OBH 3699/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Gubucz Ágnes
Az eljárás megindítása:
	A Magyar Szocialista Párt Debrecen városi szervezetének elnöke 2003. június 26-án panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, amelyben sérelmezte, hogy a 2003. június 21. napjára tervezett Civis Családi Juniális megtartását Debrecen Megyei Jogú Város polgármestere nem engedélyezte. Ezzel a városban több száz embert fosztott meg egy egész délutánt betöltő -programjában sokszínű- családi rendezvénytől. A panaszos véleménye szerint a polgármester „törvénysértést követett el, hiszen a gyülekezési jog alapvető szabadságjog és a közterület mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető”. A beadványban a panaszos állásfoglalást kért azt illetően, hogy követett-e el törvénysértést a polgármester, illetve a hivatal. 
	A panasz nyomán vizsgálatot rendeltem el az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján, amely szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság eljárása, ennek során hozott intézkedése, illetőleg az intézkedés elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve a jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
	Az eljárás során azt a jogkérdést kellett tisztázni, hogy követett-e el jogsértést Debrecen Megyei Jogú Város polgármestere, amikor nem járult hozzá a Civis Családi Juniális kérelmezett helyszínen és időpontban való megtartásához.
Az ügy jogszabályi háttere:
- A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (1) A helyi képviselő-testület
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat;
62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.
- 1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról
 3. § A törvény hatálya nem terjed ki… c) a kulturális és sportrendezvényekre.
- 1990 évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 
1. § (3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül.
(6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen:… a közösségi tér biztosítása;… egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
- Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének 46/1999. (XII.23.) Kr. számú rendelete a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról.
A tényállás megállapítása:
	2003. június 3-án a Magyar Szocialista Párt Debrecen Városi Szervezetének alelnöke közterület foglalási kérelmet terjesztett elő a Debreceni Közterület-felügyelethez annak érdekében, hogy 2003. június 21-én 14 és 19 óra között Civis Juniális elnevezésű rendezvényüket az Újkerti Művelődési Központ város felőli oldalán lévő zöld szabad területen megtarthassák. A kérelemben előadottak szerint a közérdekű rendezvényen családi versenyek, gyermek sportversenyek, illetve színpadi produkciók szerepelnek, a műsorszámok 10 x 5 m-es színpadon zajlanak. A kérelem alapján a Debreceni Közterület-felügyelet 2003. június 6-án megkereste Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának Városüzemeltetési Osztályát, hogy az a jogszabályban előírt közútkezelői hozzájárulást, valamint a tulajdonosi hozzájárulást adja meg a rendezvény megtartásához. 
	Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlése a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló 46/1999. (XII.23.) Kr. rendeletének (a továbbiakban: Kr.) 3. § (2) bekezdésében állapította meg a közterületek felhasználásának kategóriáit. A kérelem ugyan „közterület foglalás”-t említ, de az eljárás a Kr. 3. § (2) bekezdésének c) pontja szerint közterület-igénybevételi szabályok szerint folyt. Megjegyzendő, hogy a Kr. a „közterület foglalás” kategóriáját nem ismeri, a közterület felhasználásának három jogcímét állapítja meg és szabályozza; ezek: a közterület rendeltetésszerű használata, a közterület-használat és a közterület-igénybevétel. A Kr. 5. §-ában foglalt rendelkezések szerint a közterület igénybevétele díjfizetés mellett szerződés alapján lehetséges. Az igénybevételi szerződés megkötésének feltétele a Kr. 8. § (3) bekezdése szerint, hogy abban az esetben, ha a közterület igénybevétele közút igénybevételével is jár, a közút kezelője az igénybevételhez hozzájárulását adja. A Kr. 8. § (5) bekezdése, pedig azt mondja ki, hogy a közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást, ennek megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg. 
	Debrecen Megyei Jogú Város Polgármestere a 2003. június 18-án kelt 23-97/2003. (06.18.) PM számú határozatában nem adta meg a tulajdonosi hozzájárulást ahhoz, hogy a Magyar Szocialista Párt Debrecen Város Szervezete 2003. június 21-én 14 és 19 óra között a Civis Juniális nevű közérdekű rendezvénye keretében az Újkerti Szabadidő Központ város felőli oldalán lévő 21449/56 helyrajzi számon az önkormányzat tulajdonában álló zöld szabadterületet egy kb. 10 x 5 m-es színpad felállításával igénybe vegye, elfoglalja. Az említett polgármesteri határozat utalt arra is, hogy pártoknak -megfelelő előkészítés és szervezés mellett- csak kampány időszakban lehet közterületen rendezvényt szervezni. A tulajdonosi hozzájárulás és a közútkezelői állásfoglalás megszerzése után ilyen esetben is szükséges a Közterület-felügyelettel szerződést kötni. A polgármesteri határozat javaslatot tartalmazott továbbá arra, hogy a rendezvényt a debreceni Oláh G. utcai Sportkombinátban bonyolítsa le a szervező. Külön is megjegyezte a polgármester, hogy a város civil szervezetei és maga az önkormányzat is nagyobb rendezvényeiket a javaslatba hozott Nagyerdei Sportlétesítményben szervezik és bonyolítják. 
	A polgármester tulajdonosi hozzájárulást megtagadó határozatának kézhezvételét követően – 2003. június 26-án – a Magyar Szocialista Párt Debrecen Városi Szervezete panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Véleménye szerint törvénysértő a polgármester döntése, amelyet a Kr. 8. § (5) bekezdése alapján, valamint arra hivatkozással hozott meg, hogy politikai pártoknak csak kampány időszakban lehetséges közterületen rendezvényt szervezni. A panaszos a beadványban megfogalmazott véleményét azzal támasztotta alá, hogy a gyülekezési jog alapvető szabadságjog és a közterületet mindenki korlátozás nélkül igénybe veheti. 
	A vizsgálat keretében 2003. július 16-án megkerestem Debrecen Megyei Jogú Város polgármesterét azzal, hogy az ügyben keletkezett iratok másolatát, valamint az üggyel kapcsolatos véleményét juttassa el hozzám. A polgármester 2003. július 24-én keltezett, az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, pedig 2003. szeptember 8-án érkezett válaszában vitatta a panaszban foglalt negatív minősítést és megállapításokat. Kifejtette, hogy a Kr. 8. § (2) bekezdése szerint a közterületet igénybe venni szándékozónak legalább 15 nappal a tervezett igénybevételt megelőzően a közterületet hasznosító szerv -jelen esetben a Debreceni Közterület-felügyelet- részére szerződési ajánlatot kell tennie. Rámutatott, hogy a Kr. alapján a közterület igénybevételének engedélyezésére nem a Polgármesteri Hivatalnak, hanem a Közterület-felügyeletnek van hatásköre, így az érintett ügyben is a Közterület-felügyelet járt el és döntött az elutasításról. A polgármester hatásköre az ilyen eljárásokban arra terjed ki, hogy a Kr. 8. § (5) bekezdése értelmében a közterület igénybevételi szerződés megkötéséhez tulajdonosi hozzájárulást adjon, magát a szerződést azonban nem a polgármester, hanem a közterület kezelője: a Közterület-felügyelet köti meg az igénybevevővel. A Kr. előírásai szerint a közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez előfeltételeként szükséges tulajdonosi hozzájárulást a polgármester a 23-97/2003. (06.18.) PM határozatban nem adta meg. Indokai között szerepelt -szó szerint idézem-, „hogy a pártoknak csak kampány időszakban lehetséges közterületen rendezvényt szervezni, amihez az Önkormányzat kérelem esetén, megfelelő előkészítés és szervezés mellett a tulajdonosi hozzájárulást és a közútkezelői állásfoglalást kiadja a Közterület-felügyelettel történő szerződéskötéshez”. A hozzájárulást megtagadó határozatban a polgármester egyébként azt is javasolta, hogy a tervezett rendezvényt az Oláh Gábor utcai Sportkombinátban lehetne megtartani.
	A panaszban foglalt megállapítások közül a polgármester tökéletesen egyetértett azzal, hogy a gyülekezési jog alapvető szabadságjog. Szó sem lehet tehát arról, hogy azt a Polgármesteri Hivatal korlátozza, mint ahogy az nem is tett erre vonatkozó kísérletet. Kifejtette viszont azt a véleményét, hogy a tulajdonosi hozzájárulás megtagadása miatt meghiúsult rendezvénnyel kapcsolatban fogalmilag kizárt a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvényben garantált jogok sérelme, azon egyszerű oknál fogva, hogy az idézett törvény hatálya alá nem tartoznak a kulturális és sportrendezvények. A benyújtott kérelemben az áll, hogy a rendezvényen családi versenyek, gyermek versenyek, illetve színpadi produkciók szerepelnek, a kérdéses rendezvény tehát kulturális és sportrendezvénynek minősül.
	Vitatta a polgármester annak a panaszban foglalt megállapításnak a helytállóságát, hogy a közterület mindenki számára korlátozás nélkül bármilyen célra igénybe vehető. Rámutatott, hogy a közterület igénybevételét éppen a köz érdekében minden önkormányzat szabályozza. A korlátozás nélküli saját célra történő közterület használat rövid időn belül kaotikus viszonyokat eredményezne. Az élet minden területén az egyén csak addig érvényesítheti különböző érdekeit, amíg ezek a közösségen belül nem ütköznek mások jogaival. A polgármester szerint nem felel meg a valóságnak a panaszos azon állítása sem, hogy a Közterület-felügyelet elutasító határozata több száz embert fosztott meg egy egész délutánt betöltő rendezvénytől. Valójában -érvelt a polgármester- az MSZP fosztotta meg az embereket ettől az élménytől azáltal, hogy a felajánlott Oláh Gábor utcai Sportkombinátban meg sem kísérelte megszervezni az említett rendezvényt.
A vizsgálat megállapítása:
	A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) alapvető szabadságjogként határozza meg a békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések -általában rendezvények- tartását. A közterületi rendezvények nem minden fajtája tartozik azonban a Gytv. hatálya alá, vagyis nem minden rendezvény élvezi az alapvető szabadságjog védelmét. A Gytv. 3. §-a sorolja fel azokat a rendezvényfajtákat, amelyekre nem vonatkozik a Gytv.. Ezek sorában találhatóak (3. § c) pont) a kulturális és sportrendezvények. A panasz tárgyát képező Civis Juniális kétség kívül kulturális és sportrendezvénynek minősül, így annak megtartása nem ítélhető meg a gyülekezési jog és szabadság gyakorlásának törvényi szempontjai szerint, hiszen az ilyen rendezvényekre nem vonatkozik a Gytv.. Megjegyzem, hogy a Civis Juniális szervezői az előkészületeket egyébként nem a gyülekezési jog körébe tartozó rendezvény vonatkozásában tették meg, hiszen nem a Gytv. 6. §-ában meghatározott bejelentési előírás szerint jártak el. A gyülekezési jog sérelme, a gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányos visszásság tehát nem állapítható meg, mert a Civis Juniális nem minősül a Gytv. szerinti rendezvénynek, hanem olyan kulturális és sportesemény, amelyre a Gytv. szabályai nem alkalmazhatóak.
	A Civis Juniális tervezett kulturális és sportrendezvényei a közterület igénybevételével jártak volna. A közterületek használata nem korlátlan, a használat mértékét és jellegét a közterületek tulajdonosa: az adott települési önkormányzat jogosult jogszabállyal rendezni. Az önkormányzatok e joga a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv) 1. § (3) és (6) bekezdéséből következik. E törvényhelyek -egyebek mellett- kimondják, hogy a helyi önkormányzat -a törvény keretei között- önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket; továbbá, hogy a helyi önkormányzat tulajdonával önállóan rendelkezik. A gyakorlat szerint -tekintettel a közterületek használatához fűződő közérdekre- az önkormányzatok által alkotott helyi rendeletek általában különbséget tesznek a közterületek rendeltetésszerű és a rendeltetéstől eltérő célú használata között. A közterület rendeltetésszerű használatának fogalmát az önkormányzati jogszabályok többnyire nem határozzák meg, de ebbe a körbe értendő a közterület helyi közösségi élet színtereként való szokásos és átmeneti használata, ha az eleve nem akadályozza, hogy a közterületet mások szokásos módon és átmenetileg szintén használják. A rendeltetésszerű közterület használat fogalmának értelmezése azonban leginkább az ún. negatív taxációs módszer alkalmazásával lehetséges. Ehhez, az szükséges, hogy az adott önkormányzat tételesen felsorolja azokat az eseteket, amelyek nem tekinthetők a közterület rendeltetésszerű használatának. Így jár el a Kr. is, midőn a szabadon gyakorolható rendeltetésszerű közterület-használat mellett tételes felsorolást ad a közérdekből a rendeltetésszerű használattól eltérő közterület-használat és a közterület-igénybevétel egyes eseteiről. A teljesség igénye nélkül idézve a Kr. 5. § (1) bekezdésében felsorolt esetekből: a közterület igénybevétele az alkalmi és mozgó árusítás, a kiállítás és árubemutatás, a vallási, karitatív és közérdekű tevékenység céljaira való közterület igénybevétel. A közterület-igénybevétel -mint a közterület rendeltetésszerű használatától eltérő esetcsoport- nem gyakorolható szabadon, hanem arra jogosultság, erre irányuló szerződés alapján és díjfizetés mellett szerezhető. A közterület igénybevételére jogosító szerződés nélkül a jogcím nélküli közterület igénybevételről beszélhetünk, s az ilyen esetek a Kr. 12. §-ában foglaltak szerint jogellenesnek minősülnek és jogkövetkezményekkel járnak. 
	Abban a körben, amelyben az önkormányzat lehetővé teszi a közterület rendeltetéstől eltérő használatát, a rendeltetéstől eltérő használat – a Kr. szóhasználatával élve: az igénybevétel – az önkormányzat tulajdonosi döntésétől függ. Noha a közterület sajátos tulajdoni tárgy – éppen ezért a tulajdonos önkormányzat rendelkezési joga sem korlátlan felette -, a tulajdonost mégis megilleti az a jog, hogy a rendeltetésszerű használaton túlmutató közterület-használat feltételeit és eseteit meghatározza, illetve egyedi esetekben döntsön arról, hogy a közterületet rendeltetésétől eltérő célra rendelkezésre bocsátja-e, hasznosítja-e. A helyi önkormányzatok általános gyakorlata, hogy a közterületek rendeltetéstől eltérő igénybevételét polgári jogi szerződés alapján biztosítják, nem utolsó sorban azért, mert az igénybevétel lehetővé tétele díjfizetés ellenében történik, minthogy ez része az önkormányzati vagyongazdálkodásnak. Elfogadható az a konstrukció, hogy a közterület igénybevételére feljogosító szerződés megkötését -lényegében az igénybevétellel kapcsolatos technikai és adminisztrációs feladatok lebonyolítását- az önkormányzat a közterületet ténylegesen kezelő szervre, esetünkben a Közterület-felügyeletre bízza. A tulajdonosi jogok érvényesítése miatt viszont szükséges, hogy a szerződés megkötéséhez a tulajdonos önkormányzat hozzájárulását adja. Ilyen hozzájárulást az önkormányzat önkormányzati jogokat gyakorló szervezeti egysége adhat. Külön önkormányzati rendeleti szabályozás nélkül is megilleti ez a jog az önkormányzat képviselő-testületét, de annak sincs akadálya, hogy helyi rendeletben ezt a jogkört a polgármesterre vagy az önkormányzat bizottságára ruházzák. Általánosnak az a megoldás mondható, hogy a tulajdonosi hozzájárulás jogát a polgármester gyakorolja. Ezt tartalmazza a Kr. 8. § (5) bekezdése is. Megállapítható tehát, hogy a közterület igénybevételét illetően a polgármester jogszerűen gyakorolja a tulajdonost (az önkormányzatot) megillető rendelkezési jog egyik fontos részjogosítványát: a közterület rendeltetéstől eltérő igénybevételéhez való hozzájárulást. 
	Kérdéses lehet, hogy a közterület igénybevételéhez szükséges tulajdonosi hozzájárulás vonatkozásában a polgármester mennyire dönthet szabadon, belátása szerint, más szóval: vannak-e az igénybevételhez való hozzájárulás megadásának vagy megtagadásának objektív, jogbiztonsági kritériumai. A helyes válasz megadásához abból kell kiindulni, hogy alapvető különbség van az önkormányzatot megillető hatósági jogok és tulajdonosi jogok gyakorlása között. Kivételt nem tűrő alapelvként leszögezhető, hogy a hatósági jogok gyakorlásának tartalmát és eljárását a jogszabályoknak pontosan kell rendezniük annak érdekében, hogy a döntés meghozatala során a mérlegelés keretei megállapítható legyen és ne fordulhasson elő, hogy valamely ügyben a hatóság szabad belátása alapján, diszkrecionális döntést hozzon. Ezt a követelményt fejezi ki a közigazgatás törvényességének fogalma. Más a helyzet azonban a tulajdonosi jogokat illetően. A tulajdonosi jogok gyakorlása eleve feltételezi a mérlegelés és a belátás széles körét, hiszen ez a feltétele annak, hogy a tulajdon hasznosuljon, azzal gazdálkodni lehessen. A tulajdonosi hozzájárulás feltételeit illetően nem lehet olyan precízen szabályozott döntési eljárást előírni, mint a hatósági döntések esetében. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a tulajdonosi hozzájárulás megadásával kapcsolatos mérlegelés és belátás elérhetné az önkényesség fokát. Végül is azzal, hogy az önkormányzat hozzájárul a közterület rendeltetéstől eltérő igénybevételéhez, a közösségi tér biztosítására vonatkozó feladatát is teljesíti, amely az Ötv 8. § (1) bekezdése alapján kötelező önkormányzati feladat. 
	A tulajdonosi hozzájárulás megadásának, illetve megtagadásának önkényességét elsősorban és alapvetően azoknak a céloknak a jogszabályi meghatározásával lehet kiküszöbölni, amelyek alapján egyáltalán felmerülhet a közterület rendeltetéstől eltérő igénybevételének a kérdése. A közterület igénybevételének céljait, eseteit a Kr. 5. § (1) bekezdése sorolja fel. A felsorolás – a taxáció szokásos nyitottá tételének technikájaként alkalmazott „jogszabályban meghatározott egyéb esetekben” kitétellel együtt – tizenhét igénybevételi esetet nevesít. A felsorolás igen aprólékosan írja le azokat a célokat, illetve tevékenységfajtákat, amely közterületi megvalósítása közterület-igénybevételnek minősül, s ezért ahhoz tulajdonosi hozzájárulás szükséges. A felsorolásban azonban nem szerepel olyan cél vagy rendezvény, amelynek keretében a Civis Juniális -vagy más hasonló jellegű közterületi program- elhelyezhető lenne. Alapos okkal feltételezhető, hogy a Civis Juniális keretében a közterületen felállítottak volna árusító, illetve szolgáltató fülkét, pultot (Kr. 5. § (1) bekezdés d) pont), valószínűleg működtek volna alkalmi és mozgó árusok (5. § (1) bekezdés e) pont), lehet, hogy felléptek volna mutatványosok (5. § (1) bekezdés p) pont). A Civis Juniálisnak azonban vannak olyan programjai, amelyek túlmutatnak a Kr. 5. § (1) bekezdésben felsorolt eseteken. Ilyen az említett helyen nem nevesített program a sportverseny, a vetélkedő és maga a rendezvény társasági formája is. Tekintettel arra, hogy a Kr. 3. § (1) bekezdése a közterületet a helyi közösségi élet egyik színterének minősíti és a (2) bekezdés a) pontja közelebbi pontosítás nélkül alkalmazza a közterület rendeltetésszerű használatának fogalmát, bizonytalanság támad a rendeltetésszerű használat (3. § (2) bekezdés a) pont) és a szerződés alapján gyakorolható közterület-igénybevétel (3. § (2) bekezdés c) pont) egymáshoz való viszonya tekintetében. Felmerülhet ugyanis a Civis Juniális és a hasonló komplex rendezvények olyan minősítése, hogy azok nem tartoznak a közterület-igénybevétel alá sorolt célok és tevékenységek kategóriájába, következésképpen megtartásuk rendeltetésszerű közterület-használatnak minősül, amely nem igényelve a tulajdonosi hozzájárulást, szabadon gyakorolható. Ha esetleg a rendeltetésszerű használat és a közterület-igénybevétel esetei között azzal a kissé erőltetett érveléssel hoznánk létre a kapcsolatot, hogy a komplex társasági rendezvényeknek vannak olyan elemei, amelyek közterület-igénybevételnek minősülnek -mint például az alkalmi és mozgó árusítás vagy a mutatványosok színpadának felállítása-, akkor a példaként idézett és a Kr. 5. § (1) bekezdésében felsorolt más események, programok elhagyásával mégis ki lehet kerülni azt, hogy egy rendezvény ne minősüljön közterület-igénybevételnek. Lehet olyan rendezvényt lebonyolítani, amelyben nem jelennek meg a Kr. 5.§ (1) bekezdésben felsorolt esetek és tényállások, éppen ezért azok közterület-igénybevételnek sem minősíthetők. Ha egy rendezvény pusztán sportversenyek és játékos vetélkedők, utcai zenészek muzsikálásának és irodalmi művek felolvasásának a foglalata, akkor a Kr. 5. § (1) bekezdés alapján ennek közterületi megtartása nem közterület-igénybevétel, így az tulajdonosi hozzájáruláshoz sem köthető. Bár -a kifejtettek szerint- látok a Kr. előírásrendszerében jogbizonytalanságra vezető hiányosságot, ebben a vonatkozásban alkotmányos jogot érintő visszásságot nem állapítok meg azért, mert ez a jogbizonytalanság az adott panasszal kapcsolatban gyakorlatilag nem játszott szerepet. A tulajdonosi hozzájárulás szükségességét senki sem vitatta. Mindemellett jelzem a jogbizonytalanság veszélyét és annak jogszabálybeli okait.
	A tulajdonosi hozzájárulás megadásának vagy megtagadásának önkényességét azon az alapon is meg kell ítélni, hogy a hozzájárulás és különösen annak megtagadása milyen indokok alapján történt. A tulajdonosi hozzájárulással kapcsolatos polgármesteri döntés nem hatósági határozat, ezért arra nem lehet az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe) határozattal szembeni követelményeit alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy az Áe előírásainak megtartását nem lehet számon kérni azon a határozaton, amely a tulajdonosi hozzájárulással kapcsolatos döntést tartalmazza. Nincs jogszabályi kötelezettség arra, hogy a tulajdonosi hozzájárulást vagy elutasítást tartalmazó határozat tartalmazzon indoklást. Helyesnek nevezhető azonban az a gyakorlat, amely ilyen kifejezett kötelezés nélkül is megindokolja a tulajdonosi jog gyakorlásával kapcsolatos döntést. Az indoklásnak -akár kötelező, akár nem- az a funkciója, hogy nyilvánvalóvá tegye a döntés meghozatalában irányadó jogi vagy más szempontokat. A döntések indoklása a közigazgatás jogszerűségének, nyilvánosságának és demokratizmusának egyik eszköze. Elvárható, hogy azokban az esetekben, amikor egy döntés indoklása nem kötelező és éppen ezért -eltérően az Áe-től- a jogszabály nem rögzíti az indoklás tartalmi elemeit, az a valóságnak megfelelően rögzítse a tényeket és helyesen idézze az ügy szempontjából relevánsnak tartott jogszabályokat. 
	A 23-97/2003. (06.18) PM számú polgármesteri határozat egyetlen indokot nevez meg a tulajdoni hozzájárulás megtagadásának okaként, nevezetesen azt, hogy „pártoknak csak kampány időszakban lehetséges közterületen rendezvényt szervezni”. A pártok közterületi rendezvényeinek nincs ilyen időbeli korlátozása. A pártok közterületi rendezvényeit szabályozzák jogi előírások, de egészen más tartalommal. A Gytv. 3. § a) pontja értelmében a törvény hatálya – két a szervezőkre vonatkozó előírás kivételével – nem terjed ki a választásokkal összefüggő gyűlésekre – amelyeket természetesen pártok is szervezhetnek, sőt általában pártok is szervezik –, az ilyen gyűlésekre tehát nem vonatkozik a Gytv. bejelentési rendszere, választási gyűléseket a pártok az egyébkénti gyűléseknél is szabadabban, megkötöttségektől még inkább mentesen tarthatnak. A kampányidőszakon kívül a pártok értelemszerűen a Gytv. szabályai szerint szervezhetnek közterületen a törvény hatálya alá tartozó rendezvényeket. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Vet.) több – az általános és az egyes választási fajtákra vonatkozó különös – rendelkezést  is tartalmaz a kampányidőszakra vonatkozóan, azonban ezek mindegyike a kampányban résztvevő szervezetek, pártok és személyek esélyegyenlőségének megvalósulását szolgálják, s ennek érdekében tartalmaznak sajtójogi, finanszírozási, valamint az állami és önkormányzati szervek kampányolók azonos támogatási kötelezettségét meghatározó szabályokat. Nincs azonban a Vet.-nek egyetlen szabálya sem, amely a kampányidőszakra korlátozná a pártok közterületi tevékenységét. De olyan szabály, amely a pártok közterületi rendezvényeit csak a választási kampány időszakában engedné meg, miközben más társadalmi szervezetek (egyházak, szakszervezetek, egyesületek) nem esnek ilyen korlátozás alá, alkotmányellenes is lenne a különböző társadalmi szervezetek közötti nyílt megkülönböztetés miatt. Az elmondottakra tekintettel a Civis Juniális megtartásához a tulajdonosi hozzájárulás megtagadásának azon indoklása tehát, mely szerint pártoknak csak kampány időszakában lehetséges közterületen rendszervényt szervezni, a jogszabályokkal és az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető indokot fogalmaz meg. Jogellenes indokra akkor sem lehet indoklást építeni, ha egyébként az indoklás kötelezettsége nem áll fenn. 
Az az érv, hogy a Civis Juniális tulajdonosi hozzájárulás megtagadása miatti meghiúsulása több száz embert fosztott meg egy egész délutánt betöltő -programjában sokszínű- rendezvénytől, a jogi értékelés szempontjából közömbös. A közterület igénybevételének lehetővé tétele során a tulajdonosi hozzájárulás gyakorlójának és a közterület kezelőjének nyilván tekintettel kell lennie egy rendezvény értékére és az iránta való érdeklődésre, de nincs olyan szabály, amely a tulajdonost vagy a kezelőt arra kötelezné, hogy a rendezvény értékét vagy vonzerejét egyéb tulajdonosi megfontolásai elé helyezze. E vizsgálat szempontjából annak sincs jogi jelentősége, hogy az önkormányzat felajánl-e más helyszínt a rendezvény megtartásához. A másik helyszín felajánlásának akkor lenne jelentősége, ha a közterületi rendezvény a Gytv. hatálya alá tartozik.
	Az elmondottakat összefoglalva megállapítom, hogy Debrecen Megyei Jogú Város polgármestere azzal, hogy a Civis Juniális néven tervezett rendezvény megtartásához nem adta meg a tulajdonosi hozzájárulást és emiatt a közterület-igénybevételre jogcímet teremtő igénybevételi szerződés megkötésére nem kerülhetett sor, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okozott. Javaslom viszont, hogy egy jogbizonytalanságra vezető helyzet megelőzése érdekében a polgármester kezdeményezze a képviselőtestületnél a Kr. 5. § (1) bekezdésének arra irányuló módosítását, hogy a közterület-igénybevétel elismert céljai pontosan illeszkedjenek a rendezvények jellegéhez és jellemzőihez. Felhívom végül Debrecen Megyei Jogú Város polgármesterének figyelmét annak jelentőségére, hogy a hatósági határozatnak nem minősülő határozatai indoklásának is jogilag helytálló érveket kell tartalmaznia.
	Mindezek alapján a vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. § (1) bekezdése szerint alkotmányos visszásság hiányában lezárom és az eljárást megszüntetem.
Budapest, 2003. október 2.
Takács Albert