OBH 3197/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna
Az eljárás megindítása:
A panaszos beadványában a szomszédja engedély nélküli építkezését, és az így létesített autószerelő műhelyben folytatott tevékenységét, valamint az építésügyi és telepengedélyezési eljárást sérelmezi.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz fűződő és a jogorvoslati joggal összefüggésben a visszásság lehetősége.
Megállapított tényállás:
	Eljárásom során tájékoztatást kértem a hernádi jegyzőtől mind az építésügyi, mind a telepengedélyezési eljárásról, egyidejűleg bekértem a vonatkozó építésügyi iratokat.
A panaszos által megküldött és a bekért iratokból megállapítottam, hogy a panaszos szomszédja saját ingatlanán engedély nélkül létesített egy melléképületet, amelyben vállalkozói tevékenységet folytat. A kiemelt építésügyi hatóságként eljáró táborfalvai jegyző az építtetőt fennmaradási engedély benyújtására 2000. szeptemberében kötelezte, majd visszavonásig érvényes fennmaradási engedélyt adott az építményre. A határozatban kötelezte az építtetőt, hogy az épület autófényező műhely céljára történő használatát azonnali hatállyal szűntesse meg. Felhívta továbbá az építtetőt, hogy az épület rendeltetésének meghatározása iránti kérelmet döntése kézhezvételétől számított 15 napon belül terjessze elő. Figyelmeztette az építtetőt a hatóság, hogy a kötelezettség nem teljesítése esetén a fennmaradási engedélyt visszavonja. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal fellebbezési eljárásban a határozatot megsemmisítette és új eljárást rendelt el, miután az építtető az eredeti kérelem elbírálásához szükséges valamennyi iratot pótolta. A táborfalvai jegyző a megismételt eljárásban végleges fennmaradási és használatbavételi engedélyt adott az épületre. A határozatban felhívta az építtető figyelmét arra, hogy az engedély az autófényező tevékenységre nem jogosítja fel. Ezt követően ismételt fellebbezési eljárásban a másodfokú építésügyi hatóság a fennmaradási engedélyt megadó határozatot részben megváltoztatta, és háztartási célra szolgáló építményként engedélyezte az épület fennmaradását. Egyidejűleg az engedélytől eltérő használat 30 napon belüli megszűntetésére kötelezte az építtetőt. Az építtető újabb kérelmére a jogszabály módosulását követően kiemelt építéshatósági társulásként eljáró hernádi jegyző ugyanerre a (mellék)épületre ideiglenes használatbavételi engedélyt adott, mint autófényező műhely egység földszintjére. A határozat fellebbezés hiányában jogerőre emelkedett.
	A telepengedély a környezetvédelmi hatóság végleges hozzájárulásának hiánya miatt nem került kiadásra.
Alkalmazott jogszabályok:     
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (a továbbiakban: Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
31. § (1) Az építmény elhelyezése során biztosítani kell:
a) az építmény, továbbá a szomszédos ingatlanok és építmények rendeltetésszerű és biztonságos használhatóságát,
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(3) Az engedélykérelem elbírálása során az építésügyi hatóság köteles helyszíni szemlét tartani.
(4) Az építésügyi hatóság az engedélyezési eljárás során érvényt szerez a jogszabályokban foglaltaknak és az építészeti-műszaki szakszerűség követelményeinek. Biztosítja továbbá az eljárással érintettek és az eljárásban érdekeltek jogos érdekeinek védelmét.
36. § Építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között akkor adható, ha:  c) az építmény megépítése, tervezett használata, fenntartása nem okoz a környezetében olyan káros hatást, amely a terület rendeltetésének megfelelő mértéket meghaladná, az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztetné, vagy a közérdeket egyéb módon sértené,
38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni.
47. § (2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie:
b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését.
•	46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (a továbbiakban: KTM rendelet)
1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed minden - a (2) bekezdésben nem említett - építményre, építményrészre, épületegyüttesre (a továbbiakban együtt: építmény), - a telekalakítás kivételével - az Étv. 34. § (1) bekezdés szerinti építési munkára, továbbá a 9. §-ban meghatározott egyéb építési tevékenységre (a továbbiakban együtt: építési tevékenység), tekintet nélkül annak rendeltetésére, állandó vagy ideiglenes jellegére, továbbá anyagára, illetőleg építési módjára.
2. § (1) A rendelet hatálya alá tartozó építési tevékenység végzéséhez - a 37. § (1) bekezdésben meghatározottak kivételével - az e rendeletben felsorolt esetekben az Étv. 52. § (2)-(3) bekezdésben meghatározott illetékességgel rendelkező építésügyi hatóság (a továbbiakban: építésügyi hatóság) engedélye szükséges.
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
18. § Az építési engedély iránti kérelem elbírálása során az építésügyi hatóság köteles meggyőződni arról, hogy
e) a tervezett építmény elhelyezése, rendeltetése és kialakítása megfelel-e a szakhatósági előírásoknak, továbbá az általános érvényű táj- és természetvédelmi előírásoknak.
•	1990. évi V. törvény az egyéni vállalkozásról (hatály: 2003. VII. 1- )
7. § (1) Az egyéni vállalkozó székhelye szerint illetékes települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője ellenőrzi, hogy az egyéni vállalkozó tevékenysége, működése megfelel-e a jogszabályokban, illetve az igazolványában foglaltaknak, és erről tájékoztatja a vállalkozói igazolvány kiadására illetékes körzetközponti jegyzőt.
(2) Ha az egyéni vállalkozó tevékenységét több telephelyen (fióktelephelyen) folytatja, az egyes telephelyek (fióktelephelyek) szerint illetékes települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője ellenőrzi, hogy a vállalkozó tevékenysége a telephelyen (fióktelephelyen) megfelel-e a jogszabályban előírt feltételeknek és az igazolványában foglaltaknak, és erről tájékoztatja a vállalkozói igazolvány kiadására illetékes körzetközponti jegyzőt.
8. § (1) Az egyéni vállalkozó tevékenységét az egyéni vállalkozói igazolvány birtokában kezdheti meg, és az abban meghatározott tevékenység keretei között folytathatja.
(2) Az egyéni vállalkozó tevékenységét a tevékenység folytatására irányadó jogszabály előírásai szerint, ha a tevékenység folytatását jogszabály más hatósági engedélyhez is köti, csak ennek birtokában kezdheti meg és folytathatja.
14. § (1) Az egyéni vállalkozótól vissza kell vonni az igazolványt, ha
b) a működéshez szükséges, e törvényben vagy más jogszabályban előírt követelményeknek nem felel meg és a körzetközponti jegyző vagy az illetékes települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, illetőleg a külön jogszabályban megjelölt hatóság felszólítása ellenére e követelményeknek 30 napon, illetve - a külön jogszabályi felhatalmazás alapján - a hatóság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget, és a jogszabálysértés másképpen nem orvosolható;
•	80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről (a továbbiakban: Korm. rendelet)
1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságokra, természetes személyekre (egyéni vállalkozókra, bedolgozókra), bérmunkát, illetve aktív feldolgozást végzőkre, valamint a külföldi vállalkozások magyarországi fióktelepeire, amelyek e rendelet mellékletében felsorolt olyan ipari, szolgáltató, raktározási tevékenységet folytatnak, ahol a felhasznált és a technológia során keletkezett anyagok, illetőleg üzemeltetett berendezések miatt a végzett munkafolyamatok következményeként egészségártalom, tűz- és robbanásveszély, vagy zavaró környezeti hatásuk miatt levegő-, víz-, talajszennyezés, zajhatás léphet fel.
2. § (1) A rendelet mellékletében meghatározott tevékenységeket telepen vagy építményben, építményrészben, mint önálló rendeltetési egységben (a továbbiakban együtt: telep) csak telepengedély alapján lehet megkezdeni, vagy folytatni (a továbbiakban: telepengedély).
(2) A telepengedélyt az ipari, szolgáltató tevékenység végzésére, valamint a környezetre és az egészségre veszélyes anyagok és készítmények raktározására használt telepre a tevékenység folytatója kérelmezi.
3. § (1) A telepengedélyt a telep fekvése szerint illetékes települési önkormányzat (fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat) jegyzőjétől (a továbbiakban: jegyző) kell kérni. A jegyzőnek az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül kell meghoznia.
(2) Új telep létesítése, vagy a telepengedéllyel rendelkező telepen folytatott tevékenységi kör bővítése, megváltoztatása vagy módosítása esetén az új telep használatba vételét (építési tevékenység végzése esetén a használatbavételi engedélyezési eljárást követően), illetve a tevékenységi kör bővítésével, megváltoztatásával, módosításával járó tevékenység megkezdését megelőzően kell a telepengedélyt kérni.
Jogerős telepengedély nélkül a tevékenységet megkezdeni, folytatni, illetve módosítani nem lehet.
5. § (1) A jegyző az építésügyi hatóság szakhatósági állásfoglalása alapján a telepengedély kiadására vonatkozó döntése előtt köteles meggyőződni arról, hogy a helyi építési szabályzat, szabályozási terv, meghatározott övezeti besorolás, illetőleg azok hiányában az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 18. §-ának (2) bekezdése szerint a kérelemben feltüntetett telepen az adott tevékenység végezhető-e.
(2) Amennyiben a rendelet hatálybalépésekor már működő telep a létesítésekor érvényes jogszabályok alapján kiadott engedéllyel rendelkezik és az engedélyben foglaltak szerinti tevékenységi körét változtatás nélkül folytatja, a jegyzőnek vizsgálnia kell, hogy a telep a 6. §-ban foglalt előírásoknak megfelel-e, amelynek során a jegyzőnek - szükség esetén - meg kell határoznia azon feltételeket, amelyekkel a tevékenység továbbra is folytatható.
7. § (1) A jegyző a telepengedélyt akkor adja meg, ha a szakhatósági hozzájárulások alapján megállapítja, hogy a telep, különösen műszaki szempontból megfelel a - munkavégzésre (munkahelyre), valamint a környezetvédelmi, a vízügyi és az építésügyi követelményekre - vonatkozó jogszabályi előírásoknak, a tevékenység a telep környezetében élők szomszédjogi, birtokvédelmi értelemben vett nyugalmát nem zavarja, a dolgozók, a környezetben élők egészségét és a környezetet nem veszélyezteti. Az építésügyi és a környezetvédelmi szakhatóságok szakvéleménye alapján - az abban foglalt feltételekkel - ideiglenes vagy meghatározott időtartamra érvényes telepengedély is adható.
8. § (5) A jegyző a tevékenység engedély nélkül történő gyakorlását azonnal végrehajtható határozattal megtiltja.
10. § (2) Azok, akik e rendelet hatálybalépésekor már működő telepen végzik a rendelet hatálya alá tartozó tevékenységet, kötelesek 2003. június 30. napjáig telepengedélyt kérni.
10/A. § A 10. § (2) bekezdésének hatálya alá tartozók esetében a 8. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseket 2003. október 1. napjától lehet alkalmazni azzal, hogy a jegyző a tevékenység engedély nélkül történő gyakorlását a 8. § (5) bekezdésében meghatározott határozattal megtiltja.
Érintett alkotmányos jog:    
Magyar  Köztársaság  Alkotmánya 
•	2. § (1) A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
•	13. § (1) A Magyar Köztársaság
•	57.  §  (5)  bek. A Magyar Köztársaságban a törvényben   meghatározottak szerint mindenki  jogorvoslattal  élhet  az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen,  amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.  
A vizsgálat megállapításai:
	Az építésügyi hatósági eljárás során hozott ideiglenes használatbavételi engedélyt megadó határozatot a panaszos nem fellebbezte meg. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége azokra az ügyekre terjed, amelyekben a panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Érdemben tehát nem vizsgálhattam a kifogásolt döntést, azt azonban meg kellett állapítanom, hogy a másodfokú hatóság által megváltoztatott fennmaradási engedély a kérdéses melléképület rendeltetését meghatározta - háztartási célú épület -, tehát a rendeltetés megváltoztatása a KTM rendelet szerint önálló eljárásban történhet csak. A jegyző által kiadott „használatbavételi engedély” ideiglenes jellege arra a meggyőződésre juttathatja az érdekelteket, így jelen esetben a panaszost is, hogy az visszavonható, illetőleg meghatározott idő elteltével érvényét veszti. A hernádi jegyző tájékoztatásában hivatkozott is arra, hogy „a panaszos megnyugvással vette tudomásul a környezetet védő technológiai beruházás, a festőkamra üzembe helyezését”, hisz a panaszos nem élt fellebbezéssel a határozat ellen. Az építésügyi hatóság eljárását azonban vizsgálhatom, hiszen a már hivatkozott Obtv. 16. §-a alapján az fordulhat az országgyűlési biztoshoz, akinek alkotmányos jogát a hatóság eljárása, mulasztása sérti. A helyi építésügyi hatóság pedig nem járt el sem az építésrendészeti eljárás ideje alatt az engedély nélküli használat, sem a másodfokú határozatot követően a melléképület rendeletetéstől eltérő használata kérdésében. Nem tiltotta meg az Étv. 47. § (2) bekezdés b.) pontja alapján az engedély nélküli használatot, később pedig nem ellenőrizte, hogy az építtető a jogerős fennmaradási engedélyben foglaltaknak megfelelően használja-e az épületet, végrehajtási eljárást nem folytatott le vele szemben. Az első fokon jogerőre emelkedett, egyébként jogszabálysértő határozat megváltoztatására azonban ma már nincs lehetőség, miután az Áe. 71. § (2) bekezdése értelmében a határozat nem változtatható meg és nem semmisíthető meg a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év elteltével. Ugyanígy nem élhetne az ügyészség sem az óvás lehetőségével (1972. évi V. törvény 14. §) az egy éves határidő eltelte miatt.
	Fentieket azért tartottam szükségesnek rögzíteni, mert a panasz másik része az engedély nélküli vállalkozói tevékenységre és az azzal kapcsolatos hatósági eljárásra vonatkozik. Az építésügyi iratokból az derül ki, hogy a panaszos szomszédja a telepengedélyezési eljárás szabályairól szóló Korm. rendelet hatálybalépését követően építette meg engedély nélkül azt a melléképületet, amelyben a kifogásolt autófényező tevékenységet folytatja. A Korm. rendelet 1999. október 1-én lépett hatályba. A Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése szerint a rendelet mellékletében meghatározott tevékenységeket csak telepengedély alapján lehet megkezdeni, vagy folytatni (a továbbiakban: telepengedély). Figyelemmel arra, hogy  a Korm. rendelet azokra, akik a kormányrendelet hatálybalépését követően telepengedély-köteles tevékenységüket telepengedély nélkül kezdték meg, és a nélkül folytatják, nem tartalmaz szankciókat, a jegyzők ezen jogszabály alapján nem tudnak (semmilyen) tiltást elrendelő határozatot hozni. 
Ugyanakkor a Korm. rendeletnél magasabb szintű jogszabályok (törvények) alapján a tevékenységüket jogellenesen folytatókkal szemben hathatósan fel lehet lépni. Az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvénynek a panaszos bejelentésének időpontjában hatályos szabályai [7. § (1)] szerinti vállalkozói igazolvány kiadása, visszavonása és az ezzel kapcsolatos igazgatási eljárás a kamara hatáskörébe tartozott. A vállalkozói igazolványban feltüntetett tevékenység bővítése, megváltoztatása esetén a vállalkozói igazolvány kiadására irányadó szabályok szerint kellett eljárni. A kamara ellenőrizte, hogy a törvényben előírt feltételek megvannak-e, továbbá azt, hogy az egyéni vállalkozó tevékenysége megfelel-e az igazolványában foglaltaknak. Az egyéni vállalkozó tevékenységét az egyéni vállalkozói igazolvány birtokában kezdhette meg, és az abban meghatározott tevékenység keretei között folytathatta. Az egyéni vállalkozó tevékenységét a tevékenység folytatására irányadó jogszabály előírásai szerint, ha a tevékenység folytatását jogszabály más hatósági engedélyhez is köti, csak ennek birtokában kezdhette meg és folytathatta. Az egyéni vállalkozói tevékenység gyakorlásának joga megszűnt, ha a kamara az igazolványt visszavonta, mert a működéshez szükséges, a törvényben vagy más jogszabályban előírt követelményeknek nem felel meg és a kamara vagy a külön jogszabályban megjelölt hatóság felszólítása ellenére e követelményeknek 30 napon, illetve a külön jogszabályi felhatalmazás alapján a hatóság által meghatározott határidőn belül nem tett eleget. A jegyzőnek tehát a panaszos első bejelentése idején azonnal értesíteni kellett volna az akkor intézkedésre jogosult illetékes kamarát a jogsértő tevékenységről. Ennek elmulasztásával súlyosan sértette a panaszosnak a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogát, hiszen évek óta nem tudja rendeltetésszerűen, zavartalanul használni az ingatlanát.
A vállalkozásról szóló törvény jelenleg hatályos előírásai szerint az egyéni vállalkozó székhelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője ellenőrzi, hogy az egyéni vállalkozó tevékenysége, működése megfelel-e a jogszabályokban, illetve az igazolványában foglaltaknak, és erről tájékoztatja a vállalkozói igazolvány kiadására illetékes körzetközponti jegyzőt. A törvény 8. § (2) bekezdése is azt írja elő, hogy az egyéni vállalkozó a tevékenységét csak a tevékenység folytatására irányadó jogszabály előírásai szerint, és ha a tevékenység folytatását jogszabály más hatósági engedélyhez is köti, csak ennek birtokában kezdheti meg és folytathatja. A 14. § (1) bekezdése értelmében az egyéni vállalkozótól vissza kell vonni az igazolványt, ha a működéshez szükséges, e törvényben vagy más jogszabályban előírt követelményeknek nem felel meg, és a körzetközponti jegyző vagy az illetékes települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, illetőleg a külön jogszabályban megjelölt hatóság felszólítása ellenére e követelményeknek 30 napon, illetve - a külön jogszabályi felhatalmazás alapján - a hatóság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget, és a jogszabálysértés másképpen nem orvosolható.  A hernádi jegyző tehát a Korm. rendelet hatálybalépését követően is tehetett volna megfelelő intézkedést az engedély nélkül tevékenységet folytató vállalkozóval szemben, így mulasztása szintén a már említett, a panaszos tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogát sértette és az intézkedések hiánya jelenleg is sérti. 
	A Kormányrendelet kötelezővé tette - a módosítást követően ez év június 30-i határidővel -, hogy a már működő, de telepengedéllyel nem rendelkező tevékenységet folytatóknak telepengedélyt kell kérni. Ennek elmulasztása, illetőleg engedély nélküli tevékenység esetén folyó év október 1-től tiltó intézkedéseket kell tenni. A jegyző kiegészítő tájékoztatása szerint a vállalkozó nem rendelkezik a környezetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulásával, így telepengedéllyel sem. A környezetvédelmi hatóság arról tájékoztatott, hogy a telepengedélyezési eljárásban szükséges szakhatósági állásfoglalás megadása iránt kérelmet nem is tartanak nyilván. 
	Fentiek alapján megállapítható, hogy a jegyző elmúlt három éves eljárása tette lehetővé, hogy a vállalkozó egy engedély nélkül létesített építményben, engedély nélkül folytathassa a panaszos által kifogásolt tevékenységét, ahelyett, hogy minden, a fentebb ismertetett és rendelkezésére álló intézkedésekkel megakadályozta volna azt. A jegyző által hivatkozott építésrendészeti eljárás kezdeményezése az építésügyi hatóság törvényben foglalt kötelezettsége, így azt elegendő intézkedésnek elfogadni nem tudtam. A panaszolt tevékenységet a mai napig folytatják, így a megállapított visszás állapot fennáll. 
Kezdeményezés:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. (1) bekezdése alapján felkérem Hernád Község jegyzőjét, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében.
Budapest, 2003. október 22.
Lenkovics Barnabás