Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3631/2003. számú ügyben

Ügyintézők:     dr. Juhász Orsolya
   Nagy Tiborné
  dr. Somosi György
I. Az eljárás megindulása

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa részére az Országgyűlés Önkormányzati Bizottságának elnöke 2003. június 20-án továbbította Hosszúhetény Község Önkormányzata polgármesterének beadványát, amelyben a polgármester a „Zengő hegyre” tervezett lokátor engedélyeztetésével szembeni aggályait jelezte. A Bizottság elnöke arról értesített, hogy tájékoztatást kért a honvédelmi minisztertől és a belügyminisztertől az üggyel kapcsolatos vizsgálataik eredményéről.
A „Civilek a Zengőért” Egyesület szintén beadvánnyal élt a tervezett rádiólokátor telepítése miatt, hivatkozva arra, hogy a létesítményt természetvédelmi területen kívánják elhelyezni, ahol védett és különösen védett növények élőhelye található. A két beadvány megerősítette a sajtóból származó információkat, miszerint a Kelet-Mecsek Tájvédelmi Körzetben – a Mecsek-hegység legmagasabb csúcsán –, a Zengőn tervezett radarállomás megépítése a honos élővilág károsodását okozhatja.

Az üggyel kapcsolatban érkezett beadványok mindössze állásfoglalást kértek, ezért tekintettel arra, hogy rendkívül sok állampolgárt, gyakorlatilag az ország valamennyi állampolgárát, és a még meg sem született generációkat érintő kérdésről van szó, továbbá figyelemmel a téma alapjogi (a környezet- és természetvédelmi, valamint a honvédelmi érdek között fennálló súlyos konfliktusra) vonatkozásaira is, vizsgálatomat – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján – hivatalból rendeltem el, illetve folytattam le. 
Vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban biztosított több jog, így különösen az élethez, az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, az épített és a természetes környezet védelméhez, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogok sérelmének a közvetlen veszélye. E jogok érvényesülésének érdekében nem mellőzhettem álláspontom kifejtését. Szükségesnek tartottam annak a kérdésnek a tisztázását, hogy a „közösség” számára megismerhető adatok szerint az élet védelmének két eszközét (a katonai és természet- környezetvédelmi) az alkotmányos követelményeknek megfelelően mérték-e össze, hogy a hatóságok eljárásaival vagy mulasztásaival összefüggésben sérültek vagy sérülhetnek-e jelentős természeti érdekek, illetve milyen megoldással érhető el a két érdek összhangba hozása.

Eljárásom során vizsgálat lefolytatását és állásfoglalást kértem a honvédelmi minisztertől, a belügyminisztertől, a környezetvédelmi minisztertől, valamint a Dél-dunántúli Területi Főépítészi Irodától, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Pécsi Regionális Irodájától, továbbá iratokat szereztem be Pécsvárad Város és Hosszúhetény Község Önkormányzatai Polgármesteri Hivatalától, a Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóságtól, valamint a Dél-Dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőségtől. 
Vizsgálatom kapcsán személyesen részt vettem az Országgyűlés honvédelmi bizottsága 2004. március 2-i, a környezetvédelmi bizottságának 2004. március 17-i ülésein, továbbá figyelemmel kísértem az üggyel összefüggésben megjelent sajtónyilatkozatokat.

A Zengőre tervezett katonai beruházás esetében elsőként annak a kérdésnek a tisztázása vált szükségessé, hogy a tervezett helyszín természetvédelmi jelentősége jelenleg is fennáll-e, a terület védetté nyilvánítása óta történtek-e olyan változások a körülményekben, amelyek a védettség csökkentését lehetővé teszik, illetve fennáll-e olyan elkerülhetetlen szükségesség, amely az elért természeti állapot, vagy a védelmi szint akár csak részleges megszüntetését indokolhatná. 

Vizsgálandó kérdés volt számomra továbbá, hogy a kijelölés és az engedélyezés eljárásában hitelt érdemlően bebizonyosodott-e, hogy a Zengő területe a tervezett beruházás egyetlen lehetséges helyszíne. Ugyanis a környezetvédelmi és honvédelmi érdek ütközése esetén mindig a konkrét helyzetet, feltételeket kell mérlegelni, a tények pontos és teljes körű ismerete alapján. A jogkorlátozás feltétlen szükségessége és a célhoz mért arányossága a lehetséges objektivitással csak így állapítható meg. A döntést meghozó hatóság – a jogszerűség általános követelményén túl – azért is köteles az eljárási szabályokat maradéktalanul megtartani, mert csak így, az érintettek kifogásaival, aggályaival szemben felhozott valós szakmai érvek alapján van lehetőség a fenti alkotmányos követelmények teljesülésére. Természetesen nem kizárt, hogy adott esetben ily módon alkotmányos lehet az is, hogy a környezetvédelmi érdek rovására kell a honvédelmi, biztonsági érdekeket érvényesíteni.

II. Bevezető gondolatok

A Kelet-Mecsek Tájvédelmi Körzetben – a Mecsek legmagasabb csúcsán –, a Zengőn tervezett NATO radarállomás megépítésének terve hónapok óta a közvélemény és a média állandó témája. A tervezett beruházással érintett terület és környéke ugyanis fokozottan védett természetvédelmi oltalom alatt állnak, a katonai létesítmény ehelyütt történő elhelyezése a honos élővilágot, a védett és fokozottan védett növények élőhelyeit veszélybe sodorhatja. 

A társadalom érdeklődése a téma iránt azt mutatja, hogy környezetvédelmi igénye, környezeti tudata és felelőssége nőtt, a környezeti hatások lehetséges következményeit kezdi felismerni. Magyarország is eljutott a természeti javak veszélyeztetésnek egy olyan fokára, amikor is a társadalom már egy konkrét beruházás folytán is érzékeli, hogy sok hasonló beruházás eredőjeként saját emberi életének a természeti alapjai kerülhetnek válságba. Szükséges ezért természeti értékeinket soha nem látott szigorral menteni – nemzetközi kötelezettségvállalások keretében is –, megőrizni, illetve megvédeni nem csak a jelen, hanem a jövő generációk jogaira is tekintettel. A jövő generációk érdekében pótolhatatlan, nemzeti kincset képező javakat kell megőriznünk, tartózkodnunk kell a visszafordíthatatlan károsodási folyamatok elindításától. 

A nemzetbiztonsági, a környezetvédelmi és természetvédelmi érdekek – szempontok – érvényesítése és védelme az állam feladata. Ezen jogok valóságos érvényesítésének elősegítésében, a jelen és a jövő generációk életfeltételinek védelme érdekében mindenki – így az országgyűlési biztos is – köteles közreműködni. Minderre tekintettel a „Zengő kontra katonai védelem” ügyben a biztosnak a konkuráló érdekek mentén alapjogvédelmi és a két szakminisztérium, valamint az állam és a civil társadalom közötti közvetítő feladatai is vannak.

A környezetvédelmi ügyekben a környezet minőségéhez fűződő általános érdek gyakran nem egyéni jogvédelmet kíván, a biztosnak fel kell tárnia azt is, ha a környezetre vonatkozó jogi szabályozás rendszere, vagy éppen ellenkezőleg, nem kellően kialakított rendszere okoz konfliktust. 

III. Az országgyűlési biztos hatáskörének megalapozása

Az országgyűlési biztos általában konkrét, egyedi aktusok által okozott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok feltárásával foglalkozik, vagyis tevékenysége a jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatára irányul. Ezen feladatának teljesítése elválaszthatatlan annak vizsgálatától, hogy a jogalkalmazás során feltárt visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető-e vissza. 

A konkrét ügyben a Honvédelmi Minisztérium (továbbiakban: HM) álláspontja szerint érvényes engedélyekkel rendelkezik a katonai létesítmény kivitelezéséhez: a környezetvédelmi, az építési, az útépítési, a fakivágási és a növény-áttelepítési engedélyeket a tárca beszerezte.

Vizsgálatom során a beruházáshoz kapcsolódó egyes engedélyezési eljárásokat illetve az azok során született hatósági határozatokat tekintettem át, figyelembe véve az Obtv. hatáskörömet megállapító szabályait. 
Tekintettel arra, hogy jelen ügyben az egyes engedélyezési eljárások és határozatok nem értelmezhetőek önállóan, mivel többnyire egy másik engedélyezési eljárás előfeltételei, vagy következményei, illetve összefüggésben vannak egymással, az ügyhöz kapcsolódó valamennyi általam ismert eljárást és határozatot megvizsgáltam.

IV. A megállapított tényállás

Az Országgyűlés a 94/1995. (IX.28.) számú OGY határozatával jóváhagyta a légvédelem rádiólokációs felderítő-, információs és vezetési rendszere fejlesztésének szükségességét. A határozat szerint a rendszer korszerűsítése érdekében a Honvédelmi Minisztérium (HM) fejlesztési programot indít és ennek keretében nemzetközi pályázat útján korszerű rádiólokációs felderítő-, információs és vezetéstechnikai eszközöket szerez be és telepít. A program megvalósítását a nemzeti légtérellenőrzés és a légvédelem követelményei indokolták.
A honvédelmi minisztérium – szakértők bevonásával – a Mecsekben négy helyszínt vizsgált meg, s végül a legelőnyösebb helyszínnek a „Zengő hegyet” találta a NATO biztonsági beruházási programjához (NSPI) csatlakozó radartelepítéshez.
Az Országgyűlés honvédelmi bizottságának 2004. március 2-án tartott bizottsági ülésén elhangzott, hogy a radarhelyszínek kiválasztását több éves szakértői munka előzte meg, a tervezett helyszín kijelölése elsősorban nemzetbiztonsági érdekek mentén történt. A bizottsági ülésen az is elhangzott, hogy „számos tanulmány készült a döntést megelőzően, és minden egyes tanulmány azt igazolja, hogy kifejezetten szükséges a Zengőre telepíteni a radarállomást, annak érdekében, hogy azt a belátást biztosítsa a védelmi rendszer számára, amelyre nélkülözhetetlenül szükség van. (…) Elméletileg több mint 230 méteres tornyot kellene építeni – ez azonban statikailag és a gyakorlatban kivitelezhetetlen –, ha valami közeli, de másik helyen szeretnénk telepítni”. Ugyancsak a bizottsági ülésen hangzott el, hogy „a radarpontok kiválasztása pontosan azért történt úgy, ahogy történt, mert ez a legköltséghatékonyabb, itt vannak azok a paraméterek, ahol megfelelő pénzek beinvesztálásával a lehető legtöbbet tudjuk kihozni ezekből a radarállomásokból. (…) Az országnak megvannak a maga stratégiai, gyenge pontjai, ezek a radarpontok azért lettek így kiválasztva, mert ezeket nekünk figyelembe kellett venni. Ha a telepítési hely megváltozna, az olyan többletköltséget okozna, amit a NATO nem finanszírozna”.

A honvédelmi miniszter megkeresésemre kifejtette, hogy az 1997-ben készült előzetes környezeti hatástanulmány részletesen vizsgálta a telepítési lehetőségeket, melyek alapján mind nemzetbiztonsági, mind gazdaságossági megfontolásból a Zengő jelentette a legkedvezőbb megoldást. Ennek alátámasztására szakmai tanulmányok készültek. A Zengőtől eltérő helyre történő telepítés a HM álláspontja szerint egy objektummal nem lett volna megoldható, és azok szintén tájvédelmi körzeten belül lettek volna. Az alternatív változat megvalósítása a miniszter tájékoztatása szerint nagyobb tájsebet ejtett volna, mivel ez esetben a toronymagasságok – technológiai okokból – a 100 métert meghaladták volna.

A honvédelmi miniszter megkeresésemre arról is tájékoztatott, hogy a hegycsúcs továbbra is megközelíthető lesz, a radar sem lesz körbekerítve. A tárca költségvetéséből kilátó biztosítását is tervezik, a jelenleg ott álló geodéziai magassági ponton túl. A lakosság részére tájékoztatót tartottak a telepítéssel kapcsolatban, több alkalommal informálták a környék önkormányzatait is az építkezésről. Megszerezték a beruházáshoz szükséges földterületet is, és a műemlékvédelmi hatóságnak tett ígérethez híven biztosították a régészeti feltárás költségeit. A tárca szerint az ásatások még 1998-ban befejeződtek.

Az Országgyűlés honvédelmi bizottságának 2004. március 2-án tartott ülésén az is elhangzott, hogy „Magyarország igen komoly NATO-támogatáshoz jutott hozzá, ami a saját nemzeti költségvetésünket jelentős mértékben tehermentesíti. Magyarországnak mindösszesen 0,65 százalékot, tehát nagyjából 150 millió forint körüli összeget kell csak állnia a teljes költségből, ezenfelül csak a NATO minimális katonai követelményeket meghaladó fejlesztéseket, a telekvásárlást, az objektum kerítésen kívüli, például út- és közműépítési munkáit kell finanszíroznunk. A képességcsomag véghatáridejének dátumát – 2006. szeptember 30. – elsősorban nemzeti érdek indokolja, mivel a szintén részben NATO-költséggel felújított orosz gyártmányú jelenlegi radarok működtetése tovább már nem biztosítható.”

A HM álláspontja szerint a tárca jogerős engedélyekkel rendelkezik a munkák folytatására. A honvédelmi miniszter álláspontja szerint „a Zengőre telepítendő katonai lokátor felépítését ugyanakkor alapvető jelentőségű honvédelmi kérdésként az esetleges tiltakozásoktól függetlenül változatlanul szükségesnek tartom.”

A HM álláspontja értelmében tehát a Zengő csúcsa nemcsak hogy az optimális helyszíne a tervezett légtér-ellenőrző lokátor állomásnak, de az egyetlen lehetséges is. Ez a leghatározottabban a NATO-nak a hazai zöld szervezetekhez intézett leveléből tűnik ki: "NATO-szakértők arra a következtetésre jutottak, hogy a radar áthelyezése nem alkalmas megoldás, mivel a Zengővár területe kivételével Délnyugat-Magyarország további területe nagyon sík, és nem biztosítaná a szükséges lefedettséget. Egy hegytető biztosítja a legjobb lefedettséget." 

A HM álláspontjával szembenáll az a természeti értékek védelmét megfogalmazó álláspont, amely leszögezi, hogy a lokátorállomás tervezett helyszíne védett természeti terület, amely egyúttal a fokozottan védett bánáti bazsarózsa (Paeonia banatica) legjelentősebb állományának is a termőhelye. Ez az álláspont tükröződik az 1997. március 10-én és 2000. július 10-én Dr. Kevey Balázs, kandidátus, egyetemi docens által készített – a rendelkezésemre álló – botanikai szakvéleményekben is, amelyek szerint a tervezett építkezést és a hozzá tartozó szervizutat nem lehetséges a természetvédelmi érdekek aránytalanul nagy sérelme nélkül megvalósítani.

Az előzetes környezetvédelmi hatástanulmány alapján 1996-ban az ügyben illetékes Dél-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség mint első fokú környezetvédelmi hatóság nem adott ki környezetvédelmi engedélyt, ugyanis az eljárásba bevont szakhatóságok a beruházáshoz – többek között – a természeti értékek érdekében nem járultak hozzá. Döntését a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség (a továbbiakban: KÖFE) is megerősítette. Újabb eljárás során az első fokú környezetvédelmi hatóság – 1997-ben – ismét elutasította a HM kérelmét, majd többszöri egyeztetést követően a másodfokú környezetvédelmi hatóság, a KÖFE 1998. február 12-én kelt környezetvédelmi engedélyében – 23 feltétel meghatározásával – hozzájárult a tervezett építkezéshez.

A kiválasztott helyszín érinti a bánáti bazsarózsa és állományainak helyzetét. A szóban forgó növény a rendelkezésemre álló szakvélemények szerint kárpát-medencei bennszülött, egyben harmadidőszaki reliktum, amely nemzeti kincs, és egyben európai érték, melyből a "világállomány" mintegy 90%-a jelenleg Magyarország területén található, ennek döntő többsége is a Zengőn. Köszönhető mindez a terület különleges természeti adottságainak illetve a területi védelemnek. E faj fennmaradása döntő mértékben függ a zengői termőhely megvédésének lehetőségétől.

Mivel a Zengőre vezető üzemi műút nyomvonalának megépítése sok védett növény élőhelyét érinti, a DDNPI elrendelte, hogy a HM végeztesse el a nyomvonal által érintett veszélyeztetett sáv botanikai felmérését és a védett növényfajok áttelepítését. A 4761-1/2000. számú határozatával engedélyezte a tervezett út menti növények áttelepítését.
A 2003. október 16-án kelt botanikai szakértői vélemény szerint a megkísérelt növény-áttelepítés sikertelennek bizonyult. A különleges termőhely-igényű védett növények – így a bánáti bazsarózsa is – a sziklás-törmelékes aljzatból nem emelhetők ki súlyosabb sérülések nélkül, vagyis az áttelepítés termőhelyi okok miatt lényegében megoldhatatlan.

A védett és fokozottan védett növény- és állatfajokról, a fokozottan védett barlangok köréről, valamint az Európai Közösségben természetvédelmi szempontból jelentős növény- és állatfajok közzétételéről szóló 13/2001. (V. 9) KöM rendelet 3. számú melléklete a bánáti bazsarózsa tövenkénti eszmei értékét 100 000 Ft-ban határozza meg.  A bánáti bazsarózsa szerepel az Európai Unió Élőhely Irányelvének (a Tanács 1992. május 21-i 92/43/EGK irányelve, a továbbiakban: Irányelv) II. sz. Függelékében, amely azokat a Közösségi Jelentőségű fokozottan védett fajokat tartalmazza, amelyekkel szemben az egyes tagállamok élőhelymegőrzési kötelezettségei is fennállnak. Mivel e fajnak mind az EU tagállamok, mind pedig a csatlakozó országok közül egyedül Magyarországon van tenyésző állománya, e faj megőrzéséért az elsődleges, másra át nem hárítható felelősséget Magyarország viseli. Az EU Élőhely Irányelv I Függeléke tartalmazza azokat a Közösségi Jelentőségű élőhelytípusokat, amelyekkel kapcsolatban a tag- és a csatlakozó országoknak élőhelyvédelmi kötelezettségei vannak. A Zengő erdőtársulásai közül mind a szikla-és görgeteglejtő-erdők, mind pedig az illír jellegű gyertyános-tölgyesek és bükkösök ebbe, az európai szinten védett élőhelytípusba tartoznak.

Az ügyben tehát lényeges szempont a terület növénytársulásai, különösen a bánáti bazsarózsa által képviselt jelentős és pótolhatatlan természeti érték és annak jellege, megvédhetősége. Ugyancsak fontos szempont a védett élőhelyekkel és fajokkal kapcsolatos nemzeti és nemzetközi védelmi kötelezettségeink érvényre juttatása.

Az érintett települések önkormányzatai, amikor értesültek a lokátor telepítésének tervéről, elmondásuk szerint tiltakozásukat fejezték ki vele szemben. Hosszúhetény Község Önkormányzata 1997-ben határozatba foglalta tiltakozását, a pécsváradi Várbaráti Kör tiltakozó aláírásokat gyűjtött. A környék lakossága – a beadvány szerint – 2003. januárjában a sajtóból értesült arról, hogy a lokátor telepítése eldöntött tény.

Hosszúhetény Község Önkormányzata 2003. április 14-én kelt levelében a Legfőbb Ügyészséghez fordult, és kérte, hogy vizsgálják felül az építési engedélyezési eljárást és a hozott érdemi döntést.

A Katonai Főügyészség Katonai Ügyek Főosztálya F.IV.53/2003. számon, törvényességi vizsgálata keretében vizsgálta a szóban forgó engedély törvényességét, a lokátor építésével szembeni kérelmet elutasította.

A civil szervezetek 2003-ban több demonstrációt szervezetek a lokátor építése ellen (március, április, május). A „Civilek a Zengőért” egyesület a környezetvédelmi és vízügyi miniszterhez, valamint az Országgyűlés Környezetvédelmi-, Önkormányzati-, valamint Honvédelmi Bizottságaihoz fordult, hogy vizsgálják ki az ügyet, és lehetőség szerint akadályozzák meg a természeti védettség alatt álló tájat érintő környezetrombolást.
Az említett civil szervezet az Alkotmánybíróságtól kérte a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályairól szóló 40/2002. (III.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) utólagos normakontrollját, mivel álláspontja szerint a kifogásolt jogszabályból adódóan a Honvédelmi Minisztérium saját magának ad engedélyt  a honvédelmi és katonai építményekre. Az Alkotmánybíróság az indítványt az 521/B/2003. (2004. II. 3.) AB határozattal elutasította azzal, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv) és az államizgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) a kellő garanciákat biztosítja, ezek pedig a katonai építésügyi hatóságra nézve is kötelezőek.
Elsősorban a sajtóból nyert értesülés szerint a tiltakozó környezetvédő szervezetek akciója lehetetlenné tette a szükséges fakitermelés megkezdését, amely a felvezető út mentén, valamint a beruházás helyszínén összességében – a sajtóban megjelent információk alapján – mintegy 330 fát érintene.

A Kormány április elején úgy döntött: a kormánytól független szakértők véleménye alapján alakítja ki a kabinet álláspontját a honvédelem és környezetvédelem szempontjainak egyenrangú figyelembevételével. A szakértőket az ügyben illetékes környezetvédelmi, honvédelmi, igazságügyi és külügyminiszter fogja kijelölni.

V. Az érintett alkotmányos jogok 

-	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog. (Alk. 2. § (1))

-	Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait. (Alk. 5. §)

-	A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (Alk. 7. § (1)) 

-	A 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (Alk. 8. § (1) (2))

-	A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon. (Alk. 10. § (1))

-	A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (Alk. 13. § (1))

-	A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.  (Alk. 18. §)

-	A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (Alk. 40/A. (1))

-	A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (Alk. 54. § (1))

-	A lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez való jog, amit a Magyar Köztársaság többek között az épített és a természetes környezet védelmével valósít meg (Alk. 70/D. § (1) (2)) 

-	A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. (Alk. 57.§ (5))

VI. Alkotmányos alapjogi összefüggések

Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése egyrészt „minden ember” számára garantálja az élethez való alanyi jogot, másrészt – a 8. § (1) bekezdésével összhangban – „az állam elsőrendű kötelezettségévé” teszi az emberi élet védelmét.

A vizsgált ügyben alapvetően az Alkotmány által megfogalmazott, az élethez való jog biztosítása állami kötelezettségének különböző szempontjai és eszközei kerültek szembe egymással. Az élet védelmének két állami eszköze – az azonnali, az emberi élet katonai erővel történő megvédését szolgáló – honvédelem (Alk. 5. §, 40/A §), és – az emberi élet természeti alapjainak védelmét  szolgáló – környezet- és természetvédelem (18. §, 70/D §). 

Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) a 2/1998. (II. 4.) AB határozat III/1. pontjában az alábbiakat mondta ki: „Az állam az állampolgárai védelme érdekében köteles a hazát fenyegető veszélyekről tájékozódni, az előzetes védekezési lehetőségekkel élni, a honvédelem hatékony rendszerét kiépíteni és fenntartani, továbbá köteles az állampolgárok honvédelmi igénybevételének diszkriminációmentes és ésszerű rendjét kialakítani.” 
A honvédelem tehát olyan alapvető állami feladat, amelynek biztosítása mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás körében állami cselekvést igényel.
Magyarország NATO csatlakozásának következményeit az AB eddig két esetben, a 25/2000. (VII. 6.) illetve, az 5/2001. (II. 28.) AB határozatban értékelte. Ezen ügyekben a testület az állam végrehajtási kötelezettségének körébe utalta a katonai eszközök telepíthetőségét.

Ugyanakkor az AB több természetvédelmet érintő határozatában is kifejtette – pl. a 28/1994. (V.20.) számúban –, hogy az élővilág „élethez való joga”, az élővilág védelmének eddig elért szintje nem csökkenthető. Ettől a követelménytől csak kényszerítő szükségesség esetén és akkor is csak az arányosság követelményét szigorúan betartva lehet eltérni. Fontos ezért annak a vizsgálta, hogy a tervezett beruházás valóban elkerülhetetlen-e, egyedüli lehetséges helyszín-e a Zengő, megóvható-e a biológiai sokféleség és a jövő generációk ehhez fűződő érdeke, amelyek védelmére a Magyar Köztársaság ugyanúgy nemzetközi kötelezettséget vállalt, mint a katonai védelmi együttműködésre.

A két védendő érték illetve feladat egymáshoz képesti viszonyának meghatározáshoz az AB 28/1994. (V. 20.) számú határozata nyújthat eligazítást, melyben a testület – melynek határozata az Alkotmánybíróságról szóló 1989. XXXII. törvény 27. §-a szerint mindenkire nézve kötelező – az egészséges környezethez való alkotmányos jog értelmezése során kijelölte azt az alkotmányos keretet, amikor is alkotmányos szempontból elfogadható a természet védelme elért szintjének csökkenetése.  Ezért az AB említett határozatának következetes értelmezése, és gyakorlatba ültetése oldhatja fel a bevezetőben is bemutatott konfliktust. 

A konkrét esetben mind a radarállomás létesítését, mind nem létesítését az adott helyen az életvédelem fenti kötelezettsége szempontjából kell vizsgálni. A kérdés az, hogy az Alkotmányból és az AB – következőkben – idézett határozataiból az elengedhetetlen szükségesség és a jogkorlátozás arányossága melyik esetben igazolható, és melyikben nem.

6.1.
Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. A 70/D. § (2) bekezdése értelmében a "lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez" való emberi jogot [70/D. § (1) bekezdés] a Magyar Köztársaság – többek közt – az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

Az AB 28/1994. (V. 20.) határozata szerint az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.

A környezethez való jog e határozatban megállapított sajátosságaiból következően azonban az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.

A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív – bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított – ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt – a testület szerint – a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam – amíg jogi védelem egyáltalán szükséges – az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni.

Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az AB értelmezése szerint az élethez és a méltósághoz való alanyi jog abszolút jog, azaz korlátozhatatlan és redukálhatatlan, vagyis a jog által érinthetetlen alapjognak minősül. 
Ezt a szabályt alapul véve az AB 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában kimondta, hogy az állam „életvédelmi kötelezettsége kiterjed (…) a jövendő generációk életfeltételeinek biztosításra”. A Bíróság szerint az élethez való joggal, amely minden egyes ember alanyi joga szemben áll az állam kötelessége az élet védelmére. Az állam kötelessége nem merül ki ugyanakkor az egyes emberek életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védeni kell. Ez utóbbi kötelezettség minőségileg más, mint az élethez való egyéni alanyi jogok védelmének összeadása, az emberi élet általában, következésképpen az emberi élet, mint érték a védelem tárgya. Ezért az életvédelmi kötelesség kiterjed a keletkezőben lévő emberi életre is, csakúgy, mint a következő generációk életfeltételeinek biztosítására.
 
Az AB 48/1998. (XI. 23.) határozata szerint nem csupán az egyéni jogokhoz kell kialakítani a jogvédelmet, hanem ezen a körön túlmenően kell intézményesen védeni az életet és annak feltételeit, azaz a védelem nem kötődik egyes mai jogosultakhoz. Az AB értelmezése szerint ezek az objektív állami kötelezettségek mindig túlmutatnak azokon a jogokon, amelyek az egyes embert érintik.
A környezethez való jogban az AB értelmezési szerint állami kötelezettségek sűrűsödnek össze. E kötelezettséggel szemben csak szimbolikus értelemben beszélhetünk jogról, hiszen a testület szerint a természet lehetne jogosultja a környezetvédelemnek.

Az egészséges környezethez való jogot az Alkotmánybíróság úgy értelmezte, hogy az jelenlegi formájában ugyan nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat (államcél), hanem az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának része, amely az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet külön alkotmányos "jogként" nevesíti. Ugyanezek az alkotmányos állami kötelességek az Alkotmány 18. §-ának hiányában is levezethetők lennének az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből; s az élethez való joggal fennálló kapcsolat szorossága következtében a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét csakis olyan feltételekkel lehet csökkenteni, mint amilyen feltételek valamely alapjog korlátozását alkotmányosan megengedhetővé teszik [28/1994. (V. 20.) AB, ABH 134, 137-141].

A környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai, biológiai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg.
Az első generációs szabadságjogok a klasszikus politikai szabadságjogok, a második generációs jogok a gazdasági, szociális, kulturális jogok. Az egészséges környezethez való jog a harmadik generációs alapjogok közé tartozik, amelynek nincs konkrét alanya. 
Az AB fent bemutatott értelmezésében az egészséges környezethez való jog alanya az élővilág lehetne, a természet, mely nem képes arra, hogy saját jogai érdekében fellépjen. Ebből következően az államot e körben kiemelt, intézményes, jogi szabályozásbeli és jogalkalmazásbeli kötelezettség terheli. A hiányzó alanyi jogosultak helyett tehát törvényekben, jogintézményekben, anyagi jogi és eljárási (hatósági engedélyezési) feltételekkel, garanciákkal kell biztosítani e jogok védelmét és érvényesülését, valamint az intézményes védelmi kötelezettség azt is jelenti, hogy e törvényi garanciák érvényre juttatására olyan hatósági, állami intézményrendszert kell kiépíteni és működtetni – környezetvédelmi felügyelőségek, természetvédelmi őrök –, akik érvényt szereznek ezeknek a garanciális törvényi védelmi szabályoknak. 

6.2.
Az AB egészséges környezethez való joggal kapcsolatos – fent hivatkozott – döntésein túl, nem hagyhatók figyelmen kívül jelen ügy során az Alkotmány 40/A.§-ában foglaltak, illetve figyelembe szükséges venni a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről szóló 94/1998. (XII.29.) OGY határozat 14. pontjában előírt kötelességet is. Eszerint „Magyarország azonosul a szövetség kollektív biztonságának és védelmének alapelveivel. Fegyveres támadás elhárítására irányuló képességét az észak-atlanti szerződésben foglalt alapelveknek megfelelően tartja fenn és fejleszti”.

Az AB a 21/1998. (II.4.) AB határozat III.1. pontjában az alábbiakat mondta ki: ”Az állam az állampolgárai védelme érdekében köteles a hazát fenyegető veszélyekről tájékozódni, az előzetes védekezési lehetőségekkel élni, a honvédelem hatékony rendszerét kiépíteni és fenntartani, továbbá köteles az állampolgárok honvédelmi igénybevételének diszkrimináció mentes és ésszerű rendjét kialakítani.”

A honvédelmi miniszter levelében kifejtette, hogy „különösen indokolt e szempont figyelembe vétele akkor, amikor hatályos nemzetközi szerződésből Magyarországra háruló kötelezettségek érvényesítéséről szól. Magyarország NATO csatlakozásának következményeit az Alkotmánybíróság eddig két esetben, a 25/2000. (VII.6.) illetve az 5/2001. (II.28.) AB határozatban értékelte. Ezen ügyekben az Alkotmánybíróság az állam végrehajtási kötelezettségének körébe utalta az egyébként környezeti veszélyeket is hordozó katonai eszközök telepíthetőségét. A lokátor határidőben történő telepítése a nemzetközi vállalásoknak megfelelően Magyarország kollektív védelmében történő részvételének egyik megvalósulási formáját jelenti, amelynek megakadályozása a Washingtoni Szerződés 3. cikkének megsértését is eredményezheti, illetve az Alkotmány 40/A. §-át, valamint 5. §-át is sértheti.”

6.3.
Az AB által a 6.1. és 6.2. pontban kifejtett követelmények szerint tehát a két alkotmányos alapérték, illetve állami feladat konfliktusa esetén az egyik a másik rovására csak a szükségesség és arányosság „tesztjét” alkalmazva alkalmazható.

Alkotmányos szempontból akkor felelne meg a „szükségességnek” a honvédelmi tárca által kijelölt helyszín honvédelmi célokra történő igénybevétele, amennyiben a Minisztérium bizonyítaná, hogy semmilyen más lehetősége nincs, hogy kényszerítő ok szolgáltat alapot arra, hogy kizárólag erre a fokozottan védett természetvédelmi területre kell a radarállomást telepítenie.

Amennyiben a tárca ezt bebizonyítja, akkor még mindig ott van az arányosság követelménye, mely értelmében az egyik alapjog védelme tekintetében elért előnynek – jelen esetben a légtérvédelmi előnynek – lényegesen meg kell haladnia a másik alapjog, a természetvédelem körében okozott hátrány vagy veszély mértékét. Ezen túl be kell bizonyítani azt is, hogy hosszú távon nem okoz olyan károsodást a létesítmény a természetben, amely a későbbiekben visszafordíthatatlan, illetve, hogy ezen a területen a természetvédelemnek az a szintje, amely jelenleg fennáll, megőrizhető. 

Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
Fontos hangsúlyozni, hogy jelen ügy során a nemzetközi jogi normák nem jelentnek kellő támpontot a konfliktus feloldáshoz, ugyanis a Magyar Köztársaság ugyanúgy kötelezettséget vállalt például a biológiai sokféleség egyezményének a betartására (ld. 1995. évi LXXXI. törvény),  illetve a fokozottan védett növény- és állatfajok védelmére vonatkozóan, mint a katonai-, védelmi-, biztonsági együttműködésre. Vagyis a nemzetközi normák szintjén is ugyanúgy megjelenik a felvázolt konfliktus, mint a szűkebben vett belső jogban.

6.4. 
A 6.3. pontban említett „szükségességnek” történő megfelelés megkívánja, hogy összemérjük a helyszínhez fűződő honvédelmi, illetve a természet megőrzését preferáló érdekeket. Fontos annak a kérdésnek a körbejárása, hogy mi indokolta a honvédelmi tárca részéről a helyválasztást, valamint, hogy egyedül – szükségszerűen – a szóban forgó Zengő-hegy jelentheti-e a telepítés helyszínét, nem jelölhető-e ki más, alternatív helyszín.

6.4.1 
A honvédelmi tárca álláspontja szerint a radarhelyszínek kiválasztását több éves szakértői munka előzte meg.
 
A honvédelmi bizottság ülésén elhangzott, hogy „Volt egy német tanulmány 1997-ben, függetlenül az amerikai tanulmánytól, és volt egy NATO-radarterv-egyeztetés 1998. januárjában a NATO összes szakértőjével együttműködve, független nemzetközi szakértőket bevonva, amelynek az volt a célja, hogy meghatározza a radarok mennyiségét, számát és a helyét. Ezeknek a tanulmányoknak mindegyike két helyre javasolta telepíteni akkor Magyarországon a radart, ez a Bükk-hegység és a Mecsek. Mi továbbmentünk a Mecseken belül. (…) Ebben több helyszínt vizsgáltak … Homokszentgyörgyöt, mint volt, régi rádiótechnikai századhelyet, Jakab-hegyet, Hármas-hegyet, számba vettük végül is a Villányi-hegységet, ahol valóban voltunk a válságkezelés időszakában, és azt kell jelentenem, hogy ezek az álláskörletek sajnos nem elégítik ki a légvédelmi vezetés igényeit. Egyedül a Zengőn vagyunk képesek az igényt kielégíteni. Ugyanakkor – ahogy azt a tábornok úr jelentette – számtalan számvetést végeztünk, hogy akár délre, akár északra toljuk a képzeletbeli radar-álláskörletünket – az egyes információk alapján ezt kérték –, akkor még egy további álláskörletet kell kijelölni Magyarország területén, legalább még egyet.”
A honvédelmi bizottság ülésén az is elhangzott, hogy a „katonai cél a déli határvidéknek, illetve az ország légterének az ellenőrzése.” 

A honvédelmi miniszter levelében arról tájékoztatott, hogy „az 1997-ben készült Előzetes Környezeti Hatástanulmány részletesen vizsgálta a telepítési lehetőségeket, melyek alapján mind nemzetbiztonsági, mind gazdaságossági megfontolásból a Zengő jelentette a legkedvezőbb megoldást.”
A miniszter álláspontja szerint „a Zengőtől eltérő helyre történő telepítés egy objektummal nem lett volna megoldható, és ezek szintén tájvédelmi körzeten belül lettek volna. Az alternatív változat megvalósítása nagyobb tájsebet ejtett volna, mivel ez esetben a toronymagasságok – technológiai okokból – a 100 métert meghaladták volna.”

Fontosnak tartom ehelyütt megemlíteni, hogy A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) indoklása szerint a hatásvizsgálat elvégeztetése lehetővé teszi, hogy a kérelmező már a tervezés korai szakaszában – a környezeti problémákkal szembesülve – környezetileg elfogadható alternatívákat dolgozzon ki. A honvédelmi miniszter ugyanakkor a döntést motiváló szempontok között nem hivatkozott arra, hogy a tervezett vagy melyik másik szóbakerült helyszín jelentene természetvédelmi szempontból megfelelő alternatívát!

6.4.2.
A két alapjog összeméréséhez szükséges bemutatni a Zengő-hegyen és a környezetében lévő flóra- és fauna állomány legfontosabb jellemezőit, illetve ezek védelméhez fűződő alapvető érdekeket is.
 
Dr. Kevey Balázs, egyetemi docens tanulmánya szerint „A Zengő környékén 18 fontosabb növénytársulás figyelhető meg, melyek túlnyomó része a Kelet-Mecsek tájvédelmi körzet területén foglal helyet. (…) A Zengő környékén 81 védett faj került elő. E növények közül a bánáti bazsarózsa (Paeonia officinalis ssp. Banatica) Magyarországon csak a Keleti-Mecsekben él, s fokozott védelem alatt áll. Dél-dunántúlon csak e körzetben fordul elő a hölgyi estike (Hesperis matronalis) és az erdei újjaskosbor (Dactylorhiza fuchsii). (…) Megállapítható, hogy a Zengő és környéke a Kelet-Mecsek Tájvédelmi Körzet egyik legértékesebb területe. Amennyiben a radarállomás megépülne, a bánáti bazsarózsa több állománya végveszélybe kerülne, de hasonló módon veszélyeztetett a hölgyi estike egyetlen dél-dunántúli állománya is. A Mecsek rendkívüli botanikai ritkaságai közé tartozik a Zengő csúcsán található törmeléklejtő-erdő is, mely a radarállomás megépülésével aligha menthető meg.” 
Egy másik, ugyancsak a Zengő növényvilágáról készült szakvéleménye szerint „A Zengőre tervezett radarállomáshoz vezető műút nyomvonalán az eddigi felmérések szerint … 19 védett növényfaj került elő. (…) A bazsarózsa kelet-mecseki példája azt mutatja, hogy a világon csak itt találhatók olyan nagy populációi, amelyek elég életerősek. Ezen életerős populációkat kell megőriznünk, s nem szabad állományaikat különféle építkezésekkel tovább szabdalni, fragmentálni, mert ilyen jellegű beavatkozások előbb-utóbb egyedszám-csökkentést, ezzel kapcsolatban genetikai változatosságának elszegényedését és életképességének csökkentését fogja eredményezni. (…) A Zengő déli lejtőinek, gerincének és csúcsának minden talpalatnyi része – az itt élő sajátos növényvilág (flóra és vegetáció) miatt – nemcsak a Mecsek, hanem az egész ország büszkesége. Ezt a változatos és értékes flórát tovább szabdalni, pusztítani óriási vétek.”

Dr. Majer József, a Magyar Tudományos Akadémia (a továbbiakban: MTA) Ökológiai Bizottságának tagja által 1997. január 17-én készített – Zoológiai és Tájökológiai Hatástanulmány a Zengőre telepítendő radarállomás létesítéséről című – tanulmány ugyancsak az egyedi tájérték fontosságára hívja fel a figyelmet. 
A tanulmány szerint „ A Kelet-Mecsek Zengő része az egész hegység műtárgyaktól, utaktól a legkevésbé fragmentált, összefüggő egysége. (…) A beruházás és a létesítmény üzemelése lényeges hatással lesz a faunára. (…) A táj és a tájkép módosulása a termelés fokozásával egyenes arányban nő. Nagykiterjedésű és a természeti adottságokhoz ezer szállal kapcsolódó beruházások esetén a művi elemek, elemegyüttesek megjelenése, sőt túlsúlyba kerülése következtében a természeti és a művi elemaránynak megfelelően, az ökológiai adottságok megváltoznak, a tájháztartás módosul vagy tartósan átalakul, és a tájképben a megszokottól merőben új, gyakran abba soha bele nem illeszkedő, idegen motívumok jelennek meg. A látvány köztulajdon, ezért a tágabb közösség ellen vét az a természet rendjébe beavatkozó mérnök, aki a látványt károsan befolyásolja.”

Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.” A (2) bekezdés értelmében „Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.”

Az MTA joga és kötelezettsége, hogy támogassa a tudományok művelését és a kutatások végzését, rendszeresen értékelje a tudományos kutatás eredményeit, szorgalmazza, és segítse azok közzétételét, terjesztését és felhasználását (1994. évi XL. törvény).
Az MTA Természetvédelmi és Konzervációbiológiai Bizottsága 2004. február 24-i ülésén egyhangúlag állásfoglalást hozott a mecseki radar állomás telepítés természeti vonatkozásairól.
A bizottság leszögezte, hogy 
„A Pannónia Régió kiemelkedő értékű fajait mindenekelőtt eredeti, természetes élőhelyein kell megvédeni.
A fajmegőrzés leghatékonyabb útja az élőhelyvédelem, az életképes, erős és változatos populációk „in situ” megőrzése.
Téves út ehelyett az áttelepítések erőszakolása, mivel bizonyított tény, hogy ezek nagy veszteséggel, kockázatokkal és anyagi ráfordításokkal járnak.
Ez az általános elv vonatkozik minden védett, fokozottan védett növényre és állatra, így a bánáti bazsarózsára is, különösen, hogy világ-állományának 90 %-a Magyarországon él, európai jelentőségű faj, amelynek fennmaradásáért a felelősség Magyarországot terheli.”

6.5.
Az MTA állásfoglalását is alapul véve igazoltnak látszik, hogy a Zengő-hegyen jelenleg fennálló életközösség – biocönózis – együttesen rendkívül érzékeny rendszert alkot, melynek ha bármely elemét megbontjuk, felboríthatja az egyensúlyt. A felboruló természeti egyensúlyban nem honos növényfajok telepedhetnek meg az adott területen, elpusztítva az őshonos növénytársulásokat. A Zengő-hegyre tervezett létesítmény odatelepítésével és üzemeltetésével a természetvédelmi terület jogszabályban biztosított jelenlegi védettségi szintje (érintetlensége) egyértelműen csökkenne.

Az eddig mondottakat és az alábbiakat figyelembe véve a honvédelmi tárca azon érvelését, miszerint a Zengő területe képezheti egyedül a létesítés helyszínét, nem tudtam elfogadni. 

A honvédelmi miniszter álláspontja szerint „a Zengőtől eltérő helyre történő telepítés egy objektummal nem lett volna megoldható … Az alternatív változat megvalósítása nagyobb tájsebet ejtett volna, mivel ez esetben a toronymagasságok – technológiai okokból – a 100 métert meghaladták volna.”
Ebből ugyanakkor álláspontom szerint az következik, hogy más helyszínen is megvalósulhatna a telepítés – még ha jelentős költségráfordítással is.

Ugyancsak az alternatív lehetőségek fennállására enged következtetni a következő idézet: 
„A Z.-i radarállomás hatásvizsgálati ügyében a beruházó egyeztető tárgyalást hívott össze, amelyen a szakhatóságok is részt vettek.
Ugyan a beruházó négy telepítési alternatívát sorolt fel, háromról eleve bemutatta, hogy azok rendkívül gazdaságtalanok vagy célszerűtlenek, ezért a későbbiekben nem érdemes érdemben foglalkozni velük. A szakhatóságok már itt felhívták a beruházó figyelmét arra, hogy az elfogadtatásra szánt alternatíva természetvédelmi területet és egy fontos történelmi emléket érint, az egyeztető tárgyaláson részt vevő önkormányzat pedig azt is megemlítette, hogy a lakosság kifogásolja a létesítmény tájromboló hatását, a kiránduló területek lezárását, a vélt sugárzást, sőt azt is, hogy általa a körzet a későbbiekben esetleg háborús célponttá válhat. A beruházó egyetlen észrevételt sem hasznosított a hatástanulmányban, melyben már csak az általa jónak tartott változatot dolgozta ki. Érthető: az előzetes eljárással egyértelműen nem is az volt a célja, hogy a kérdést az érdekeltekkel megvitassa, hanem az, hogy a környezetvédelmi hatóságot és a szakhatóságokat elkezdje meggyőzni a beruházás megfelelőségéről, hogy azután majd a formális eljárás minél simábban folyhasson.”

Az említettek arra engednek következtetni – még abból a szűk katonai információból is ami rendelkezésre áll –, hogy két különálló radarral a beruházás teljességgel kiváltható más helyszíneken. 
Alkotmányos szempontból ezért nem fogadható el a honvédelmi miniszter érvelése a helyszín kijelölését illetően, mivel az nem felel meg az AB – 28/1994. (V. 20.) számú határozata – által meghatározottaknak. A testület határozatai mindenkire nézve – így a Honvédelmi Minisztériumra is – kötelezők. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. XXXII. törvény 27. §-a szerint határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. Az Alkotmánybíróság ugyanis olyan egyedüli és egyfokozatú „sui generis” jogintézmény, amelynek döntéseit nem lehet felülbírálni. Az említett határozatában az AB egészséges környezethez való alkotmányos jog értelmezése során kijelölte azt az alkotmányos keretet, amikor is alkotmányos szempontból elfogadható a természet védelme elért szintjének csökkenetése, ezen túlmenően ez egyértelműen tilos.

A honvédelem ma is biztosítja a légtér védelmét, és ez továbbra sem veszélyeztethető. A megismerhető adatokból (HM levelek, sajtó) a változtatás kényszere adott, mivel a jelenlegi műszaki felszereltség elavult; sok helyen, kis hatékonyságú, összességében nagy létszámú személyzetet igénylő rendszer működik; megszűnik a sorkatonai szolgálat és ezzel a relatív ingyenes személyzet; a meglévő rendszer a Varsói Szerződés tagállamaként (más haditechnikával és szempontrendszerrel) szolgálta az országot és csak kisebb átalakításokkal működik, amely hosszú távon nem tartható fenn.  A kijelölés szempontja az, hogy ez a legmagasabb pont, innen „látni” a legmesszebb.

Az országot akkor is védeni kellene, illetve lehetne ha „csupa alföldből” állna. A honvédelmi szempontok a változás, a folyton megújítandó, az ember által alkotott, lecserélhető és lecserélendő technika és ezek bekerülési összege által motiváltak. Az elhelyezendő építmények rendeltetésszerűen (történeti mércével) ideiglenesek, amelyek az új technikai, új szövetségesi stb. rendszereknek megfelelően ember által alkothatók és változtathatók, sőt változásuk-újraalkotásuk elkerülhetetlen, folytonos. 

Mindezzel szemben áll a természetben okozandó, okozható károk veszélye. A fokozottan védett élőhelyeket és élettársulásokat csak a természet képes „megújítani”, a súlyosabb esetben visszafordíthatatlanul eltűnő javakat, amelyek az emberiség életterét alkotják, az ember nem képes újra „megalkotni”.

A honvédelem szempontjából tehát az adott, konkrét helyen az elkerülhetetlen szükségesség, a kizárólagosság fentiek szerint nem igazolható, és a vizsgálatban nem került elő olyan adat, amely ezt cáfolná. Az arányosság a fenyegetett élővilág felbecsülhetetlen értéke miatt nem igazolható.

A természetvédelem szempontjából ellenben mind az életben tartás (megmentés) elkerülhetetlen szükségessége, mind a helyszín kizárólagossága igazolható, mivel a bánáti bazsarózsa – és több más védett növény – csak itt, és az ember által újra nem alkothatóan megőrzendő. Ugyanakkor a honvédelem feltételei az ember által másutt is megteremthetők, megteremtését a technikai megoldások variációi lehetővé teszik, ez tehát vele szemben, az adott helyen a jogkorlátozás arányosságát igazolja.

VII. Az egyes engedélyezési eljárások alkotmányos értékelése

7.1. A környezetvédelmi engedélyezési eljárás  

A környezetvédelem nélkülözhetetlen eleme az engedélyezés. A környezetvédelmi hatásvizsgálat az egyik legfontosabb hatósági eszköz, amelyre a környezeti szempontból kiemelt jelentőségű nagyberuházások tervezési folyamatában, többnyire a konkrét létesítési engedélyezési eljárásokat megelőzően kerül sor. A jogintézmény lényege a tervezett létesítmény környezeti hatásainak rendkívül részletes tisztázása. A környezetvédelmi hatásokra koncentráló, sok résztvevős eljárásnak ki kell szűrnie a környezetvédelmi szempontból elfogadhatatlan, a létesítmény majdani környezete és a szomszédai szempontjából súlyosan sérelmes tervezeteket. 

7.1.1. A Zengővárra telepítendő rádiótechnikai berendezés környezetvédelmi engedélye iránti első kérelmét 1996. augusztus 1-én nyújtotta be a kérelmező a Dél-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőséghez (a továbbiakban: első fokú környezetvédelmi hatóság). A hatóság a kérelmet 16.157-12/1996. – 1996. október 14-én kelt – számú határozatával elutasította. Az engedélyezési eljárásban szakhatóságként közreműködött a Pécsi Erdőfelügyelőség, az Országos Műemlékvédelmi Hivatal Műemlékfelügyeleti Igazgatóság (a továbbiakban: Műemlékfelügyeleti Igazgatóság), a Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóság (a továbbiakban: DDNP), valamint az ÁNTSz Baranya Megyei Intézete.
A Műemlékfelügyeleti Igazgatóság régészeti szempontokra hivatkozva nem adta hozzájárulását.
A DDNP szakhatósági állásfoglalásában ugyancsak nem járult hozzá az engedély kiadásához, természetvédelmi és tájvédelmi szempontból. A DDNP hangsúlyozta, hogy „az érintett terület a Kelet-Mecsek Tájvédelmi Körzethez tartozik, így engedélyes köteles betartani a védettséget kimondó 8/1977. OTVH sz. határozatban foglaltakat.”
A DDNP elutasításának indokai többek között a következők voltak:
-	„a felsorolt alternatív helyek vizsgálata sablonos, a kizáró okok nem megalapozottak, az összehasonlításra környezeti hatásvizsgálat keretén belül alkalmatlanok…”.
-	„a Zengő-vár, mint történeti emlék kutatása, bemutathatósága visszafordíthatatlanul károsodik.”
-	„A tájvédelmi körzeten belül a hegy a legkevésbé zavart terület. Az értékes fauna egyes fajai zavarást nem tűrnek, a területről ezek el fognak tűnni.” 
-	A DDNP álláspontja szerint „a létesítmény tervezett helyen történő megvalósítása egyúttal a környezet védelméhez fűződő érdekek sérelmét is eredményezné”. 

Több szakhatóság negatív állásfoglalást tett, melyeket az elsőfokú hatóság a döntése meghozatalánál nem hagyhatott figyelmen kívül. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság a döntését ezért arra alapozva hozta meg, hogy a tervezett létesítménnyel érintett terület természetvédelmi és régészeti védettség alatt áll.
A kérelmező a határozatot megfellebbezte. A KÖFE a fellebbezéssel megtámadott I. fokú határozatot helybenhagyta. 

7.1.2. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság 16.157-20/1997. számon kelt határozatában a Zengővárra telepítendő rádiótechnikai berendezésre vonatkozó környezetvédelmi engedély iránti kérelmet ismét elutasította.

A HM ebben a kérelmében rögzítette, hogy „a tervezett objektum megvalósítása az ország légvédelmi rendszerének fejlesztése érdekében szükséges. A Zengővárra történő telepítést – az elsődleges nemzetgazdasági és katonai szempontok mellett – indokolja, hogy a lehetséges változatok közül lakott területtől a legtávolabb esik; a beruházás során feltárásra kerül a zengővári rom, korszerű turista kilátó és erdészeti feltáró út létesül; a kiválasztott helyszíntől eltérő telepítés esetén további (harmadik) torony építése válna szükségessé, ami több milliárd forintos többletköltséget okozna, és további környezeti beavatkozást jelentene.”

Az engedélyezési eljárásban szakhatóságként közreműködött a DDNP, az Állami Erdészeti Szolgálat Pécsi Igazgatósága Pécsi Erdőfelügyelőség, a Polgári Védelem Baranya Megyei Parancsnoksága, valamint az ÁNTSZ Baranya Megyei Intézete.

A DDNP természet- és tájvédelmi szempontok miatt ismét nem járult hozzá a létesítmény elhelyezéséhez. Elutasítását például azzal indokolta, hogy „a határozat (ld. 8/1997. OTvH) 9. pontja rögzíti az alapvető védelmi előírásokat, melyek között szerepel az is, hogy a tájvédelmi körzet területén nem szabad olyan tevékenységet folytatni, amely a táj jellegét, védett növény- és állatvilágát, valamint a tájvédelmi körzet rendeltetésének betöltését zavarja vagy veszélyezteti.”
További szempont volt az elutasítás során, hogy 
-	„A hatásvizsgálat a létesítmény elhelyezésére alkalmas területek összehasonlításában … a többi terület ökológiai állapotába való beavatkozás következményeit nem hasonlította össze.
-	Természetvédelmi szempontból a létesítmény felépítése visszafordíthatatlan, hosszú távú beavatkozást jelent. 
-	Természetvédelmi, tájökológiai szempontból a létesítmény elhelyezése kemény beavatkozást jelent. Az eddig zavaró tényezőktől mentes területen a szétválasztó, megosztó létesítmények kerülendők a védetté nyilvánító határozat szándékának megfelelően.
-	A zavartalan erdő élőhelye a fauna egyes eleminek, melyek zavarást nem tűrnek, ezek a területről el fognak tűnni.” 

Az elsőfokú hatóság a DDNP elutasító szakahatósági állásfoglalása alapján az engedély iránti kérelmet elutasította. 

Mindkét eljárás megindulásakor a környezeti hatásvizsgálat elvégzéshez kötött tevékenységek köréről és az ezzel kapcsolatos hatósági eljárás részletes szabályairól szóló 152/1995. (XII. 12.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kr.) volt hatályban. A rendelt 1. számú melléklete tartalmazta a környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek listáját. Külön kiemelten szerepeltek a listában azok a tevékenységek, amelyek csak országos vagy helyi jelentőségű védett természeti területen, továbbá a megjelölt esetekben gyógyhelyen történő létesítéskor tartoztak a rendelt hatálya alá. Ezen felsorolt létesítmények között szerepelt a 110. pontban „Rádió- és televízióadó, beleértve a távközlési adókat is”, mely a Kr. alapján nem tartozott a mindig részletes környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek közé.

7.1.3. Az előző pontban említett határozat elleni fellebbezés miatt indult másodfokú környezetvédelmi eljárásban a KÖFE járt el, amely természet- és tájvédelmi szakhatóságként a KTM Természetvédelmi Hivatalát vonta be, mely állásfoglalásában a DDNP állásfoglalását megváltoztatta, és feltételekkel a telepítéshez hozzájárult.
1998. február 12-én kiadott, H-2187/7/1997. számú határozatában (a továbbiakban: engedély) a KÖFE a rádiótechnikai berendezésnek a Mecsek-Zengővárra telepítéséhez a környezetvédelmi engedélyt 23 feltétellel megadta.

A másodfokú engedélyezési eljárásban szakhatóságként közreműködött a KTM Természetvédelmi Hivatala, a Budapest Fővárosi Növényegészségügyi és Talajvédelmi Állomás, a Polgári Védelmi Országos Parancsnokság, a Földművelésügyi Minisztérium Erdészeti Hivatala, valamint az ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatala. 

Azt vizsgáltam, hogy miként fordulhatott az elő, hogy a helyi ismeretekkel rendelkező környezetvédelmi hatóság a fentiekben ismertetett határozataihoz képest, a másodfokú környezetvédelmi hatóság (a KÖFE) a környezetvédelmi engedélyt megadta. Milyen változás történt a körülményekben, illetve mi indokolta döntését? Hasonló kérdésként vetődött fel a számomra, hogy a másodfokú természetvédelmi szakhatóság – a KTM Természetvédelmi Hivatala TvH-4066/97. számon kelt állásfoglalásában – miként juthatott a DDNP-től teljes mértékben eltérő álláspontra.

a) A KÖFE a fellebbezést a HM által előadott indokokat is figyelembe véve meglapozottnak tartotta.

A HM fellebbezésében előadta, hogy „a tevékenység csak az építkezés ideje alatt, ideiglenesen okoz zavart. (…) felépítése nem jelent visszafordíthatatlan beavatkozást a természetbe.” A helykijelölés indokaként pedig előadta, hogy a „mérlegelés alapja a radartechnika szempontjai és a Magyar Köztársaság gazdasági helyzete. A nyugat-európai és a magyar tapasztalatok (meglévő rádiótechnikai objektumok és lőterek) bizonyítják, hogy a létesítmény felépítése nem jelent visszafordíthatatlan beavatkozást a természetbe.”

A KÖFE az engedély indoklásában kifejtette, hogy „a KHV keretében több alternatív helyszín vizsgálatát is elvégezték (….) A megfelelő alternatíva kiválasztásában elsősorban gazdasági szempontok játszottak szerepet …”.
(Fontosnak tartom ehelyütt is hangsúlyozni, hogy a Ktv. indoklása szerint a hatásvizsgálat során – a környezeti problémákkal szembesülve – környezetileg elfogadható alternatívákat kell a kérelmezőnek kidolgoznia. A döntést motiváló szempontok között ezért a tervezett helyszínek környezet- illetve természetvédelmi szempontból történő megítélése szükséges.)

Az engedély indoklásában szerepel, hogy „részletes felmérés készült a terület flórájáról és faunájáról, különös tekintettel a védett élőlényekre” (…) Megállapították, hogy „a radarállomás körültekintő tervezésével és kivitelezésével a Zengőn és környékén megkímélhető az értékes, védett növényfajok állománya”. Az engedély indoklása ugyanakkor azt is „megállapította, hogy a feltáró utak óhatatlanul megnövelik a zavarást a terülten.” Az indoklás – elfogadva a HM érvelését – megállapította, hogy „Az élővilágot érő zavaró hatás is az építkezés idejére korlátozódik”.

A KTM Természetvédelmi Hivatala II. fokú szakhatósági állásfoglalásában az első fokú szakhatósági állásfoglalást megváltoztatta, és hozzájárult a berendezés Zengővára telepítéséhez. Állásfoglalásának indoklásában utalt arra, hogy „Az első fokú szakhatósági eljárásban a berendezés – magassági méretei miatt – nem volt tájba illeszthető. Ennek következtében a szakhatósági hozzájárulást nem kapta meg.”
Döntését azzal támasztotta alá, hogy „A szakmai egyeztetés eredményeként a Zengővárra történő telepítésnek nem volt kedvezőbb alternatívája, ezért a hely kiválasztását követően a tájbaillesztés módjának megoldása lett kidolgozva.”

A KÖFE az említett szakhatósági állásfoglalásra is tekintettel adta meg az engedélyt. Megállapítottam, hogy a KTM Természetvédelmi Hivatala és a KÖFE indoklása – a helyi ismeretekkel rendelkező – az első fokon eljárt hatóság véleményétől teljesen eltér (ld. 7.1.1. és 7.1.2.). 

A határozat megváltoztatása akkor indokolt, ha a másodfokú eljárás során teljesen új körülmények merülnek fel, ha a tényállás feltárása, vagy a jogszabályi minősítés és a kettőből levonható következtetésre alapozott döntés hibás volt. Tekintettel arra, hogy a HM által ismertetett, a beruházást motiváló érdekek további hangsúlyozásán túl más körülmény jelen esetben nem merült fel a másodfokú eljárásban, kérdéses, hogy indokolta-e bármi ténylegesen, hogy a hatóság a kérelmet most ne elutasítsa, hanem teljesítse.

Megállapítottam, hogy a tájvédelmi körzetet létrehozó fent említett (8/1977. OTvH) határozat céljával szöges ellentétben áll a létesítmény engedélyének megadása. A határozat indokai között szerepelt ugyanis, hogy „őrizze meg a tájképi és természeti értékeket”. A szóban forgó területre ezért ilyen jellegű beavatkozás engedélyezése a természetvédelem eddig (negyed századon át) biztosított jogi védelmi szintjével ellenétes döntést jelent. A már védett területeket alkotmányos kötelezettség megőrizni, hacsak nem áll fenn olyan kényszerítő szükségesség, amely ettől eltérést enged. Jelen esetben kényszerítő szükségesség nem volt, a kérelmező fellebbezésének indoklásában maga is utalt arra, hogy vizsgált alternatív helyszíneket, ugyanakkor az adott helyszín kiválasztásában elsősorban gazdasági szempontok játszottak szerepet. Márpedig az építtető gazdasági érdeke nem elegendő az élőhely biztonsági szintjének csökkentéséhez (27/1995. V. 15. ABh.). 

Az Áe. alapvető követelménye a törvényes eljárás (2. § (1) bekezdés). A törvény 26. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésére álló adatok nem elegendőek – hivatalból vagy kérelemre – bizonyítási eljárást folytat le.
Az Áe. indoklása szerint „jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait nem feltárva hoz határozatot. (…) a határozatban azt is indokolni kell, hogy mit miként és miért úgy értékeltek.”

Az Áe. 43. § (1) bekezdése c) pontja szerint a közigazgatási szerv határozatának az indokolási részben tartalmaznia kell a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat. Az Áe. kommentárja szerint mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést.
A kommentár kifejti, hogy „a közigazgatási határozat hatályon kívül helyezésének és új eljárás elrendelésének csak akkor van helye, ha a bíróság azt állapítja meg, hogy az alperes a tényállást nem tárta fel, nem tisztázta teljes körűen, egyes tényeket, bizonyítékokat nem értékelt.” 
Ugyancsak a kommentár rögzíti, hogy „A fellebbezésben foglalt kérelemre, tényállításokra (amelyek vitatják az elsőfokú döntés megalapozottságát, jogszerűségét) meggyőzően kell a másodfokú határozatnak utalnia. Érvelően és tényszerűen kell kitérnie arra, hogy a fellebbezésben foglaltak miért helytállóak.” (…) Fontos tehát az, hogy az államigazgatási szervek (első fokon és másodfokon egyaránt) tegyenek eleget az alapos indoklási kötelezettségüknek.„  

Álláspontom szerint a jelen ügyben az engedély kellő bizonyítékokat nem jelölt meg, továbbá indoklása megalapozatlan volt, amikor azt mondta, hogy „Az élővilágot érő zavaró hatás is az építkezés idejére korlátozódik”. Az elsőfokú természetvédelmi szakhatóság (DDNP) állásfoglalása mellett a rendelkezésemre álló – korábban bemutatott – botanikai szakvélemények állásfoglalásai is egyértelműen rögzítették, hogy a tervezett létesítmény jelentős – nemcsak az építkezés ideje alatt jelentkező – beavatkozást jelent a természetbe.

A Kvt. preambuluma szerint „… a természeti örökség és a környezeti értékek a nemzeti vagyon részei, amelyeknek megőrzése és védelme, minőségének javítása alapfeltétel az élővilág, az ember egészsége, életminősége szempontjából; e nélkül nem tartható fenn az emberi tevékenység és a természet közötti harmónia, elmulasztása veszélyezteti a jelen generációk egészségét, a jövő generációk létét és számos faj fennmaradását…”.

A környezeti károk megelőzésére való törekvés a környezetvédelmi tevékenység vezérelve. A hatásvizsgálatról szóló rendelkezések is erősítik a környezeti károk megelőzésének alapelvét. A megelőzés a környezetvédelmi tevékenység minden mozzanatát át kell hogy hassa, az minden környezethasználatra vonatkozó követelmény.

Kvt. 6. § (1) bekezdése értelmében a környezethasználatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy
-	a legkisebb mértékű környezetterhelést és igénybevételt idézze elő;
-	megelőzze a környezetszennyezést;
-	kizárja a környezetkárosítást.
A 6. § ezen kívül rögzíti, hogy a környezethasználatot az elővigyázatosság elvének figyelembevételével, a környezeti elemek kíméletével … kell végezni. 

A törvény 23. § (2) bekezdése szerint az élővilág igénybevétele csak olyan módon történhet, amely az életközösségek természetes folyamatait és viszonyait, a biológiai sokféleséget nem károsítja, illetőleg funkcióit nem veszélyezteti.
Ktv. 38. §-a szerint a környezetvédelem állami feladatai különösen a környezetvédelmi követelmények érvényesítése az állam más irányú feladatai ellátása során. 

Megállapítottam, hogy a KTM Természetvédelmi Hivatala az elsőfokú természetvédelmi hatóságnak (a DDNP) – a 7.1.1. és a 7.1.2 pontokban felvázolt – az építés következményeire vonatkozó természetvédelmi tárgyú szakhatósági kifogásairól, érveiről érdemben nem nyilatkozott.

Megállapítottam, hogy az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott a másodfokú természetvédelmi hatóság – a KTM Természetvédelmi Hivatala – eljárása, mivel nem történt meg a környezet-, illetve természetvédelmi szempontok teljes körű feltárása, illetve érvényesítése. Nem volt kellően alátámasztva, hogy milyen változások indokolták, tették lehetővé, az első fokon eljárt hatóság álláspontjától teljesen eltérő álláspont kialakítását.

b) - A Kvt. 72. § (1) bekezdése szerint „A környezetvédelmi engedély megadására vonatkozó határozatnak tartalmaznia kell „a) … az engedély érvényességi idejét”. Az engedély kötelező tartalmi elme tehát az engedély érvényességi idejének meghatározása. 

Az engedély rendelkező része nem tartalmaz külön rendelkezést az engedély érvényességi idejére vonatkozóan. Amennyiben az engedély határozatlan időre szól, ezt a körülményt is meg kell jelölnie az engedélyező hatóságnak.
 
A Kr. és – a jelenleg hatályban lévő – a hatásvizsgálatról szóló 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet 23. § (1) bekezdése lehetővé teszi a határozatlan időre szóló engedélyek kiadását is. Eszerint „A környezetvédelmi engedély érvényességi ideje legalább öt év, amennyiben a tevékenység gyakorlásának vagy a létesítmény működésének idejét más jogszabály ennél rövidebb időben nem határozza meg, de az engedély határozatlan időre is megadható.”

Megállapítottam, hogy a KÖFE engedélye nem tartalmaz rendelkezést az érvényességi időre nézve, holott a Kvt. rendelkezésének kógens jellege ezt minden esetben kötelezővé teszi. Ebből következik, hogy az említett engedélynek, amennyiben az határozatlan időre szólna, ki kellett volna ezt mondania.

A környezetvédelmi jogterület tárgyából, alapelveiből – ld. megelőzés, elővigyázatosság – következően, figyelemmel a természeti javak sérülékeny jellegére is, a környezeti érdeknek egyértelműen a határozott idő felel meg, szemben például egy munkajogviszonnyal. Ez esetben tehát a védendő tárgy alapján a szigorúbb rendelkezések alkalmazandók.

Ezért mivel sem ez a határozat, sem a jelen ügyben mérvadó jogszabályok nem határoznak meg 5 évnél kevesebb időt az érvényességre, az 5 évre szólt. A környezetvédelmi engedély tehát mára, az eltelt időre tekintettel nem érvényes. 
 
- A határozatlan időre szóló engedélyek kiadása nem csak a konkrét esetben kifogásolható.

A hatásvizsgálati eljárás során figyelembe vett környezeti feltételek, a tevékenységek technikai színvonala, és esetenként a szabályozók idővel megváltozhatnak, szigorodhatnak. E változások követése érdekében a létesítési típusú engedélyek meghatározott időtartamra szólnak, míg a környezetvédelmi engedély a fentiek értelmében határozatlan időre is megadható.
Véleményem szerint indokolt a hatásvizsgálatról szóló – hatályban lévő 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet 23. § (1) – kormányrendelet módosítása aszerint, hogy a környezetvédelmi engedély mindig csak meghatározott időtartamig legyen érvényes.
 
c) A KÖFE által kiadott engedély 23 pontban határozott meg olyan feltételeket, amelyekkel – álláspontja szerint – a környezet- és természetvédelmi, illetve tájvédelmi érdekek megvalósulása biztosítható, és minimalizálható a természeti értékek sérülése, esetleges pusztulása a létesítmény megépítése esetén is. 

A 23 általánosan megfogalmazott feltételről megállapítottam, hogy azok pontatlanok és az engedélyes által önkényesen értelmezhetők, valamint egymásnak ellentmondók. 
A 8. pont szerint: „Fakitermelés az építkezés miatt nem végezhető.” 
Míg 9. pont értelmében az „Építkezéshez szükséges útstabilizáció és szállítási tevékenység csakis a meglévő erdészeti üzemi feltáró út felhasználásával és csakis annak nyomvonalát követően folytatható. Kivétel ez alól a Zengő mellékcsúcsának környezetvédelmi szempontból is kívánatos kikerülése miatt tehető.” 
A 26. pont szerint pedig: „A létesítmény és a feltáró út létesítése során erdőterület csak a legszükségesebb mértékben vehető igénybe” 

Az engedély csak új út megnyitását tiltja, de ha a meglévő felújítása fakivágást tesz szükségessé, akkor azt engedélyezni lehet. Az engedély 8. pontja ugyanakkor egyértelműen tiltja az építkezés érdekében történő fakitermelést.

Az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. év LIV. törvény  (a továbbiakban: Etv.) indoklása szerint: „Az erdőt egységes egészként kell kezelni és értékelni (a termőföldet, a faállományt, a vadat, a természeti értékeket, az erdő egyéb élővilágát, az erdei létesítményekkel együtt).”
„A törvénytervezet által felsorolt különböző haszonvételek esetében érvényesíteni kell azt az alapelvet, hogy az erdő és a természeti környezte megőrzésének normáit be kell tartani. Valamennyi erdőben folytatott és erdőn kívüli egyéb olyan tevékenység, amelynek hatásterületén erdő található, csak olyan mértékben megengedett, hogy az erdei ökoszisztéma fennmaradása biztosított legyen.”

A környezet- és természetvédelemi szakmai szempontok érvényesítésének reális terepe a pozitív határozatokban szereplő feltételek meghatározása. A felügyelőség kedvező eljárásjogi pozícióban van az általa vagy szakhatóságai által meghatározott feltételek kikényszerítésében is, hiszen a hatásvizsgálati eljárást követő létesítési típusú engedélyezési eljárásokban szakhatóságként szerepel.
Ha a felügyelőségek tudják, hogy az általuk vagy szakhatóságaik által megszabott feltételek betartásának ellenőrzésére nem lesz módjuk, a feltételek eléggé részletes, technikailag, módszertanilag alátámasztott megfogalmazásával az önkéntes jogkövetést kellőképp elősegíthetik.

Álláspontom szerint az engedély említett feltételeinek egyidejű alkalmazása inkoherens, számonkérésük eleve megkérdőjelezhető, hiszen egyidejű teljesítésük – az Etv. indoklására is tekintettel – lehetetlen.

Műszaki tervek elbírálásakor az x2, az x szelvénytől y szelvényig, az x jellel jelölt fák stb. megfogalmazás teszi azonosíthatóvá és egyértelművé az engedélyt, nem pedig a „kívánatos kikerülés”, vagy a „legszükségesebb mértékig”. Ezek a jogszabályban helyénvaló elvárások, amelyek konkrét helyszín konkrét kérelemre alkalmazását a hatóságnak kell elvégezni úgy, hogy azonosítja, a terv eleget tesz-e ezeknek az elvárásoknak. Kikötéseket tehet, és azok a terv, a létesítmény, a nyomvonal egyes részeire is vonatkozhatnak. Azonban ezeknek a helyszínen és a terven azonosíthatóaknak kell lenniük. Ez ugyanis a számonkérhetőség alapfeltétele.

d) A b) pontban leírtakon túl, annak figyelembevételével, azt is indokoltnak láttam vizsgálni, hogy fennáll-e a KÖFE törvényes lehetősége az engedély visszavonására.

A Kvt. 70.§-ának (3) bekezdése szerint a felügyelőség a környezetvédelmi engedélyt visszavonja, ha a jogerőre emelkedéstől számított három éven belül a tevékenységet, illetve az ahhoz szükséges építési előkészítési munkákat nem kezdték meg, illetőleg ha a jogosult nyilatkozik, hogy a környezetvédelmi engedéllyel nem kíván élni, továbbá akkor is, ha az engedélyezéskor fennálló feltételek lényegesen megváltoztak.

Az engedélyek érvényességi ideje alatt is bekövetkezhetnek olyan változások a körülményekben, amelyek a vizsgálatok idején nem voltak előre jelezhetők.

A Zengőn előforduló élőhely-típusok 2001-ben bekerültek az Európai Unió Tanácsa 1992. május 21-i 92/43/EGK irányelvének a mellékletébe. Elsősorban az Irányelv 1. és a 2. függelékének a kiegészítésére került sor. Ezzel azok az élőhely típusok, amelyek a Zengőn előfordulnak, bekerültek az élőhely Irányelv 1. függelékébe. Az új mellékletek 2004. május 1-től alkalmazandók.

Az Irányelv fő célja „elősegíteni a biológiai sokféleség megőrzését”. Az Irányelv rögzíti, hogy „a veszélyeztetett élőhelyek, illetve fajok a Közösség természetes örökségét képzik (…) a földhasználat tervezésének és a területfejlesztési politikának elő kell segítenie a tájkép azon jellegzetességeinek kezelését, amelyek meghatározó jelentőségűek a vadon élő fauna és flóra szempontjából”.
Az Irányelv 1. cikk (g) pontja szerint „a Közösség szempontjából jelentős fajok alatt olyan fajokat értünk, amelyek …: endemikusak és különös figyelmet érdemelnek különleges természete miatt és/vagy a hasznosításukkal kapcsolatos élőhelyükre, illetve védelmi helyzetükre gyakorolt esetleges kihatások miatt.”
A 3. cikk 2. pontja utal arra, hogy „Minden egyes tagállam hozzájárul a Natura 2000 létrehozásához a területén az 1. pontban említett természetes élőhelytípusok, illetve fajok élőhelyeit képviselő területek előfordulásának arányában. E célból a tagállamok a 4. cikknek megfelelően különleges természetmegőrzési területeket jelölnek ki az 1. pontban megjelölt szándékok figyelembevételével.”
A 6. cikk 2. pontja szerint „A tagállamok megteszik a megfelelő lépéseket annak érdekében, hogy a különleges természetmegőrzési területeken elkerüljék a természetes élőhelytípusok, illetve a fajok élőhelyeinek leromlását, továbbá azon fajok háborgatását, amelyek alapján a területet kijelölték, amennyiben a háborgatás az irányelv célja szempontjából jelentős lehet.”
A 3.pont értelmében „Azoknak a terveknek vagy projekteknek, amelyek … jelentős hatással lehetnek …. Határbecslést kell elvégezni a területre való kihatásaival kapcsolatban, figyelemmel a terület megőrzési céljaira. Amennyiben a határbecslés negatív, és alternatív megoldások hiányában kiemelt közérdek által kényszerítve mégis végre lehet hajtani egy tervet (...) Kizárólag olyan érvek nevezhetők meg, amelyek az emberi egészséggel, a közbiztonsággal … kapcsolatosak.”
(Tekintettel arra, hogy jelen ügyben a beruházó több alternatívát (helyszínt) is megjelölt, ezért az Irányelv által is támogatott érv – ld. közérdek által kényszerítve – nem hozható fel a természetbe történő beavatkozás indokaként.) 

A fokozottan védett növényfaj, a bánáti bazsarózsa – paeonia banatica – pedig helyet kapott az élőhely irányelv 2. függelékében, az élőhelyével együtt fokozottan védett, európai érdekeltségű, úgynevezett közösségi jelentőségű fajok listáján. 

Mindez olyan körülmény, amelyet a korábbi engedélyek megadásánál nem vettek – mert nem vehettek – figyelembe, tekintettel arra, hogy 2003. áprilisában jelent meg az élőhely irányelvnek ez a módosított, a csatlakozó országok javaslatai alapján kiegészített változata, amelyet a jövőben a magyar természetvédelemben figyelembe kell venni, és amelyet a Natura-2000 hálózat kiépítésénél is alapul kell venni.

A Ktv. 11. § (1) bekezdése értelmében a „környezetvédelmi érdekek érvényesítését a Magyar Köztársaság két- vagy többoldalú nemzetközi környezetvédelmi és más, a környezetvédelemmel összefüggő együttműködési … megállapodásokkal is elősegíteni köteles …”
A 37. § (2) bekezdése szerint: „Az állam biztosítja a … más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött környezetvédelmi egyezmények, szerződések érvényesülését.” A 41. § (5) bekezdés a) pontja értelmében pedig „A Kormány környezetvédelmi feladata különösen: a nemzetközi szerződésekből adódó környezetvédelmi kötelezettségek tejesítése és jogok érvényesítése.”

A Kvt. indoklása szerint „jelentős változásnak minősül – többek között – az adott tevékenység felelősségi viszonyaiban történő változás is.” 
 
A Kvt. 70.§-ának (3) bekezdésében az engedély visszavonásra okot adó 3 feltétel alternatív lehetőséget jelent a felügyelőségnek. Bármelyik fennállása esetén a felügyelőség a határozatot köteles visszavonni. Az utolsóként említett feltétel szerint a határozatot a felügyelőség visszavonja, ha az engedélyezéskor fennálló feltételek lényegesen megváltoztak.
Az említett szabály álláspontom szerint mindaddig alkalmazható, míg a megvalósítani kívánt tevékenység, illetve létesítmény el nem készült. 
 
Az Áe. 61. §-a szerint a közigazgatási határozat visszavonására lehetőség van, amennyiben „a … a határozat közlésétől számítva egy év még nem telt el.” A Ktv. 90. §-a szerint a környezetvédelmi hatósági eljárásokra – e törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályiról szóló törvényt kell alkalmazni.

Mivel a fent leírtak értelmében a környezetvédelmi engedélyek legalább 5 évre, vagy akár határozatlan időre is szólhatnak, az Áe. említett szabálya a Ktv. által szabályozott visszavonás lehetőségére nem jelent kizáró tényezőt.

7.1.4. Külön vizsgálandó kérdés volt számomra, az építési engedélyezés során (ld. 7.5. pont) – szakhatóságként – közreműködő KÖFE eljárása, illetve az építési engedélyezéssel összefüggésben tett szakhatósági állásfoglalása.
Azt vizsgáltam, hogy a környezetvédelmi hatóság eljárása során kellő súllyal lépett-e fel a környezet- illetve természetvédelem érdekében. 

A KÖFE 2003. június 25-én kelt – 14/30-4/2003. számú – szakhatósági állásfoglalásában a radar torony építési engedélyének módosításához – a bemutatott módosítási terv alapján – kikötés nélkül hozzájárult.
A szakhatósági állásfoglalás mindössze a következőket tartalmazta: „A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az építési engedély terv szerinti módosításának környezet- és természetvédelmi szempontból akadálya nincs, ezért ahhoz kikötés nélkül hozzájárultam. Szakhatósági állásfoglalásom a 40/2002. (III. 21.) Korm. rendelet 4. §-án alapul”.

A szakhatósági hozzájárulás is engedély típusú közhatalmi aktus, de eljárási rendje, a hatóság közreműködésének módja az engedélyhez képest eltérő. 
A szakhatóságokra ugyanakkor egyképpen vonatkoznak az Áe. alapvető követelményei, tehát a törvényes eljárás (2. § (1) bekezdés) követelménye.
 
Álláspontom szerint a közreműködő szakhatóság eljárása, állásfoglalása megalapozatlan volt, amikor azt mondta, hogy a rendelkezésére álló iratok alapján az építési engedély terv szerinti módosításának környezet- és természetvédelmi szempontból akadálya nincs, tekintettel arra, hogy pl. a környezetvédelmi engedélyezési eljárásban is eljáró KÖFE-nek tudomása volt arról, hogy a beruházás jelentősen érinti a természetvédelem elért szintjét, hiszen 23 feltételt szabott.

Környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szakmai szempontoknak reális terepe lehetett volna bizonyos újabb feltételek meghatározása, a régiek megerősítése, teljesítésük megvizsgálása.

Az építésügyi hatósági eljárásokban a szakhatóságként közreműködő természet- illetve környezetvédelmi hatóság feladata a természet és a tájvédelem követelményeinek szigorú érvényre juttatása.
Álláspontom szerint jelen esetben nem történt meg a környezet-, illetve természetvédelmi szempontok teljes körű feltárása, illetve érvényesítése, a hatóság saját szakmai szempontjai nem jelentek meg az engedélyezési eljárás során, holott azokra lehetősége volt.

Tekintettel arra, hogy az ügyben egyébként döntésre jogosult közigazgatási szerv a szakhatósági döntést nem változtathatja meg, nem bírálhatja felül, attól nem térhet el, a KÖFE következetes állásfoglalása az építési engedély kiadásnak akadályát is képezhette volna.

A KÖFE a lehetőségeit tehát nem használta ki az építési engedélyezési eljárásban, szakhatósági részvétele csupán formális, tartalom nélküli volt. Állásfoglalását nem indokolta, ahhoz feltételeket nem fűzött, ezért eljárása, illetve szakahatósági állásfoglalása az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

7.1.5. A közösségi részvétel jelentősége és a hatástanulmány titkosítása

A szóban forgó ügyben a – másodfokú – környezetvédelmi engedélyezési eljárás alapját képező környezetvédelmi hatástanulmányt  a honvédelmi tárca titkosította arra hivatkozással, hogy „az egész tanulmány olyan, amelynek a minősítése nem teszi lehetővé a nyilvános tárgyalást.”

Felvetődött számomra, hogy ezzel összefüggésben – mintegy következményeként – sérül-e, és ha igen miként a környezetvédelmi ügyekben egyébként biztosítandó tájékoztatáshoz való jog.

A 2001. évi LXXXI. törvénnyel kihirdetett Aarchusi Egyezmény 4. cikkének 4. pontja  biztosítja a honvédelmi érdekű titkokat. A jogszabály lehetővé teszi a titkosítást, de csak a szükséges mértékig. 
„A környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben az információ feltárása hátrányosan érintené:
a) a hatósági eljárások titkosságát, ahol ezen titkosságot a nemzeti jog előírja;
b) a nemzetközi kapcsolatokat, a honvédelmet vagy a közbiztonságot;
Az információszolgáltatás fent említett okai szűken értelmezendők, figyelembe véve az információ feltárásához fűződő közérdeket, valamint azt, hogy a kért információ mennyiben vonatkozik a környezetbe történő kibocsátásokra. (4. cikk, 4. pont)

A környezetvédelmi engedélyezési eljárásokban a társadalmi részvétel mintegy garanciális elemét jelentik a hatásvizsgálatról szóló kormányrendelet 7. §-ának (1)-(5) bekezdései.
A korábban hatályban volt Kr. szerint „amennyiben a felügyelőség a kérelmet annak benyújtását követően az előzetes tanulmány vizsgálata, illetőleg a szakhatóság állásfoglalása alapján nem utasítja el, és a tevékenység nem esik katonai titokvédelem alá, akkor a felügyelőség a kérelmet, az előzetes tanulmányt, valamint a hirdetmény szövegének a (2) bekezdés a) pontja szerinti részét megküldi a telepítés helye szerinti és a szomszédos települési önkormányzatok jegyzőinek azzal, hogy … a helyben szokásos egyéb módon tegyék közzé (7. § (1)).

A Ktv. 12. §-a szerint „Mindenkinek joga van a környezetre vonatkozó tényeknek, adatoknak, így különösen a környezet állapotának, a környezetszennyezettség mértékének, a környezetvédelmi tevékenységnek, valamint a környezet emberi egészségre gyakorolt hatásainak megismerésére.” 

A hatásvizsgálatról szóló – jelenleg hatályban lévő – kormányrendelet jelenleg a katonai létesítmények esetében olyan szabályt nem tartalmaz, miszerint a hatástanulmány (mind az előzetes, mind a részletes) készítése során a katonai információkat a környezetvédelmiektől következetesen szét kellene választani. A jogszabály említett hiányossága folytán a társadalmi konzultáció lehetősége sérül, holott azt semmi nem indokolja ilyen esetekben sem.

(Jelen ügyben a megtörténtek is alátámasztják azt a kettősséget, amelyben az adatokat egyrészt titkosították, a határozatokat – a később bemutatottak szerint – az érintettekkel nem közölték, ugyanakkor – mint ahogy a HM bizottsági ülésén elhangzott – több fórumot, lakossági fórumot, stb. tartottak. Az építési eljárás során született határozatokat például még az a polgármester sem kaphatta meg, akit egyébként egy már működő, az építeni kívánt létesítményhez hasonló létesítmény megtekintésére Ausztriába vittek.)

7.2. Az erdei feltáró út létesítése

A 7.1. pontban bemutatott környezetvédelmi engedély 9. pontja rögzíti, hogy az építkezéshez szükséges útstabilizáció és szállítási tevékenység csakis a jelenleg meglévő erdészeti üzemi feltáró út felhasználásával és csakis annak nyomvonalát követően folytatható. Kivétel ez alól a Zengő mellékcsúcsának természetvédelmi szempontból is kívánatos kikerülése miatt tehető. Az út felújítása csak egyetlen sávon, több kitérővel ellátottan történhet, és nem veszélyeztetheti a mellette található ún. törmeléklejtő erdőtársulást.
A létesítmény és a feltáró út létesítése során erdőterület csak a legszükségesebb mértékben vehető igénybe (16. pont).

Az Állami Erdészeti Szolgálat az 1998. június 30-án kelt határozatában a Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóság szakhatósági állásfoglalása alapján a Zengő csúcsot megközelítő erdei feltáró út létesítésének engedélyezése iránti kérelmet elutasította. Az első fokú természetvédelmi szakhatóság egyebek mellett arra hivatkozott, hogy „az erdei II. o. tervezett út építése, az alépítmény által elfoglalt-megbolygatott terület jelentős keresztmetszeti területen igénybe veszi a Zengő-oldal déli oldalán lévő erdő területét, annak aljnövényzetében védett és fokozottan védett növényfajok jelentős mennyiségben semmisülnek meg.” Az állásfoglalás utal a környezetvédelmi engedély 3., 8., 9. és 16. pontjára, amelyek – a szakhatóság álláspontja szerint - a tervezés során nem teljesültek.
Az FVM Erdészeti Hivatala az 1998. szeptember 28-án kelt határozatában az Építéstervező és Ingatlanforgalmi Kft. fellebbezése alapján az első fokú határozatot megváltoztatta és engedélyezte a Zengő csúcsot megközelítő erdei feltáró út létesítését a benyújtott tervdokumentáció szerint. A határozatban az áll, hogy a másodfokú eljárásban a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény (Evt.) 93. § (2) bekezdése szerinti határidő alatt álláspontját nem küldte meg, így hozzájárulását megadottnak kellett tekinteni. A Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszter a megkeresésemre adott válaszában úgy fogalmazott, hogy a másodfokú hatóság – egy általa, vitatható módon határidő mulasztásnak minősített jogértelmezés miatt – nem vette figyelembe a Főfelügyelőség H-1528/1998. számú, szintén elutasító szakhatósági állásfoglalását.
Az 1998. október 2-án kelt másodfokú szakhatósági állásfoglalás szerint „a tervben szereplő aszfaltozott, kiemelt út a fordulókkal együtt jelentős tájalakítást eredményezne, amely egyrészt a lefolyási viszonyokban, a talajéletben, az élővilágban (védett növény és állatfajok élőhelyében és egyedeiben), másrészt a tájképi értékekben okozna maradandó károsodást. Ugyanakkor az aszfaltnak, mint veszélyes anyagnak a bevitele a védett természeti területre, szintén szakmailag nem támogatható.”

A létesítési típusú engedélyezési eljárásokban kiadott engedély a jogszabályokban megállapított idő elteltével érvényét veszti. Ennek az a magyarázata, hogy az engedélyezés időpontjában fennálló állapotok utóbb megváltozhatnak, olyan új körülmények, szempontok (technológia, természeti környezet) merülhetnek fel, amelyek az engedély kiadásakor még nem voltak ismertek.

Az Evt. 77. § (1) bekezdése értelmében az erdőterületen, valamint az erdészeti magánúton való közlekedésre a közúti közlekedésre vonatkozó szabályokat e törvényben foglalt kiegészítésekkel kell alkalmazni.
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény célja, hogy a közúti közlekedés alapvető feltételeinek, az abban résztvevő személyek és szervezetek jogainak és kötelezettségeinek a meghatározásával elősegítse a közúti személy- és áruszállítási szükségletek kielégítését, a közlekedésbiztonsági és környezetvédelmi követelményeknek megfelelő korszerű járműállomány és közúthálózat kialakítását, működését, a közutak védelmét (1. §).
A törvénynek az utakra vonatkozó rendelkezéseit az út műtárgyaira és tartozékaira, a közutakra vonatkozó rendelkezéseit a közforgalom elől el nem zárt magánutakra is alkalmazni kell.
A Honvédelmi Miniszter arról tájékoztatott, hogy „a hegycsúcs továbbra is megközelíthető lesz, a radar sem lesz körbekerítve. A tárca költségvetéséből kilátó biztosítását is tervezzük, a jelenleg ott álló geodéziai magassági ponton túl.” A feltáró út az erdőgazdálkodás célját szolgáló létesítmény, ezért kérdéses, hogy a lokátorhoz vezető, azt kiszolgáló, illetve egyben a csúcsra tervezett kilátó megközelítését is biztosító út mennyiben felel meg az erdei feltáró út kritériumának.

Az útépítési engedély kiadásának időpontjában hatályos, az utak építésének és a forgalom részére való átadásának hatósági engedélyezéséről szóló 8/1970. (XI. 13.) KPM-ÉVM együttes rendelet 14. § (1) bekezdése szerint az építési engedély a jogerőre emelkedésének napjától számított 2 év elteltével érvényét veszti, kivéve, ha az építési munkát ez alatt az idő alatt megkezdték és folyamatosan végzik. Az első fokú engedélyező hatóság az építési engedély érvényét
b) az építtető kérelmére 1-1 évre ismételten meghosszabbíthatja, ha az engedély megadásakor fennállott szabályok vagy körülmények időközben nem változtak meg.
(A Nemzeti Park Igazgatóság elutasító szakhatósági állásfoglalását egyebek mellett erre a rendeletre alapozva hozta.)

Az erdei feltáró út létesítését engedélyező határozat 1998-ban jogerőre emelkedett. Az építési engedély a jogerőre emelkedésének napjától számított két év elteltével érvényét veszti. A jogerőre emelkedéstől számított két éves időtartamot abban az esetben nem kell figyelembe venni, ha az építési munkát megkezdték és folyamatosan végzik.
Az FVM Erdészeti Hivatala az erdei feltáró út létesítését engedélyező határozatban feltételt nem írt elő.
A jogerőre emelkedéstől számított két éven belül az erdei feltáró út építését nem kezdték meg. Az évekig húzódó növény-áttelepítés nem tekinthető folyamatos építési munkának, hanem előmunkálatnak, ezért az építési engedély érvényét vesztette, az engedélyesnek új útépítési engedélyt kellett volna kérnie. A 8/1970. (XI. 13.) KPM-ÉVM együttes rendelet az útépítéssel kapcsolatos előmunkálatok végezését külön engedélyhez kötötte.
(Az érvényességi idő egy évvel történő meghosszabbításának is feltétele, hogy a körülmények időközben nem változtak meg. Az engedély megadását követően hatályba lépett az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet, az Evt. végrehajtásáról szóló 29/1997. (IV.30.) FM rendelet új melléklettel egészült ki, továbbá kiderült az áttelepítés sikertelensége is. Ezekre tekintettel megállapítható, hogy a körülmények időközben jelentős mértékben megváltoztak.)
A környezetvédelmi és vízügyi miniszter szerint „a tervezett lokátorállomáshoz felvezető út terve az eredetitől eltérően – a természetvédelem álláspontjának mellőzése miatt – véleményem szerint nem felel meg a környezetvédelmi engedélyekben foglaltaknak (a meglévő erdészeti üzemi feltáró út felhasználása).”

Hosszúhetény polgármesteri hivatalától azt a tájékoztatást kaptam, hogy az útépítés engedélyezésének időpontjában az útszakasz egy része magántulajdonban volt, az engedélyezés tulajdonosi hozzájárulás nélkül történt. A telekalakítást-telekmegosztást követően az út sem jogilag, sem fizikailag nem azonos az engedélyezéskori állapottal.

A telekalakításról 2003. október 18-án hozott és október 29-én jogerőre emelkedett határozatot nem kézbesítették a szomszédos önkormányzatoknak. A Legfelsőbb Bíróság egy határozata szerint „helyesen jutott az első fokú bíróság arra a következtetésre, hogy a helyi önkormányzat ügyfélnek minősül.” (EBH2002. 812.)

7.3. A növény-áttelepítési eljárás

Mint az a bevezetésben említésre került, a Zengőre vezető üzemi műút nyomvonalának megépítése sok védett növény élőhelyét érinti.

2000. július 10-én „Pécsváradtól a Zengőre vezető üzemi műút nyomvonalának botanikai felmérése” címmel Dr. Kevey Balázs szakvéleményt készített. 
Eszerint „a zengőre vezető üzemi műút nyomvonalának megépítése igen sok védett növény élőhelyét érinti.” „A 2000. május elejétől június végéig tartó botanikai felmérések alatt a nyomvonal által érintett területen 1 fokozottan védett (Paeonia officinalis ssp. Banatica) és 12 védett növényfaj … került elő.” „E védett növények közül kiemelt jelentőségű a fokozottan védett bánáti bazsarózsa … mely Magyarországon csak a Kelet-Mecsek néhány pontján (a Zengőn és annak közvetlen közelségében) él. Mellette külön ki kell emelni az olasz mügét.” „A hölgy estike … a terület egyik legértékesebb növénye.” „Fenti három kiemelkedően értékes növényfaj … áttelepítését sikeresen meg kell valósítani, míg a többi növényfajok megőrzése sem elhanyagolható.”  

Az említett botanikai felmérés és szakvélemény alapozta meg a DDNP 4761-1/2000. számú 2000. október 9-én kelt határozatát, amely engedélyezte a tervezett út menti növények értékmentő áttelepítését.
Az áttelepítéshez a DDNP több feltétellel járult hozzá. Így például előírta, hogy „az útépítés földmunkáival megsemmisülésre kerülő fokozottan védett és védett növények áttelepítését szakemberek közreműködésével … kell végrehajtani. (…) Az áttelepítés a területileg illetékes természetvédelmi őr jelenlétében végezhető.”
A DDNP a határozat indoklásában kifejtette, hogy „A Csúcsra telepítendő objektum megközelítésére erdei út kategóriába tartozó üzemi út építését első fokon szakhatóságunk elutasította. Másodfokon a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Erdészeti Hivatala 39889/1/1998. sz. határozatával az építéshez hozzájárult. 
Az 1996. évi LIII. törvény 42. § (1) bekezdése tiltja a védett növényfajok egyedeinek veszélyeztetését, a 42. § (3) bekezdés engedélyhez köti az egyedekkel való tevékenységet. A 42. § (2) bekezdés előírja, hogy gondoskodni kell a védet fajok fennmaradásához szükséges feltételekről, a megfelelő élőhely kiválasztásáról.” A 42. § (7) bekezdés előírja, hogy az engedély mely esetekben adható meg. Tekintettel arra, hogy a Zengő csúcsra telepítendő objektum részben közérdeket szolgál, ezért a növények áttelepítésére vonatkozó engedélyt megadtam.”

A honvédelmi miniszter megkeresésemre írt levelében arról tájékoztatott, hogy „2000-2001-ben mintegy 12 000 db., összesen kb. 46 MFt eszmei értékű védett növény áttelepítésére került sor, mintegy 3,5 MFt értékben. Az azóta kihajtott növények áttelepítését 2003-tól kezdődően az építkezés ideje alatt a nyomvonalon folyamatosan végezzük.” 

A Dr. Kevey Balázs által 2003. június 4-én készített „A „Zengő”-re tervezett műút nyomvonalának botanikai felmérése 2003. évben” című szakvélemény szerint „2003. tavaszán a természetvédelmi őr jelentette, hogy – az áttelepítés ellenére – a tervezett műút nyomvonalán igen sok védett növényfaj él. … a terepbejárás során a védett növények hasonló gyakoriságot mutattak, mint az áttelepítés előtt, tehát az átültetés eredménye nem, vagy alig mutatkozik.”
A DDNP ezért 2003. június 23-án kelt levelében felhívta a kérelmező figyelmét, hogy maradéktalanul tegyen eleget a fenti határozatban foglaltaknak.

Ugyancsak Dr. Kevey Balázs által készített – 2003. október 16-án kelt – botanikai szakértői vélemény szerint „Az átültetés nem volt sikeres. Ebben azonban az átültetést végző munkacsoport nem hibáztatható. … A sikertelenség oka elsősorban a köves talajjal magyarázható, ahonnan nem sikerült sérülés nélkül kiemelni a növényeket. Az átültetett tövek túlnyomó része ezért nem eredt meg, míg a talajban maradt gyökereik, rizómáik újra kihajtottak.” 

Ehelyütt ismét utalni szeretnék az MTA Természetvédelmi és Konzervációbiológiai Bizottság – jelentésem 6.4. pontjában említett – állásfoglalására. 
Az állásfoglalás általános része szerint a természeti értékek megvédésében az elsődleges lehetőség mindenek előtt a természeti értékeknek a saját természetes helyükön történő, úgynevezett in situ megőrzése, szakmailag ezt tekintjük prioritást érdemlőnek és konkrét esetekben is indokoltnak. 
Az állásfoglalás második – a tervezett létesítménnyel összefüggésben konkrét – részének megállapítása értelmében az elkészült botanikai szakvéleményekből megállapítható, hogy a termőhely természeti adottságai miatt nem lett és nem lehetett sikeres a védettnövény-áttelepítés. A Bizottság állásfoglalása szerint „téves útnak bizonyult az áttelepítések erőltetése … e helyett az in situ megőrzést kell megvalósítani általánosságban”.

A most bemutatott botanikai szakvélemények tárgyában hatáskör hiányában nem foglalhatok állást.

Megállapítottam, hogy a most tárgyalt növény-áttelepítésről szóló határozat, illetve az ezzel összefüggésben tett hatósági intézkedések egyértelmű célja a felmért növények értékmentő védelme. 

A DDNP-nek a növény-áttelepítésre vonatkozó határozatával, illetve a tett intézkedéseivel összefüggésben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, tekintettel arra, hogy a hatóság – tudva, hogy a létesítmény megépítése eldöntött tény – mindvégig következetesen lépett fel a védendő természeti értékek érdekében.

(Amennyiben más helyszín mellett dönt a honvédelmi tárca, a védett növények értékmentő áttelepítésére vonatkozó hatósági intézkedések értelemszerűen okafogyottá válnak.)

7.4. A fakivágási eljárás

Miután a HM az útépítési engedélyt jogerősnek tekintette, megkezdte a különböző kiviteli tervek engedélyeztetését – így a fakitermelés vonatkozásában is – a területi szerveknél, mivel fakitermelés nélkül nem lehet fölépíteni a tervezett objektumot és a hozzá vezető utat. 

A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter 31869/6/2003. számú határozatával az út megépítéséhez szükséges erdőterület igénybevételt engedélyező határozata 2004. január 5-től jogerős és végrehajtható. A határozat ellen keresetet nem nyújtottak be.
A HM ezt követően kezdeményezte a pécsváradi és hosszúhetényi erdőterületek termelésből való kivonását, melyet a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter 31869/6/2003. sz. határozatával engedélyezett.

Ezt követően került sor az érintett erdőrészletek erdőgazdasági üzemtervi előírástól eltérő tevékenység, illetőleg az üzemterv módosításának engedélyezésére, melyről az ÁESZ Pécsi Igazgatóságának 473/2004. sz. határozata rendelkezik. 

a) Az ÁESZ Pécsi Igazgatósága 2004. január 8-án kelt – 45/3/2004. számú – határozatában a Zengő Faiskolai Szövetkezet részére az éves erdőgazdálkodási tervben foglalt munkálatokra, így a fakitermelés végzéséhez a hozzájárulását adta.  A DDNP – mint természetvédelmi szakhatóság – a fakitermelési munkálatokat engedélyezte azzal, hogy Hosszúhetény 036 A érintett területen a munkálatokat február 15-ig végezze el a kérelmező.

b) Az ÁESZ Pécsi Igazgatósága 2004. január 21-én kelt, 472/2004. sz. határozatában arról rendelkezik, hogy az erdőrészletek termelésből való kivonásának végrehajtására a HM megbízásából eljáró OVIBER Kft. részére engedélyezi az éves erdőgazdálkodási tervében foglalt fahasználati tevékenységek elvégzését.

Az ÁESZ Pécsi Igazgatósága tehát a 472/2004. számon kelt határozatában a HM kérelmében előadottak alapján az éves erdőgazdálkodási tervben foglalt munkálatokra, így a fakitermelés végzéséhez a hozzájárulását adta.  A DDNP az erdőgazdálkodási tervben foglaltakkal egyetértett azzal, hogy „Hosszúhetény 112 A: A 0.1 ha érintett területen a munkálatokat február 15 előtt, vagy október 15 után lehet elvégezni”.

(Az ÁESZ 2004. február 4-én kelt határozatában az előbbi határozat azonnali végrehajtását rendelte el, tekintettel arra, hogy „a február 15-i teljesítési határidő elmaradása a tervezett üzembe helyezést nem tenné lehetővé és a külföldi szerződés alapján jelentős kötbért kéne fizetni.”) 

Több különböző szervezet adott be tehát a fakitermelési munkálatokra vonatkozó engedélykérelmet, mint ahogy több területet érint a fakivágás az út nyomvonalán is. (A fakitermelés mint a tervezett beruházáshoz szükségszerűen kapcsolódó művelet, maga is egységes egészet képez, ezért egységes szabályozást igényelne.)

Mint az a jelentésem bevezetőjében is szerepelt, a tervezett beruházást szolgáló engedélyezési eljárások nem választhatók el egymástól, csak egymásra tekintettel értelmezhetők, és értelmezendők, egymás nélkül ugyanis céljukat vesztik. 

Tekintettel arra, hogy a kitermelésre vonatkozó egyes engedélyek lejártak, az újabb engedélyezési eljárások folyamán a megváltozott körülményekre figyelemmel kell lenni. Kívánatosnak tartom, hogy a jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok okán, az egyes engedélyekkel, illetve engedélyezési eljárások kapcsán tett megállapításaim az újabb engedélyezési eljárások során megfontolás tárgyát képezzék. 

7.5. Az építési engedélyezési eljárás

A Honvédelmi Minisztérium Munkabiztonsági és Építésügyi Hatósági Hivatal Építéshatósági Osztálya (a továbbiakban: Építéshatósági Osztály) a radartoronyra a 40/2002. (III.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) felhatalmazása alapján két (?) engedélyt adott.

a)	Először 5/50/2002. számú határozatában engedélyezte a „radartorony és „C” jelű kiszolgáló épület bontási és építési munkáinak végzését”.
	Az eljárásban szakhatóságként a Belügyminisztérium Építésügyi Hivatala, a Honvédelmi Minisztérium Honvéd Vezérkar Hadművelet Csoportfőnökség, a Polgári Légiközlekedési Hatóság, valamint a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség (KÖFE) működött közre. A KÖFE az építési engedély kiadásához azzal a feltétellel járult hozzá, hogy „a 15 férőhelyes parkolóról elvezetett csapadékvíz kezelését olaj-iszapfogó műtárgy elhelyezésével meg kell oldani.” 
	Az Építéshatósági Osztály „Az engedély további feltételei, illetve a megvalósítás során betartandó előírások” között  meghatározta, „Az építtető felelős azért, hogy az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használatához szükséges járulékos építmények (út, térburkolat- parkoló, térvilágítás, kapuk stb.), tereprendezési, parkosítási, fásítási és egyéb munkálatok (pl. csőfektetés miatt szükségessé váló helyreállítások) az engedélyezett építménnyel egyidőben valósuljanak meg… Az építési munka során előkerülő műemléki vagy régészeti leletet (faragott, illetve feliratos kövek és egyéb tárgyi emlékek stb.) az engedélyes köteles haladéktalanul bejelenteni a hatóságokhoz és a lelőhelyet a hatósági intézkedésig érintetlenül hagyni.” 

	Az engedély két, szó szerint egyező példányát kaptam meg vizsgálatomhoz. Mindkettő iktatószáma: 5/50/2002. Az eltérés kizárólag annyi, hogy az egyik 2002. december 19-én kelt, és az osztályvezető írta alá. A másik 2003. február 17-én kelt, és „a távollévő osztályvezető helyett … osztályvezető-helyettes” írta alá. 

	Az engedély „Zengővár, I. objektum 0190/1, 0190/4, 021/2 és 021/3 helyrajzi számú és II. objektum 010 helyrajzi számú, természetben Pécs, külterület alatti objektum”-ra szól.

b)	Másodszor 5/29/2003. számon, 2003. augusztus 27-én kelt határozatában az Építéshatósági Osztály a radar torony építési munkáinak végzését a módosított tervek alapján engedélyezte. Az engedély szerint az építtető az eljárásban közreműködő szakhatóságok (a Belügyminisztérium Építésügyi Hivatala, a Területi Műszaki Biztonsági Felügyelet, a KÖFE) nyilatkozataiban rögzítettek figyelembevételével végeztetheti. A KÖFE 14/3-4/2003. számon az építési engedély kiadáshoz ez alkalommal feltétel nélkül hozzájárult.  
Az engedély a Zengővár, I. objektum 0190/1, 0190/4, 021/2 és 021/3 helyrajzi számú, természetben Pécsvárad, külterület alatti objektumról szól.

Az említett határozatok indoklásai a jogszabályi hivatkozásokon kívül lényegében csak azt tartalmazták, hogy az építési engedély a „kikötések teljesítése esetén a településrendezési előírásokkal, az építésügyi szabályokkal valamint a szakhatósági előírásokkal nem ellentétes, az előírt kikötésekkel az engedély köz- és magánérdek sérelme nélkül megadható.”

A határozatok végén a „kapják” felsorolás alatt se Hosszúhetény, se Pécsvárad Önkormányzata nem szerepelt, és még a közvetlenül határos telekszomszédok sem. 

Az építési engedélyek miatt Hosszúhetény Községi Önkormányzat több alkalommal fordult a Honvédelmi Minisztériumhoz, és kezdeményezte a kiadott építési engedély visszavonását. 2003. március 27-én kelt levelében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (3) és a 101. § (2) bekezdésére hivatkozással fordult a HM-hez. Beadványában előadta, hogy az Ötv. említett szakasza szerint „a helyi önkormányzat véleményt nyilváníthat és kezdeményezést tehet a feladat és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyekben.” A kezdeményezés a törvényi indoklás szerint irányulhat valamely döntés meghozatalára éppen úgy, mint a meghozott döntés visszavonására, módosítására.  A fentiek alapján az Önkormányzat Képviselő-testülete kifogással élt az építési engedéllyel szemben, és kezdeményezte annak visszavonását. A honvédelmi miniszter a beadványt elutasította, arra hivatkozással, hogy „az elsőfokú eljárás 2002. december 19-én a hatósági engedély megadásával zárult le, amely ellen fellebbezést nem nyújtottak be, így az jogerőre emelkedett”.
Az Önkormányzat a HM válaszát nem fogadta el, többek között arra hivatkozással, hogy a „kifogást alakszerű határozattal lehet elutasítani, illetve annak helyt adni.”

Ezt követően a Legfőbb Ügyészségtől a Hosszúhetényi Községi Önkormányzat 2003. április 14-én kelt levelében kérte, hogy vizsgálják felül a fent hivatkozott építési engedélyeztetési eljárást és a hozott érdemi döntést. A Katonai Főügyészség Katonai Ügyek Főosztálya F.IV.52/2003. számon törvényességi vizsgálat keretében vizsgálta a szóban forgó engedélyt. A Főosztály megállapításait tartalmazó levél 2003. június 13-án kelt, amikor az AB alább részletezett 521/B/2003. számú, 2004. február 4-i határozata még nem volt ismert. 
A Főosztály megállapításainak tartalmát nem vizsgáltam. Tekintettel arra, hogy az AB döntései mindenkire nézve kötelezőek, ma már nincs jelentősége annak, hogy korábban a Főosztály azonos megállapításra jutott-e az AB-vel, vagy azzal ellentétesre.

Az AB 2004. február 4-én kelt, 521/B/2003. számú AB határozatában a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályairól szóló 40/2002. (III. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) utólagos normakontrollját elvégezte. Az AB-hoz fordult indítványozó azt kifogásolta, hogy a jogszabályból adódóan a Honvédelmi Minisztérium saját magának ad engedélyt a honvédelmi és katonai építményekre. 
A testület az indítványt elutasította. Határozatában többek között kifejtette: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát azért, mert bizonyos építmények közvetlenül honvédelmi, katonai célt szolgálnak, nem válnak a honvédelmi miniszter, illetve a HM Munkabiztonsági és Építésügyi Hatósági Hivatala saját ügyévé. Az a szabályozás pedig, amely az általános engedélyezési előírásokhoz képest (körzeti építésügyi hatóság) kiemeli a katonai és honvédelmi rendeltetésű építmények építési engedélyezési eljárását, és a hatáskör gyakorlását a katonai építésügyi hatóságnak adja, indokolt, mert ezek az ügyek csak különleges szakismeretek alapján bírálhatók el megalapozottan.
A katonai építésügyi hatóság a honvédelmi, katonai célú objektumok megépítésének engedélyezési eljárásában köteles a jogszabályi előírásokat betartani. Az engedélyezési folyamatban egyébként is számos szerv vesz részt az építésügyi hatóság mellett, így a helyi önkormányzat (a területrendezési feladatkör ellátásának keretei között építési szabályzatokat, településrendezési terveket készíttet), a szakhatóságok és műszaki szakértők, a területi főépítész, az építészeti és műszaki tervezők, a kivitelezők és a közművek, az építésügyi hatósági ellenőrzés és az építésfelügyelet szervei, az építésügy központi irányítását végző szervek … Mindezek tevékenysége mellett az engedélyezési eljárásban hozott jogerős határozat közigazgatási peres eljárás keretében bíróság előtt is megtámadható. A törvényalkotó kellő súlyú és hatású törvényi garanciákat alakított ki tehát arra, hogy a sajátos építményfajták közül a katonai és honvédelmi célú építmények hatósági engedélyezési eljárásának jogszerűsége biztosított legyen. 
A pártatlanság elve a relatív semlegesség követelményét állítja a közigazgatás elé, ez pedig azt juttatja kifejezésre, hogy az ügyfelek ügyeit minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell intéznie. Az előbbiekben jelzett törvényi rendelkezések a pártatlan ügyintézés alapelvének érvényesülését nem sértik, hanem éppen elősegítik, hogy a katonai építésügyi igazgatási szervek is csak a joghoz, a jogilag releváns tényekhez tartsák magukat. A katonai, honvédelmi célú építmények engedélyezését célzó eljárásban részt vevő szervek a közérdeknek megfelelően, az ügyfélnek minősülők jogait és jogos érdekeit figyelembe véve hozhatnak jogszerű döntéseket. Az Étv. és az R., valamint az Áe. mindezeknek a jogi biztosítékait az alkotmányos előírásoknak megfelelően tartalmazzák.”  

7.5.1.
Az AB határozata szerint a jogalkotó kellő súlyú és hatású törvényi garanciákat alakított ki arra, hogy a sajátos építményfajták közül a katonai és honvédelmi célú építmények hatósági engedélyezési eljárásának jogszerűsége biztosított legyen.  Ebből következően a hatályos szabályozás az alkotmányos követelményeknek megfelelő jogalkalmazást tett, illetve tesz lehetővé a sajátos építmények építési engedélyezési eljárása során. Ezért az AB határozatát alapul véve azt vizsgáltam, hogy az építési engedélyt megadó határozat, illetve az engedélyező hatóság eljárása megfelel-e a testület határozatában foglalt követelményeknek. Nem sérti-e az ott a „jogszerű döntések jogi biztosítékaiként” felsorolt jogszabályokat (Áe., Étv., KTMr., R.). 

Megállapítottam, hogy a szóban forgó építési engedélyt megadó határozaton „kapják” felsorolás alatt csak az építtető és a szakhatóságok szerepelnek. Se Hosszúhetény, se Pécsvárad Önkormányzata nem szerepel, és még a közvetlenül határos szomszédok sem. Az ügyfelek teljes köre, a jelen ügyben érintettek (a közvetlenül határos szomszédok; a két önkormányzat) a határozatokról nem kaptak értesítést.
A közigazgatási határozatok érvényességének feltétele, hogy az érdekeltek értesüljenek arról. A határozat akkor fejt ki jogi hatást, ha azt az érintettekkel közölték. Az ügyfél a határozatban foglalt jogairól, kötelezettségeiről jogilag érvényesen a közlésből szerez tudomást. 
Mint a hivatkozott AB határozat is kifejti, az R. az ügyféli jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására nem terjed ki. Értelemszerűen így azokra az Áe.-t, Étv.-t és KTMr.-t kell alkalmazni.
Az Áe. 3. § (4) bekezdése értelmében ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfelet a 2. § (6) bekezdés értelmében megilleti a jogorvoslat joga. Az Áe. 45. § (4) bekezdése szerint a határozatot meg kell küldeni vagy arról tájékoztatást kell adni a jogszabályban meghatározott szervnek (személynek), valamint az ügyben eljárt szakhatóságnak.

Az R. 8. § (3) bekezdése szerint „a határozatot kézbesítés útján kell közölni: az építtetővel, az eljárásban részt vett szakhatóságokkal.”
A KTMr. 5. § (2) bekezdése szerint az építési engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot kézbesítés útján közölni kell az ügyben ügyfélnek minősülő magánszemélyekkel, jogi személyekkel, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel és szervekkel, így különösen a közvetlenül szomszédos – a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) – építési telkekkel rendelkezni jogosultakkal. Egy „normál” építési engedélyt tehát legalább minden közös telekhatárú szomszédnak meg kell küldeni.

A KTMr. 5. § (2) bekezdését a legtöbb esetben az eljáró hatóság úgy értelmezi, mintha ez az eljárásban szereplő ügyfelek körét taxatíve szabná meg. Ez az álláspont a jogszabály téves értelmezésén alapul. A hivatkozott megfogalmazás, miszerint „kézbesítés útján kell közölni” nem az eljárásban szereplő összes ügyfél körét határozza meg. Ez technikai jellegű norma, és mint ilyen ebben a körben technikai jellegű iránymutatást ad az eljáró közigazgatási szervnek, kit, kiket kell – minden esetben – hivatalból értesíteni. Az R. 8. § (3) bekezdés megfogalmazása: „Kézbesítés útján kell közölni” éppúgy technikai jellegű norma. Mindkét rendelkezés csupán azt mondja (mondhatja) meg, hogy az Áe. 45. § (1)-(3) bekezdés által megengedett többféle mód (kézbesítés, kihirdetés, közszemlére tétel stb.) közül melyiket kell alkalmazni az ott felsoroltak értesítésére.

Az ügyfelek körét azonban általános jelleggel az Áe. 3. § (4) bekezdése tartalmazza, amely nem enged eltérést alacsonyabb rendű jogszabálynak saját hatálya alól. Az egyes ágazati rendeletekben nevesített körön kívül is felmerülhet olyan érintett, aki az Áe. alapján legitim ügyféli státusszal rendelkezhet. (Lásd még a KTMr. 5. § (2) bekezdés megfogalmazását „így különösen”.) Ha a hatékony társadalmi részvétel számára nem elégséges szélességű kört ölel fel egy norma, hivatkozási alapként az Áe. említett 3. § (4) bekezdése szolgál.

Jelen ügyben az Áe. alapján a szomszédon kívül a hatásterületen lévő önkormányzatok érintettsége, így ügyféli státusza az építési engedélyezési eljárásban fennáll, hiszen a tervezett beruházás a települések egészére jelentős kihatással bír. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának véleménye szerint „élhet például fellebbezéssel az önkormányzat képviselő-testülete az olyan hatósági ügyben, amelyben szervezeti értelemben véve nem ügyfél ugyan, de amely az egész települést érinti (pl. egy olyan létesítmény engedélyezése, amelynek káros környezeti hatásai befolyásolják vagy veszélyeztetik a település környezeti állapotát stb.) (…) ezért érdemben kell tárgyalni azt a keresetet is, amely a fellebbező fél fellebbezési jogosultságát vitatja.” (Lásd még EBH. 2002. 812.: „A helyi érdekű közügy a helyi önkormányzat ügyféli minőségét adott hatósági eljárásban megalapozhatja (1997. évi LXXVIII. tv. 23. §, 1957. évi IV. tv. 3. §, 1990. évi LXV. tv. 1. §)”

A jogbiztonságnak, a törvényesség és a tisztességes eljárás kívánalmainak tehát az felelt volna meg, ha (nyilván nem katonai, szakmai tartalmáról, de) legalább a határozat meghozatalának tényéről annak megküldésével tájékoztatták volna az önkormányzatokat. A konkrét esetben ilyen formális tájékoztatásra nem került sor.

A fentieket figyelembe véve megállapítottam, hogy az engedélyezési eljárás eredményeképpen született határozat, valamint az engedélyező hatóság eljárása nem felelt meg az Áe., valamint az Étv. és végrehajtási rendelete követelményeinek.
Tekintettel arra, hogy a jogorvoslat nem volt biztosítva sem az érintett önkormányzatok, sem az építési telekkel közvetlenül szomszédos ingatlantulajdonosok részére, az építési hatóság eljárása a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

7.5.2. 
Hosszúhetény Községi Önkormányzat Képviselő-testülete 2003. március 27-én kifogással élt a Zengő-hegyi radar megépítésre kiadott építési engedéllyel szemben, és a honvédelmi miniszternél kezdeményezte annak visszavonását. Kérését az Ötv. 2. § (3) bekezdésére alapozta.

A honvédelmi miniszter 2003. április 28-án kelt válaszában szereplő azon kijelentését, illetve érvelését miszerint „Az elsőfokú eljárás  2002. december 19-én a hatósági engedély megadásával zárult le, amely ellen fellebbezést nem nyújtottak be, így az jogerőre emelkedett”, nem tudtam elfogadni. Fellebbezést ugyanis azért nem nyújthatott be egyetlen ellenérdekű fél, így az önkormányzat sem, mert nem is értesülhetett az engedély kiadásáról megfelelő időben és módon. (Egyébként a hivatkozott engedély sem bizonyos, hogy 2002. december 19-én, hanem lehetséges, hogy 2003. február 17-én kelt. Lásd 7.5. a) pontot.)

Mint arra a 7.5.1. pontban utaltam, az érintett önkormányzatok az építési engedélyről formális értelemben nem kaptak tájékoztatást, annak ellenére, hogy őket az Áe. alapján, a Kollégium álláspontjára is tekintettel a fellebbezési jog megillette.

A lokátor létesítését és az azzal kapcsolatos munkálatokat a honvédség közelebbről meg nem határozott szolgálati titokként kezelte. Ezért Hosszúhetény Községi Önkormányzat arra a jogszabályhelyre hivatkozással (ld. Ötv.) fordulhatott a másodfokú építésügyi hatósághoz – a honvédelmi miniszterhez –, amely saját ismeretei szerint a rendelkezésére állt.

Megállapítottam, hogy a honvédelmi miniszter eljárása a konkrét építési ügyben nem felelt meg az AB 521/B/2003. számú AB határozatában rögzített azon követelménynek, hogy az Áe.-t a sajátos építményfajták esetében is alkalmazni kell.  

Az Áe. szerint a „kérelmet tartalma szerint kell elbírálni” (16. § (3) bekezdés), és a fellebbezés elbírálásáról alakszerű határozatot kell hozni. Az iratokból megállapítható, hogy a honvédelmi miniszter nem tekintette fellebbezésnek az Önkormányzat beadványát. Annak ellenére, hogy formailag a szóban forgó beadvány nem volt fellebbezés, tartalmában egyértelműen annak minősült. Ha a honvédelmi miniszter, mint másodfokú hatóság a kérelmet elbírálta volna, a kérelmező számára megnyílt volna a jogorvoslati út, amelyet az AB határozat is nevesít. „…az engedélyezési eljárásban hozott jogerős határozat közigazgatási peres eljárás keretében bíróság előtt is megtámadható.” Ezt a bíróság előtt való megtámadhatóságot tekinti az AB a legfőbb garanciának arra nézve, hogy a HM nem a „saját ügyében jár el”. Az Áe. 72. § (2) bekezdése szerint azonban: „Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.” Az építési engedélyezési eljárás kétfokozatú. A fellebbezés tehát nem kizárt, ezért a bírói út a másodfokú hatóság határozatának közlésétől nyílik meg.

Megállapítottam, hogy honvédelmi miniszter Hosszúhetény Községi Önkormányzat kérelmét nem a tartalma szerint bírálta el, ezzel pedig visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggésben.

Azáltal, hogy a honvédelmi miniszter a fellebbezési kérelem ügyében nem hozott határozatot, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő tisztességes eljáráshoz való joggal, a jogbiztonság követelményével, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben is.

7.5.3.
Ha a határozatokat az ügyfelek megkapták volna, nyilvánvalóan tisztázódhatott volna a fent említett (jelenleg magyarázat nélküli) eljárási mozzanat, amely szerint azonos iktatószámú, azonos tartalmú, de más dátumú és kiadmányozójú határozat került kiadásra. Feltéve, hogy mindkettőt kiadták, illetve ha egyiket, akkor melyiket, és miért van belőle kettő? 

Úgyszintén az érdekeltek észlelhették volna, hogy az első (kétszer kiadott?) építési engedély egyáltalán nem a szándékolt beruházást engedélyezi. Az engedély ugyanis Pécs külterületi 0190/1, 0190/4, 021/2, 021/3 és 010 helyrajzi számú ingatlanokra szól.
A módosított tervekre 2003. augusztus 27-én kiadott engedély Pécsvárad külterületére szól. Az ugyanazon hatóság (Építéshatósági Osztály) által kiadott 5/44/2003. számú telekalakításra, telekmegosztásra adott engedélyből is beazonosíthatóan a 0190/1 és 0190/4 helyrajzi számú ingatlanok valójában Hosszúhetény, a 021/2 és 021/3 helyrajzi számúak pedig Pécsvárad ilyen számú ingatlanai.
A KTM.r. 20. § (1) bekezdés b) pontja szerint: Az építési engedély megadásáról vagy megtagadásáról szóló határozatnak tartalmaznia kell az építési munkával érintett ingatlan címét és helyrajzi számát.
1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról (Inytv.), továbbá a végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet (Vhr.) előírásai szerint: Inytv. 14. § Az ingatlan-nyilvántartás az ingatlan következő adatait tartalmazza: a) a település nevét, az ingatlan fekvését (belterület, külterület megjelölése), a belterületen lévő ingatlannál az utca (tér, krt. stb.) nevét és a házszámot, a helyrajzi számát és területnagyságát, Inytv. 19. § (2) A tulajdoni lapokat településenként egytől kezdődően számozni kell. A tulajdoni lap száma mellett minden tulajdoni lapon a település nevét is fel kell tüntetni. Az ingatlan-nyilvántartás számítógépes rendszerében az ingatlan tulajdoni lapjának száma megegyezik a helyrajzi számmal. Vhr. 2. § A tulajdoni lap I. része az ingatlan következő adatait tartalmazza: a) a település nevét, ahol az ingatlan fekszik, b) az ingatlan helyrajzi számát, fekvésének (belterület, külterület) megjelölését és területnagyságát, … Inytv. 32. § (1) A belföldön kiállított okiratnak - ahhoz, hogy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapjául szolgálhasson - tartalmaznia kell: c) az érintett ingatlan pontos megjelölését (település neve, helyrajzi szám). A korábbi jogszabályok (lásd 1972. évi 31. tvr. és végrehajtási rendelete) azt írták elő, hogy az ingatlanokról községenként helyrajzi számok szerint számsoros mutatót kell vezetni.)
Az építési engedélyek egyike sem azonosítható tehát a tényleges települések tényleges helyszíneivel. Mindezek a határozat érdemére kiható hiányosságok. (Könnyen belátható, hogy nem mindegy melyik településről van szó, ha egy építési engedély pl. a Kossuth Lajos u. 20. számra szól, hiszen az ország majd minden településén van ilyen utca. Ahogy az ügyben szereplő helyrajzi számok is számos településen lehetnek.) A „köztudomás”, mely szerint a radart a Zengőre akarják építeni, vagy hogy a Zengővár melyik (két) település közigazgatási területére esik, az építés jogát megalapozó engedélyben elégtelen. Ezek az engedélyek Pécs és Pécsvárad külterületein az ottani, felsorolt helyrajzi számú ingatlanokra szólnak.
A 7.5.1-7.5.3-ban részletezett hiányosságok olyan súlyúak, amelyek csak a határozatok visszavonásával orvosolhatók. Az Áe. 61. § (1), (3), (5) bekezdése szerint:
„(1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja.
(3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.
(5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.”

A határozatok nem emelkedtek jogerőre, hiszen nem közölték azokat az érintettekkel. A módosított tervre adott engedély kiadása óta sem telt el még egy év. Mivel a határozatok nem jogerősek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem keletkeztettek.

7.5.4. 
Az építési engedélyezési eljárásról megállapítottam továbbá, hogy az más részeiben sem tett eleget sem Áe.-nek, sem az Étv.-nek, de „saját”, ágazati kormányrendeletének sem. Az Áe. 20. §-a szerint: „Jogszabály elrendelheti, hogy a határozat meghozatala előtt más közigazgatási szerv (a továbbiakban: szakhatóság) előzetes hozzájárulását kell beszerezni. A szakhatóságot – ha jogszabály másként nem rendelkezik – az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv keresi meg.”
(Azok a szervek pedig, amelyek az ügy kapcsán bizonyos részkérdések tekintetében bírnak döntési hatáskörrel, szakhatóságként vesznek részt az eljárásban. Az Áe.-ban foglalt szabályozás lényege, hogy egy eljáráson belül kell valamennyi hatóságnak dönteni és a döntéseket egy érdemi határozatba kell foglalni. Egy sajátos megosztott hatáskörről van szó, melyben mindegyik eljáró közigazgatási szervnek önálló hatásköre van az ügy egy sajátos szempontú megítélésére. A szakhatóságok hozzájárulása, döntése, engedélye az eljáró közigazgatási szerv érdemi döntésével együtt egy hatósági aktusban jelenik meg ... Ha a jogszabály a szakhatóságok közreműködését előírja, akkor az ügyben döntésre jogosult közigazgatási szerv a szakhatóság bevonása nélkül döntést nem hozhat, a szakhatóság megkeresésétől nem tekinthet el. A szakhatóság döntését nem változtathatja meg, nem bírálhatja felül, attól nem térhet el.)

Az Áe. „4. § (6) bekezdése szerint „A közigazgatási és önkormányzati szervtől – a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.”
Az Étv. „37. § (1) bekezdése értelmében „Az építésügyi hatóság engedélye egyben – az engedélybe foglalt szakhatósági előírások vonatkozásában – szakhatósági engedély is, amely azonban nem menti fel az építtetőt a külön jogszabályok szerint szükséges más hatósági engedélyek megszerzésének kötelezettsége alól.”

Az R. 4. § (2) bekezdése meghatározza, hogy az eljárás során szakmai érintettség esetén az 1. számú mellékletben felsorolt szervezetek szakhatóságként működnek közre. 

a) A melléklet 6. pontja értelmében erdővédelmi kérdésekben a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium keretében működő Erdészeti Hivatalnak részt kell vennie az eljárásban. Megállapítottam, hogy az Erdészeti Hivatal szakhatóságként nem működött közre a radar építési engedélyezési eljárásában.
	Az, hogy az erdőterületek termelésből való kivonását a „zengővári radarállomás és annak megközelítését szolgáló út létesítéséhez” a földművelésügyi miniszter engedélyezte, nem tekinthető az építési engedélyezésben való szakhatósági hozzájárulás megadásának. Már csak azért sem, mert a módosított terv szerinti építési engedély is 2003. augusztus 27-én kelt, az FVM engedélye pedig 2003. november 23-án. De a korábbi erdészeti engedélyek, fakivágás stb. sem, mert azoknak az eljárásoknak az alapja nem, vagy vélhetően nem az építési engedélyezési tervdokumentáció, illetve bizonyosan nem a módosított (augusztusban engedélyezett) terv. 
	Ezek az Étv. 37. § (1) bekezdésben említett, a „külön jogszabályok szerint szükséges más hatósági engedélyek” és nem a szakhatósági hozzájárulások közé sorolhatók. 

b)  A melléklet 5. pontja értelmében a kulturális örökség védelme ügyében a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalnak kell részt vennie az eljárásban. A Hivatal Pécsi Regionális Irodájának 2004. március 29-én kelt, a honvédelmi miniszterhez intézett levele szerint a hivatal nyilvántartása szerint a hegycsúcson egy XIII. században épített vár található, melynek feltárását 1998-ban a terület előkészítéseként megkezdték. Azonban a Hivatalt a 2002-2003-ban zajlott építési engedélyezésbe mint szakhatóságot nem vonták be.
	Ennek okát a HM az alábbiakban adta meg: „Műemlékvédelmi témában: 
a) A Környezetvédelmi Főfelügyelőség H-1758/7/1996. határozata hivatkozik az Országos Műemlékvédelmi Hivatal elnökének 11752/96. számú másodfokú állásfoglalására, mely szerint az említett terület nincs védetté nyilvánítva. 
b) A H-2187/7/1997. környezetvédelmi engedély 11. pontja előírta 10.3 m-ig történő terméskővel való burkolását a toronynak, amit be is terveztünk.
c) A várromok ásatására 1998. áprilisában a Baranya Megyei Múzeumok Igazgatósága részére 9 MFt átutaltunk, mely munkát még azon a nyáron elvégezték.
d) Az 5/50/2002. KÉO számú építési engedélyt a vonatkozó 40/2002. (III. 21.) Korm. rendelet alapján meghatározott szakhatóságok bevonásával került kiadásra, mely többek között rögzíti: „Az építési munkák során előkerülő műemléki vagy régészeti leletet (faragott, illetve feliratos kövek és egyéb tárgyi emlékek stb.) az engedélyes köteles haladéktalanul bejelenteni a hatóságokhoz és a lelőhelyet a hatósági intézkedésig érintetlenül hagyni.
e) Mind a lakótorony területe, mind a várárok az építési területen kívül esik. Az engedélyezési dokumentáció tartalmazta az ásatásra vonatkozó régészeti jelentést, mely figyelembe lett véve az engedély kiadásakor.” 

Az érvelés több okból nem fogadható el: az a) pont alatt említett műemlékvédelem nem azonos a régészettel. A két terület a hivatkozott 1996. évben (és azt követően egészen 2001. X. 8-ig) két különböző ágazathoz és különböző intézményekhez tartozott. A műemlékek az Országos Műemlékvédelmi Hivatalhoz (KTM-MKM felügyelettel), a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. törvény hatálya alá. A régészet a Kulturális Örökség Igazgatósághoz és a megyei múzeumokhoz (művelődési és közoktatási miniszteri felügyelettel), a kulturális javak védelméről szóló 1997. évi CXL. törvény hatálya alá. 
Jelenleg a 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Köv.) hatályba lépése óta a két terület egy hivatalhoz, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalhoz (KÖH) és egy miniszterhez, a nemzeti kulturális örökség miniszteréhez tartozik. Ennél fogva a területen ugyan nem kell eljárni műemlékvédelmi szempontból Köv. 62. § (4) bekezdés b) pontja szerint, de el kell az a) pont szerint a nyilvántartott régészeti lelőhelyen.   

A Köv. által használt fogalmi rendszerben kulturális örökség: régészeti érdekű területek, régészeti emlékek, régészeti lelőhelyek, ezek védőövezetei, a műemlékek, műemléki értékek és a műemléki területek, valamint a kulturális javak; régészeti lelőhely: az a földrajzilag egyértelműen meghatározható terület, melyen a régészeti örökség elemei elsődleges összefüggéseiben találhatók, és amelyet a KÖH nyilvántartásba vett. A Köv. 11. §-a szerint: „a régészeti lelőhelyek e törvény erejénél fogva általános védelem alatt állnak.” 
A kulturális örökség védelmének hatósági feladatait országos illetékességgel a Hivatal látja el, szakhatóságként jár el: 
a) nyilvántartott régészeti lelőhelyeken;
b) műemléki területeken;
c) a kulturális javakkal kapcsolatban a külön jogszabályban meghatározott esetekben.

Az építési engedélyezési eljárás során a Hivatalnak szakhatóságként közre kellett volna működnie tekintettel arra, hogy a Zengő hegy csúcsán lévő vár a Köv. értelmében nyilvántartott régészeti lelőhelynek minősül.
Azt, hogy az engedélyezési dokumentáció (megfelelően) tartalmazza-e a régészeti jelentést, hogy az „figyelembe lett véve”, hogy az ásatás, az 1998-ban elvégzett feltárás elegendő-e stb., kizárólag a 2002-2003-ban lezajlott építési engedélyezésben mint szakhatóság a KÖH lett volna jogosult elbírálni. Mint ahogyan esetleges feltételeket is állítani, például a feltárás további sorsára vagy esetleges helyreállítására, visszatemetésére stb-re nézve. 
„Az építési munka során előkerülő leletek ...” tárgyában nem az építési, hanem a kulturális örökségvédelmi (régészeti) hatóság jogosult nyilatkozni. A rendelkezés valójában az Étv. 42. §-ának az átfogalmazása, és nem helyettesíti a szakhatóság nyilatkozatát.

Mindezek alapján megállapítottam, hogy az eljáró hatóság, az Építéshatósági Osztály elvonta a szakhatóságok hatáskörét, ezzel az Áe., az Étv. és  az R. rendelkezéseit is megsértette.

Az Áe. 75. § (1) bekezdés a) pontját a 2001. évi XXXI. törvény 32. §-a az alábbiakban állapította meg, és az 2001. VI. 27-től hatályos. Ennélfogva a radar építési engedélyezési eljárására is alkalmazni kell:
„75. § (1) Az e fejezetben szabályozott eljárásokban a közigazgatási szerv határozatát a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra tekintet nélkül meg kell semmisíteni, ha
a) az ügy nem a közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, …”

Fentiek értelmében, mivel az Építéshatósági Osztály az erdészeti és a kulturális örökségvédelmi hatóságok hatáskörében (is) eljárt, ezért az ügyben hozott határozatait meg kell semmisíteni.
A (2) bekezdés szerint: „A közigazgatási szerv határozata az (1) bekezdés szerint nem semmisíthető meg, ha a határozat jogerőre emelkedése óta három év eltelt.” Mivel a határozatok nem emelkedtek jogerőre (hiszen nem közölték azt az érintettekkel), továbbá kiadásuk óta sem telt el még 3 év, a megsemmisítésnek nincs törvényi akadálya.
(Nincs ilyen akadály tehát akkor sem, ha csak a szakhatósági eljárás hiánya okozott törvénysértést, és e miatt szükséges az eljárás megismétlése; és ezzel a jogorvoslat biztosítása is.)

VIII. Záró megállapítások

8.1. Az iparosodással, a motorizáció fejlődésével, a vállalkozások élénkítésének kényszerével, a változó társadalmi szükségletek kielégítésével együtt jár a természeti területek folyamatos zsugorodása. A természeti értékek a nemzeti vagyon pótolhatatlan, meg nem újuló részei, megőrzésük a jelen és a jövő nemzedékek számára nélkülözhetetlen. Az egészséges környezethez való jog érvényesülésének feltétele az is, hogy az állam intézményein keresztül gondoskodik a természeti értékek fenntartható használatáról és gátat szab a természeti erőforrások vég nélküli, pusztán gazdaságossági szempontok alapján történő kiaknázásának. A természetes állapot intenzív felszámolásával szemben áll a fenntartható fejlődés önkorlátozási követelménye. A természetben okozott visszafordíthatatlan káros folyamatok a jövő generációk esélyei mellett a jelen generációk életminőségét is rontják.

Ugyanakkor a jelen ügyben megfigyelhető a ma élő generáció és a jövő generációk érdekellentéte is. Felvetődik az a kérdés, hogy vajon milyen súlyúnak kell lennie utódaink érdekeinek ahhoz, hogy a mai generációk aktuális gazdasági, fogyasztói, biztonsági stb. igényeit kevesebbre tartsuk, és a jövőt helyezzük előtérbe. A választ az jelentheti, hogy a jövő generációk védendő érdekeit nem önmagukban, „távoli” és homályos érdekként szemléljük, hanem a jelen nemzedék már ma teljesítendő kötelezettségeként, felelősségeként érvényesítjük.

Ezért fontos hangsúlyozni, hogy az engedélyezési eljárásokban az alap- és szakhatóságoknak az általános és a speciális jogszabályok megtartásán túl az ún. értelmezett Alkotmány új, korszerű, előremutató értékrendjére is figyelemmel kell lenniük. Egy ilyen, széles kört érintő beruházás esetén ezért kell az Áe. kiterjesztett ügyfél-fogalmát alkalmazva a döntéshozatalba az összes érintettet (lényegében „a civil társadalmat”) bevonni.

8.2. A tervszerűség, mint a környezetjog egyik elve megköveteli a hosszú távú környezeti stratégia kidolgozását. A tervezés történhet országos szinten, aminek a legismertebb példája a Nemzeti Környezetvédelmi Program, amelyet az Országgyűlés fogadott el a 83/1997. (IX.26.) OGY határozattal.
A Programban foglaltakat az ország társadalmi-gazdasági tervének [Alkotmány 19. § (3) bek. c) pont] meghatározása, a gazdaságpolitikai döntések kialakítása, a terület- és településfejlesztés, a regionális tervezés, továbbá a nemzetgazdaság bármely ágában megvalósuló állami tervezési és végrehajtási tevékenység során érvényre kell juttatni (Kvt. 40. § (4) bekezdés).
A Program rögzíti, hogy a természetvédelem az élő és élettelen természeti értékek és azok rendszereinek megóvását célozza. Egyik fő célja a biológiai sokféleség megőrzése, amelynek alapja a természetes és természetközeli élőhelyek működőképes állapotban történő megóvása. Az élőhelyek védelme nem szorítkozhat ugyanakkor a védett területeken található biotópokra, hanem minden természetvédelmi szempontból jelentős élőhelytípusra ki kell terjeszteni. Sok természetvédelmi szempontból kifejezetten értékes élőhely évszázados féltő-óvó emberi gondoskodás hatására jött létre és maradt fönn.

A Nemzeti Környezetvédelmi Program második tervezési időszakára (2003-2008.) vonatkozó koncepcióról szóló 1117/2001. (X. 19.) Korm. határozat szerint a köz- és államigazgatás szerepe kettős: egyrészt a középtávú környezetpolitika kidolgozásakor az államnak meg kell felelnie a társadalom környezetvédelmi igényeinek és érdekeinek, másrészt a megvalósítandó környezetpolitikát össze kell hangolnia a gazdaság- és területfejlesztési elképzelésekkel.
A Természetvédelmi Törvény és a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként elfogadott Nemzeti Természetvédelmi Alapterv határozza meg a biológiai és táji sokféleség megőrzése terén elvégzendő legfontosabb hazai feladatokat és teendőket. A biológiai és táji sokféleség megőrzésének cselekvési programját az EU szabályozásához, a "Habitat" és "Bird" Irányelvekhez, illetve a végrehajtásukat szabályozó NATURA 2000 programhoz, valamint az Európai táj-egyezményhez (Európai Unió Tanácsa, 2000) kell igazítani. A direktívák megfelelő iránymutatást adnak a nem védett tájakat is érintő ökológiai hálózat kialakításához.

A környezeti érdekek figyelembevételének át kell hatnia minden más szabályozási tárgykör egészét, így valósulhat csak meg a teljes integráció, mely e téren azt jelentheti, hogy a környezeti érdekek éppúgy részeivé kell, hogy váljanak az emberi fejlődés bármely más folyamatának, mint akár az állam pénzügyi politikája. 

8.3. A radarállomással kapcsolatban született első engedélyek keletkezése óta (lassan tíz éve) sem állt meg az élet, a fejlődés, a gondolkodás és az értékszemléletünk is folyamatosan fejlődött, változott, alakult. A honvédelmi bizottság ülésén elhangzott olyan érv, hogy a középkorban, amikor a haza megvédéséhez végvárakat kellett építeni, akkor a Zengő-hegyre is építettek egy végvárat, és az is környezetpusztító volt. Figyelemmel kell lenni ugyanakkor arra, hogy éppen az különbözteti meg a középkort a XXI. századtól, hogy most bevonunk a döntési, mérlegelési körbe olyan új értékeket, értékrendet, melyek korábban nem voltak adottak, továbbá, hogy a tudomány és a technika (értve ezalatt a katonai technikát is!) fejlődése lehetővé teszi, a környezettudomány pedig meg is követeli a „környezetkímélő” technológiák és megoldások alkalmazását.
Szükségesnek tartom ezért egy új, szélesebb összefüggésrendszerben – kitekintéssel az élővilág és a jövő generációk jogaira valamint a brüsszeli élővilág-egyezményre is – felülvizsgálni az egész ügyet, és az Alkotmány környezeti értékrendjében és szellemében egy újfajta, konstruktív kiutat találni a probléma megoldására. 

Ezzel összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy a jogszerűség elvileg kétféle lehet. Alaki vagy formális (betű szerinti) jogszerűség esetében elsőrendű kötelessége az alkotmányos alapjogokat lebontó törvények, kormányrendeletek végrehajtóinak, hogy betartsák ezeket a jogszabályokat. Csakhogy az AB álláspontja szerint, a törvényesség és a jogszerűség csak akkor teljes, ha egyben tartalmi törvényesség is, azaz ha megfelel az alkotmány értékrendjének, szellemének, követelményrendszerének. Vagyis ma már csak a kétféle jogszerűség együttes gyakorlati érvényesülésének követelményéről beszélhetünk. Emiatt jelen esetben nem tekinthetők sem alkotmányosnak, sem tartalmi értelemben törvényesnek a Zengő-hegyre tervezett létesítmény engedélyezése során született határozatok. 

XI. Javaslatok, ajánlások, kezdeményezések 

•	Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem, hogy a Honvédelmi Miniszter és a Környezetvédelmi- és Vízügyi miniszter együttesen vizsgálják meg: hol lehetne másutt (akár több helyszínen) elhelyezni a Zengő-hegyre tervezett lokátort? Ha korábban voltak alternatív megoldások, amelyek kiválthatják a Zengő-hegyi lokátort, akkor azokat tárják mind a nyilvánosság, mind a szakértők elé.

•	Érvényes és hatályos környezetvédelmi engedély hiányában kezdeményezéssel nem élhetek. Felhívom a Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszter figyelmét, hogy amennyiben a Honvédelmi Minisztérium a létesítményt továbbra is meg kívánja építeni – tekintettel az engedély érvényességi idejének lejártára –, vagy új környezeti hatásvizsgálati eljárást, vagy környezetvédelmi felülvizsgálatot kell lefolytatni.

•	Obtv. 25. §-a alapján javaslom a Környezetvédelmi- és Vízügyi Miniszternek, hogy tekintse át a  20/2001. (II. 14.) Korm. rendeletnek az engedély érvényességi idejére vonatkozó rendelkezéseit, és szükség esetén kezdeményezze annak módosítását.

•	Tekintettel arra, hogy a 7.1.3. pontban leírtaknak megfelelően az említett környezetvédelmi engedély mára már nem érvényes, visszavonását illetően kezdeményezéssel nem élek. Ugyanakkor felhívom az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség figyelemét arra, hogy a jövőben hasonló tényállási elemek felmerülése estén – ld. az európai uniós élőhelyi irányelv teljesítéséből adódó magyarországi kötelezettségek miatt beálló változások – járjon el, és gondoskodjon a környezetvédelmi engedélyek visszavonásáról. 

•	Az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem, hogy az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség minden olyan építési engedélyezési eljárásban, melyben szakhatóságként vesz részt, szakhatósági állásfoglalásaiban következetesen és kellő szigorral juttassa érvényre a környezet- és természetvédelem érdekeit. 

•	Obtv. 25. §-a alapján javaslom a Környezetvédelmi- és Vízügyi miniszternek, hogy tekintse át a  20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet és a 45/1995 KTM rendelet vonatkozó szabályait, és kezdeményezze azok módosítását azzal, hogy különítse el a nyilvánosság számára megismerhető, illetve megismerendő hatásvizsgálati részeket, illetve terveket azoktól, amelyek állami, katonai titkokat képeznek, s ezért a nyilvánosság számára a hozzáférés veszélyeztetheti az állam biztonságát. 

•	Érvényes útépítési engedély hiányában kezdeményezéssel nem élhetek. Felhívom a Honvédelmi Miniszter figyelmét, hogy amennyiben a Minisztérium az utat mégis meg kívánná építtetni, azt ismét engedélyeztetnie kell.

•	Az Obtv. 21.§-a alapján kezdeményezem, hogy a Honvédelmi Miniszter intézkedjen a két (vagy három) építési engedély megsemmisítéséről. Ha az építési szándék ugyanarra a helyszínre továbbra is fennáll, rendelje el az új eljárás lefolytatását.  

•	Felkérem a Honvédelmi Minisztert, hogy a jövőben mindig tényleges tartalmuk szerint bírálja el az ügyfelek (az ilyen jogállású önkormányzatok vagy civil szervezetek) beadványait.

•	Felkérem a Honvédelmi, a Környezetvédelmi- és Vízügyi, valamint a Belügyminisztert, hogy az ügyhöz kapcsolódó eljárások újabb lefolytatása során, juttassák érvényre a környezet- és természetvédelem alkotmányos követelményeit. 

Budapest, 2004. április

							Lenkovics Barnabás