadályozza a prostitúció elterjedését a kerületben, s ennek egyik eszközeként az Szbtv módosítását is kezdeményezi. Szerinte ugyanis – idézem egyik sajtóban megjelent nyilatkozatát – „rossz az 1999-es, szervezett bűnözés elleni törvény, mert nem az emberek nyugalmát védi”. Ugyancsak a sajtó híradások között található a II. kerületi polgármester következő kijelentése: ”a lakott területen, az utcákon kategorikusan tiltani kell a prostitúciót”. Megoldásként javasolta a vigalmi negyedek kialakítását, „olyan elzárt utcákban lehetnének a piros lámpás házak, ahova véletlenül nem lehet betévedni”. A Fővárosi Önkormányzat közgyűlésében is akadtak olyan politikusok, akik szerint „a bordélyházak kulturált megoldást jelenthetnének a problémára”. Más kérdés, hogy a vigalmi negyedek kialakítását szorgalmazó fővárosi nyilatkozók között senki sem akadt, aki saját kerületében is pártolná bordélyházak létesítését. Egyes települések önkormányzatai viszont arra hivatkozva vetették el türelmi zónák kijelölésével való foglalkozást, hogy – úgymond – náluk a prostitúció nem tömeges, következésképpen törvényes tennivalójuk sincs. (Más kérdés, hogy az egyik ilyen településen egyetlen razzia során 17 prostituáltat állított elő a rendőrség.) 

A vita tematikájába fokozatosan belekerült a New York-i Egyezmény felmondhatóságának kérdése is. Az ebben megnyilatkozók lényegében három álláspontot fejtettek ki: voltak akik határozottan ellenezték a New York-i Egyezmény felmondását, mások kifejezetten a felmondás mellett foglaltak állást, néhányan pedig csupán a felmondási procedúra ismertetésével foglalkoztak. Jellegzetes álláspontot képviselt a vitában egyrészt az Ombudsnő nevű civil szervezet, amely a prostitúció bármiféle legalizálását, illetve az arra való törekvést önmagában alkotmánysértőnek minősítette, másrészt az esélyegyenlőségi miniszter, aki a legalizálás elutasítása mellett a prostitúció megelőzésének és felszámolásának társadalmi (szociális és oktatási elemeket tartalmazó) programját szorgalmazta. Az Szbtv alkalmazása, illetve alkalmazhatósága körüli polémiába egyre több olyan elem is bekerült, amely a prostitúció morális, szociológiai, sőt egészségügyi összetevőit érintette. Az érvek és ellenérvek nyilvános ütközésének kétségtelen társadalmi hasznossága ellenére a probléma jogi tisztázásának és megoldásának útjai mindemellett még nem nagyon körvonalazódnak.

A vizsgálat megállapítása

Az Szbtv a ma széles körben elterjedt jogszabály alkotási, illetve szerkesztési technikát alkalmazva az előírások megfogalmazása előtt értelmező rendelkezéseket tárgyal. A vizsgálat szempontjából különös jelentősége van a „védett övezet” és a „türelmi zóna” Szbtv 4.§ h) és i) pontjában foglalt definíciójának. A két törvényhely azért különösen fontos, mert nem egyszerűen értelmező rendelkezések, hanem magatartási szabályt is tartalmaznak. A védett övezet a közterület önkormányzati rendeletben meghatározott azon része, ahol prostitúciós tevékenység nem folytatható. A türelmi zóna pedig a közterületnek ugyancsak önkormányzati rendeletben meghatározott része, ahol a prostituált szexuális szolgáltatásra felajánlkozhat vagy az arra irányuló kezdeményezést elfogadhatja. A magatartás szabályozása oldaláról tehát a védett övezet tilalmat, a türelmi zóna pedig engedélyt jelent. A jogállami jogbiztonság Alkotmány 2.§ (1) bekezdéséből levezethető követelményére tekintettel szükségképpen felvetődik a kérdés, hogy mi a tilalmazott és az engedélyezett magatartások egymáshoz való viszonya, illetve milyen feltételek szerint minősül a prostitúciós tevékenység tiltottnak vagy megengedettnek. A kérdés világos és egyértelmű elvi és gyakorlati megválaszolása elengedhetetlen. 

Elvi kiindulópontként elfogadhatjuk az Szbtv indoklásának okfejtését, amely szerint a szabályozás területileg, időben és módjában korlátozott abolícionista szellemiséget hordoz. Az Szbtv szerint – így az indoklás – a szexuális szolgáltatás felajánlásának közterületen és nyilvános helyen folytatható változata térben és időben korlátozott. Az általános szabályozási elvet maga az indoklás részletezi. Ezt olvashatjuk: „Az üzletszerű kéjelgés jogi fenyegetettsége így megszűnik mindazon esetekben, amikor a szexuális szolgáltatás felajánlására a törvényjavaslat által meghatározott védett övezeten kívül vagy a helyi önkormányzat által kijelölt zónában kerülne sor…”. „A törvény a közterületekre, a nyilvános helyekre, s a találkahelyek létesítésére olyan általános tilalmakat fogalmaz meg, amelyek a prostitúcióval fenyegetett társadalmi érdekek, értékek védelmét szolgálhatják és meghatározott közintézmények zavartalan működését biztosíthatják … A szexuális szolgáltatásra ajánlkozás pontos helyének, övezetének kijelölése a helyi viszonyokat ismerő önkormányzat feladata”. „Az utcai prostitúció tömeges jelenségével sújtott települési önkormányzata tehát e törvény alapján ’kényszerül’ a türelmi zónák kijelölésére”. Az Szbtv indoklásából – a fentiek alapján – az a következtetés adódik, hogy prostitúciós tevékenység két esetben folytatható jogszerűen: vagy akkor, ha arra az önkormányzat által kijelölt türelmi zónában kerül sor, másfelől pedig akkor, ha a türelmi zóna kijelölésének hiányában a prostitúciós tevékenységet a védett övezeteken kívül végzik. A jogszerűség két feltétele az indoklásban vagylagos: ha van türelmi zóna, akkor prostitúció csak ott lehetséges, ha nincs türelmi zóna, akkor a tevékenység bárhol folytatható a védett övezetek kivételével. Lényegében erre a logikára épített a Szövetség által kezdeményezett jogi eljárás is, ők ugyanis azért kérték a védett övezetek helyének pontos meghatározását, mert a védett övezetek elkerülésével, de tetszőleges helyen szerették volna a prostitúciós tevékenységet folytatni. Eszerint az értelmezés szerint abban az esetben, amikor az önkormányzat nem jelöl ki türelmi zónát, – bizonyos korlátok között – a prostituált maga választhatja meg tevékenysége helyszínét.

Ha nem is ilyen egyértelmű logikával, de az Szbtv normaszövege is a vagylagosság fentebb említett megoldását követi. Abból, hogy a védett övezet az Szbtv 4.§ h) pontja szerinti meghatározása tiltja bizonyos helyeken a prostitúciós tevékenységet, ugyanezen § i) pontja pedig arról rendelkezik, hogy türelmi zóna kijelölése esetén prostitúció csak ebben a zónában folytatható, az következik, hogy türelmi zóna kijelölésének hiányában prostitúciós tevékenység a védett övezetek kivételével bárhol folytatható. Más kérdés, hogy az Szbtv 4.§ h) és i) pontjából levont következtetés nem egyenértékű megvalósítása annak az indoklásban szereplő elvnek, hogy „a szexuális szolgáltatás felajánlásának közterületen és nyilvános helyen folytatható változata ugyanakkor térben és időben korlátozott”. Észre kell ugyanis venni, hogy a védett övezetre alapozott tilalom megtartásával végzett prostitúciós tevékenység térben jóval kevésbé korlátozott, mint a türelmi zóna határán belülre lokalizált prostitúció. Egyenes következménye ennek, hogy a türelmi zónára korlátozott prostitúció jóval kevésbé érinti a jelenséggel találkozni nem kívánó embereket, mint a védett övezeteken kívül bárhol folytatható prostitúció. Hogy az indoklás szóhasználatát alkalmazzuk: a két megoldás „korlátozott abolícionista szellemisége” nem azonos mértékű, ezért kérdéses lehet, hogy mindkét megoldás megfelel-e annak a követelménynek, amely alapvető jogok ütközése esetén azok optimális érvényesülését írja elő. A negatív taxációs módszer (egy tevékenység folytatása mindenhol szabad, kivéve ahol, tilos) és a pozitív taxációs módszer (egy tevékenység csak ott szabad, ahol megengedett, mindenhol másutt tilos) vagylagos alkalmazása nem azonos módon és mértékben kapcsolja össze a konkuráló alapvető jogokat, márpedig egy meghatározott szabályozási célnak (a prostitúció korlátozottan abolícionista szabályozásának) a két eltérő módszer nem felelhet meg közel azonos mértékben sem. Megállapítható tehát, hogy az Szbtv különösen indoklásában megfogalmazott célját a vagylagos szabályozás nem azonos mértékben teljesíti, mert konkuráló alapvető jogokat eltérően optimalizál. A negatív taxációnál (Szbtv 4.§ h) pont) a prostitúció szabadságát jobban érvényesíti az azzal találkozni nem kívánók jogai és érdekei rovására, mint a pozitív taxáció (4.§ i) pont) esetében, amelynél a prostitúcióval találkozni nem kívánók jogai és érdekei teljesebben jutnak kifejezésre. A szembenálló alapjogok kölcsönös egymást-korlátozása a két megoldás esetében eltérő, ezért az alternatív törvényi változatok alkotmányossági minősége sem azonos. A különféle megoldások „felváltó” alkalmazása, illetve választhatósága akkor elfogadható, ha olyan kényszerítő ok mutatható ki, amely az eltérő lehetőségek közötti vagylagosságot és választást indokolja. Vélhetően az Szbtv és indoklása ilyen kényszerítő okként az önkormányzati autonómiát tételezte fel. Feltehetően az önkormányzati autonómia következménye a törvényben, hogy „megengedett” az önkormányzatok számára a türelmi zónás, illetve a védett övezetes megoldás érvényesítése. Az azonos helyzetre (a prostitúció tömeges elterjedése) eltérően alkalmazott alapjogi optimalizáció azonban alkotmányossági aggályokat vet fel. Megítélésem szerint a jogalkotó az Szbtv szabályainak megállapításakor nem mérlegelte kellő körültekintéssel a szembenálló és konfliktusba kerülő alkotmányos jogokat és a mögöttük meghúzódó érdekeket.

Nem csak a prostitúció védett övezeteken, illetve türelmi zónákon alapuló vagylagos törvényi szabályozása idéz elő alkotmányos visszásságot, hanem az a megoldás is, amellyel az Szbtv előírásainak érvényesülését elősegíteni törekszik. Az Szbtv 8.§ (1) bekezdésének utolsó mondata értelmében „a közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében”. Ennek a kötelező rendelkezésnek a 8.§ (1) bekezdése első mondatával összevetve van különös jelentősége. Az első mondat ugyanis így szól: „Az önkormányzat a prostitúció tömeges megjelenése esetében rendeletében egy türelmi zónát jelölhet ki”. Az első mondat előírása csak a szabályozás lehetőségét, míg az utolsó mondat annak kötelezettségét állapítja meg az önkormányzat számára. Nem mehetek el szó nélkül az önkormányzati szabályozási jogkör megalapozására használt fogalmak pontatlansága mellett. A törvényszöveg szerint türelmi zóna a prostitúció „tömeges megjelenése” esetén jelölhető ki, az ötvenezernél nagyobb lélekszámú települések esetében pedig kötelező a türelmi zóna kijelölése a prostitúció „folyamatos észlelésekor”. Az Szbtv 4.§ j) pontja a prostitúció tömeges megjelenését úgy magyarázza, hogy az a prostituáltak folyamatos vagy idényjellegű nagyobb számú egyidejű megjelenése, olyan területi koncentrálódása, amely alkalmas a település nyugalmának megzavarására”. Az idézett törvényhelyhez fűzött indoklás szerint „a prostitúció tömeges megjelenéséről akkor beszélhetünk, ha a helyi viszonyokat ismerő hatalmi szervezetek (az önkormányzatok, rendőri szervek) az utcai prostituáltak rendszeres, nagyobb számú közterületi megjelenését észlelik”. A „folyamatos észlelés” fogalmának jelentésére az indoklás egyébként nem tér ki. A „tömeges megjelenés” és a „folyamatos észlelés” fogalmainak egybevetéséből az a következtetés adódik, hogy az ötvenezernél nagyobb lélekszámú településeken a közterületi prostitúciónak nem kell tömegesnek lennie ahhoz, hogy az önkormányzat türelmi zóna kijelölési kötelezettsége életbe lépjen, elegendő feltétel a prostitúció nem tömeges, de folyamatos közterületi jelenléte. A „tömeges megjelenés” és a „folyamatos észlelés” fogalmai ugyanis a több-kevesebb viszonyában állnak. A különböző tartalmú fogalmak használata bizonytalanságot okozhat az előírásokat alkalmazó önkormányzatok türelmi zónák kijelölésével kapcsolatos gyakorlatában, mert a „tömeges megjelenés” az ötvenezernél kevesebb lélekszámú településekre vonatkozik, a „folyamatos észlelés” pedig az e lakosságszám felettiekre. A jogalkotói „kettős differenciálás” –  az eddigi tapasztalatok szerint – hatékonyan akadályozta meg annak az Szbtv által célzott helyzetnek a kialakulását, amelyben az önkormányzatok – a jogkövetkezményekre is tekintettel -felismerik végrehajtási kötelezettségeiket és annak megfelelően cselekszenek. Minden bizonnyal az Szbtv fogalmi rendszerének bonyolultsága és „intenzív” értelmezési szükséglete is oka annak, hogy a törvény türelmi zónák kijelölésével, illetve védett övezetek meghatározásával kapcsolatos rendelkezései mindeddig nem befolyásolták az önkormányzatok gyakorlatát, s az Szbtv célkitűzésével ellentétben a közterületi prostitúció abolícionista szellemiségű kezelése sem valósult meg. Különböző okok miatt a települési önkormányzatok figyelmen kívül hagyták az Szbtv rájuk nézve irányadó rendelkezését, miszerint – bizonyos feltételek bekövetkezése esetén – a türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető, vagyis kötelező. Márpedig az Szbtv szóban forgó 8.§ (1) bekezdésének utolsó mondata kategorikus rendelkezést tartalmaz, mellyel szemben az érintett önkormányzat semmilyen „kimentő” körülményre nem hivatkozhat. Noha – mint azt fentebb kifejtettem – a türelmi zóna kötelező kijelölésének feltételeit illetően az Szbtv hagy kívánnivalókat maga után, a kötelezettséget megállapító rendelkezése azonban egyértelmű. Információim és tapasztalataim szerint az érintett önkormányzatok többsége nem érvelt a rá vonatkozó kötelezettséggel szemben azzal, hogy a közterületein megjelent prostitúció tény ugyan, de nem „tömeges” vagy nem „folyamatosan észlelhető”. A türelmi zónák kijelölésére vonatkozó kötelezettségének nem teljesítését tehát – néhány kivételtől eltekintve – az önkormányzatok többsége nem azzal indokolta, hogy a közterületi prostitúció náluk alatta marad a törvényi mértéknek, hanem az Szbtv előírásai szempontjából irreleváns megfontolásokra és akadályokra hivatkoztak. Más kérdés, hogy a kimentés ilyen indokával érvelő önkormányzat álláspontja sem lenne mentes a törvényességi ellenőrzés vagy az ombudsmani vizsgálat utólagos kontrolljától. Az elmondottakból az következik, hogy a települési önkormányzatnak az Szbtv 8.§ (1) bekezdése alapján – figyelemmel a törvény 62.§ (4) bekezdésének határidőt megállapító előírására - 2000. augusztus 26. napjától fennálló kötelezettségét teljesítenie kell. Ennek elmulasztása törvénysértés: az ilyen önkormányzat mulasztásos törvénysértés állapotában van. Ez akkor is így van, ha a türelmi zóna kijelölésére vonatkozó kötelezettség kezdő időpontjának megállapítása körül jogértelmezési vita lehetséges. Az Szbtv 1999-ben megállapított 62.§ (3) bekezdése alapján a kötelezettség 2000. április 1. napjától terheli az önkormányzatokat. A törvényhely 2000. évi X. törvénnyel végrehajtott (2000. február 26-tól hatályos) módosításának értelmezése alapján viszont a kötelezettség kezdő időpontja a már említett 2000. augusztus 26. Bár a 2000. évi X. törvénnyel végrehajtott módosítások és azoknak a határidők számítására gyakorolt következményei nehezen illeszthetőek a jogállami jogbiztonság jogalkotási követelményeihez, mégis úgy vélem, hogy a gyakorlati problémák nem innen származnak, ezért ezúttal csak a jogbizonytalanság jelzésére szorítkozom.

Némileg összetettebb, de szintén egyértelmű a helyzet a Fővárosi Önkormányzatot terhelő türelmi zóna kijelölési kötelezettség esetében. A kötelezettség ténye a Fővárosi Önkormányzat esetében is az Szbtv 8.§ (1) bekezdésének utolsó mondatán („a közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében”) alapul. A többi településre – nem kifogástalan módon – megállapított időpont szerint alakul a kötelezettség kezdete is. A kötelezettség teljesítésének módját illetően azonban az Szbtv 62.§ (4) bekezdése – figyelemmel a Főváros sajátos kettős önkormányzati rendszerére – a többi településtől eltérő eljárási szabályokat állapít meg. A szóban forgó törvényhely kimondja, hogy a türelmi zóna kijelölése Budapesten a Fővárosi Önkormányzat közgyűlésének kötelező feladata. A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy saját területükön türelmi zónát alakítanak ki. A kerületi önkormányzatok egyetértési joga csak akkor áll fenn, ha az adott kerületi önkormányzat és a Fővárosi Önkormányzat egyeztetést folytat a zóna kijelölése kérdésében azon az alapon, hogy a kerületi önkormányzat hajlandó a maga területén türelmi zónát kijelölni. Az egyeztetés csak akkor foglalja magában a kerület egyetértését, ha az egyeztetés tárgya a zóna földrajzi helye. Nem áll fenn az egyetértési jog abban az esetben, ha a kerületi önkormányzat eleve elzárkózik attól, hogy a területén bárhol türelmi zóna létesüljön. Nem áll fenn az egyetértési jog akkor sem, ha az egyeztetés során az derül ki, hogy a kerületi önkormányzat gyakorlatilag egyetlen helyszínhez sem adja egyetértését a türelmi zóna kijelölését illetőn. Azt kell tehát megállapítani, hogy a kerületi önkormányzatok egyetértési joga nem feltétlen jogosultság, hanem ahhoz a feltételhez kötött, hogy a kerületi önkormányzat realizálható módon vállalja saját területén a türelmi zóna kialakítását. Fontos hangsúlyozni, hogy a zóna kijelölése mindenképpen a Fővárosi Önkormányzat kötelessége, amelyet a közgyűlésnek vagy a kerület egyetértésével vagy egyetértése nélkül kell gyakorolnia. Ha a kerületi önkormányzat elzárkózik a türelmi zóna kijelölésének vállalásától, akkor a Fővárosi Önkormányzatnak nincs egyeztetési kötelezettsége és az Szbtv 62.§ (4) bekezdésében meghatározott határidőn belül rendeletben kell meghatároznia a türelmi zóna helyét, amely értelemszerűen annak a kerületi önkormányzatnak a területére is eshet, amelyikkel a főváros jogszerűen nem folytatott egyeztetést. Az Szbtv szabályai alapján tehát nem fogadható el olyan érvelés, hogy a Fővárosi Önkormányzat mindaddig nem jelöl ki türelmi zónát, amíg közte és az érintett kerület között egyetértés nem alakult ki. A Fővárosi Önkormányzat ugyanis – az említett keretek között - konszenzus nélkül is köteles türelmi zónát kijelölni, ha a kerületi önkormányzatra vonatkozó vállalási feltétel nem teljesül. Nem alapos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv) elveiben megjelenő és a kerületi önkormányzatok önállóságát biztosító önkormányzati autonómiára hivatkozni, mert az Szbtv törvényi erővel határozta meg azt az előírást, hogy a türelmi zóna kijelölése a Fővárosi Önkormányzat kötelessége. A főváros és a kerület közötti hatáskört létesítő választás egyébként nem ritkaság. Maga az Ötv 65/A. § (1) bekezdése mondja ki, törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a fővárosi közgyűlés, illetve a kerületi képviselőtestület alkothat rendeletet. A jelen esetben az Szbtv 62.§ (4) bekezdése a türelmi zóna kijelölését illetően a rendeletalkotási jogkört – kötelező jelleggel – a Fővárosi Önkormányzatra ruházta. Mindezek alapján megállapítható, hogy a Fővárosi Önkormányzat mulaszt és törvénysértést követ el, ha az előírt időtartamon belül nem rendelkezik a türelmi zóna területéről. Ezen a helyzeten nem változtat az a körülmény sem, hogy a főváros és a kerületek konfliktusa politikailag valóban kényes szituációhoz vezethet. Ez sem ok azonban arra, hogy az Szbtv hatályos rendelkezéseit ellehetetlenítő mulasztásos gyakorlat alakuljon ki vagy maradjon fenn. 

A jogszabályok értelmezése és a tényleges helyzet elemzése alapján megállapítom, hogy mindazok a települési önkormányzatok, amelyek az Szbtv 8.§ (1) bekezdésében és 62.§ (4) bekezdésében megállapított kötelezettségüket nem teljesítették, törvénysértő mulasztás állapotát idézték elő. Ez a törvénysértő mulasztás és az ennek következtében – nem kis mértékben a norma-világosság követelményeit nem kellően teljesítő törvényszöveg miatt – előálló jogbizonytalanság alkotmányos visszásságot okoz a prostituáltak törvényben legalizált jogaival és törvényes érdekeivel összefüggésben. Az érintett önkormányzatok törvénysértő mulasztása sérti az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében rögzített jogállam-elvet azzal, hogy akadályozza azon személyek legális tevékenységének folytatását, akiknek a jogszabály e tevékenység folytatását lehetővé teszi. Az érintett önkormányzatok törvénysértő mulasztása sérti az Alkotmány 8.§ (1) bekezdésének előírását, amely szerint az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Ez az objektív jogvédelmi kötelezettség azt jelenti ugyanis, hogy az államnak meg kell teremtenie a jogok érvényesülésének feltételeit. Az érvényesülési feltételek elmulasztása tehát sérti a jogvédelem alkotmányos kötelességét. Az érintett önkormányzatok törvénysértő mulasztása sérti az Alkotmány 54.§ (1) bekezdésében megfogalmazott emberi méltóság elvét azzal, hogy szükségtelenül, aránytalanul, kiszámíthatatlanul és önkényesen korlátoz általános személyiségi jogokat éspedig a prostituáltak vonatkozásában is és a prostitúció jelenségével kapcsolatba kerülő harmadik személyek (a lakosság) vonatkozásában is. 

Javaslatok és ajánlások

A lefolytatott vizsgálat alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§ (1) bekezdésében és 25.§-ában meghatározott jogkörömben

-	ajánlom a megyei közigazgatási hivatalok vezetőinek és a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében biztosítsa az Szbtv 8.§ (1) bekezdésében és 62.§ (4) bekezdésében meghatározott türelmi zóna kijelölési kötelezettség teljesítését;
-	javaslom a Magyar Köztársaság belügyminiszterének, hogy dolgozzon ki koncepciót a közterületi prostitúció jogállami követelményeknek megfelelő szabályozása érdekében;
-	javaslom a Magyar Köztársaság belügyminiszterének, hogy az új koncepció alapján dolgozza ki a közterületi prostitúció kérdéseit a jogállami jogbiztonság követelményeinek megfelelően szabályozó normaszöveget.

Budapest, 2004. március 10. 

Takács Albert