OBH 3172/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka
Vizsgálat megindulása:
	Panaszos 2003 májusában személyesen fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához azzal a panaszával, hogy mind I. fokon, mind II. fokon elutasította a rendőrség a személy- és vagyonőri igazolvány kiadása iránti kérelmét, olyan jogszabályi helyre hivatkozva, melyek már nincsenek hatályban.
	Az ügyben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye (Alk. 2. § (1) bek.) sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Megállapított tényállás:
	Panaszos 2001. január 31-én a szükséges formanyomtatványokat kitöltve a gárdonyi rendőrkapitányság igazgatásrendészeti osztályához fordult személy- és vagyonőri igazolvány kiadása iránti kérelemmel.
2001. február 8-ai 332/2-745/00/2001-es számú határozatában az I. fokú hatóság a PKKB 18. B.2383/1993/37 számú jogerős ítélet alapján, több rendbeli vagyon elleni bűntett üzletszerű elkövetése miatt, a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy és Vagyonvédelmi Szakmai Kamaráról szóló  1998. évi IV. tv. ( továbbiakban: Sztv.) 5. § (4) bekezdése és a Btk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1979. évi 5. tvr. (továbbiakban: Btké.) 30. §-a alapján az igazolvány kiállítását elutasította 2013. november 11-ig.
	2001. szeptember 12-én a panaszos fellebbezett, mert a Btké. 30. §-át, melyre az elutasító határozatot alapozták, a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. tv. 2000. március 1-ei hatállyal hatályon kívül helyezte.
	2001. november 22-én a Fejér Megyei Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Osztálya 1306/2001.-es számú határozatában az I. fokú hatóságot új eljárásra utasította, mert az nem tett eleget tényállás tisztázási kötelezettségének és olyan jogszabályhelyre hivatkozott, melyet az óta már másik váltott fel.
	2001. november 29-ei 332/2-745/2001-es számú határozatában az I. fokú hatóság a személy- és vagyonőri igazolvány iránti kérelmet ismételten elutasította, elutasításának alapjaként az 1999. évi LXXXV tv. 16. §-át jelölte meg.
	2002. február 28-án a panaszos ügyvédje útján a II. fokú hatósághoz fordult és kérte, hogy az I. fokú szervet új eljárás lefolytatásra kötelezzék, mert az 1999. évi LXXXV tv. 16-a a „panaszos esetében nem releváns”.
	2002. június 6-án a II. fokú hatóság felügyeleti intézkedés megtételének nem látta alapját, mert a korábban jogerősen elítélt személyre az 1999. évi LXXXV tv. 16. § (1) bekezdése alkalmazandó, így a mentesítéstől számított 15 év múlva lenne teljesíthető a panaszos kérelme.
	2002. június 13-án az ügyvéd ismét kérte a felügyeleti eljárás lefolytatását.
	2002. július 2-án a megyei rendőrkapitányság a felügyeleti intézkedés megtételét a következő indokolással utasította el.
	„Az 1979. évi 5. tvr. hatályon kívül helyezését valóban nem követte törvénymódosítás az 1998. év IV. tv. 5. § (4) bekezdését érintően, azonban ez semmiképpen nem jelentheti azt, hogy a jogalkotói szándék az lenne, hogy a felsorolt bűncselekmények miatt elítéltek a mentesítés beálltát követően azonnal személy- és vagyonőri igazolványt kaphassanak.
	A kialakult jogalkalmazói gyakorlat szerint a vagyonőri igazolvány kiállításához a büntetlenségen túl egy magasabb mércének kell érvényesülnie. (…)
	Függetlenül attól, hogy magában az anyagi jogszabályban nem került sor módosításra az 1979. évi 5. tvr. helyébe lépő törvényi szintű szabályozás nem jelenti azt, hogy az új, hatályba lépő törvény rendelkezései ne lennének alkalmazhatók.  Kétség kívül nem szerencsés, hogy e jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezésével egyidejűleg nem került sor az újonnan hatályba lépő jogszabálynak megfelelő elnevezésbeli módosítására, ez azonban nem jelenti azt, hogy az alkalmazás során az figyelmen kívül lenne hagyható. (…) Az 	1979. évi 5 tvr. 30 §-ának hatályon kívül helyezésére vonatkozó hivatkozás akkor lenne helytálló, ha hatályon kívül helyezett jogszabály helyébe más jogszabályi rendelkezés nem lépett volna.
	Az 1999. évi LXXXVI tv. 10. § (1) bekezdésében meghatározott adatok szolgáltatásának (bűntettesek nyilvántartásával kapcsolatos adatok) igénylésére a törvény 18. § a) pontja alapján a rendőrség személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység végzéséhez szükséges engedély kiadásához jogosult. ( tv. 18.§ ac)pont.)
E rendelkezés, pedig egyértelművé teszi a fenti törvény nyilvántartási időre vonatkozó rendelkezéseinek az 1998. 	évi IV. tv. 5. § (4) bekezdés során történő alkalmazását, attól függetlenül, hogy magában az 1998. évi IV. tv. 5. § (4) bekezdésében a jogszabályváltozás nem került feltüntetésre.”
Alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.
A vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szakmai szabályairól, Személy- és Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. tv.
5. § (1) Személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység személyre szóló, a rendőrség által kiadott igazolvány birtokában végezhető.
(3) Igazolványt kaphat írásbeli kérelmére
a) az a büntetlen előéletű, a 20/A. § (2) bekezdésében foglalt korlátozás hatálya alá nem eső, nagykorú, cselekvőképes - magánnyomozó esetében legalább középiskolai végzettséggel rendelkező - magyar állampolgár, illetőleg nemzetközi szerződés alapján külön törvényben erre feljogosított külföldi állampolgár, aki belföldi lakóhellyel, továbbá külön jogszabályban meghatározott szakképesítéssel rendelkezik, és
b) nem folyik ellene háromévi vagy ennél súlyosabb tartamú szabadságvesztéssel fenyegetett szándékos bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt büntetőeljárás.
(4) Ha a kérelmezőt személy elleni erőszakos bűncselekmény (Btk. XII. fejezet, I. cím, II. cím 174-176. §), nemi erkölcs elleni erőszakos bűncselekmény [Btk. XIV. fejezet, II. cím 197. §, 198. §, 200. §, 207. § (3) bek. b) pont], hivatali bűncselekmény (Btk. XV. fejezet, IV. cím), hivatalos személy elleni bűncselekmény (Btk. XV. fejezet, V. cím), terrorcselekmény (Btk. 261. §) vagy vagyon elleni bűntett (Btk. XVIII. fejezet) elkövetése miatt elítélték, az igazolvány kiadása iránti kérelem a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról rendelkező 1979. évi 5. tvr. 30. §-ában meghatározott ideig nem teljesíthető.
•	A Büntető Törvénykönyv hatálybalépésről és végrehajtásáról szóló 1979. évi 5. tvr.
2000. február 29-ig hatályos szövege:
A bűnügyi nyilvántartás
A nyilvántartás tárgya
29. § (1) A bűnügyi nyilvántartást a Belügyminisztériumnak a belügyminiszter rendeletében feljogosított szerve vezeti.
(2) A nyilvántartás kiterjed:
a) akivel szemben büntetést szabtak ki vagy intézkedést rendeltek el,
A nyilvántartás megszüntetése
30. § (1) A 29. § (2) bekezdésében felsorolt személyeket az alábbi időpontig kell nyilvántartani:
a) a szándékos bűncselekmény miatt szabadságvesztésre ítélteket a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés (a továbbiakban: mentesítés) beálltától számított tizenöt évig;
31. § A nyilvántartás anyaga szolgálati titok, abból értesítést csak az alábbi hatóságoknak lehet adni:
a) büntető ügyekben eljáró hatóságoknak az összes adatokról, 2000. március 1-től:
A bűnügyi nyilvántartás
29-31. §
•	A bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV tv. 
7. § A bűnügyi nyilvántartás tartalmazza annak a személynek (a továbbiakban: nyilvántartott) az adatait,
a) akivel szemben a bíróság jogerősen a Büntető Törvénykönyvben (a továbbiakban: Btk.) meghatározott büntetést szabott ki vagy intézkedést alkalmazott;
9. § A bűntettesek nyilvántartásának célja a büntetett, illetve a büntetlen előélet tényének megállapítása bűnüldözési, igazságszolgáltatási és nemzetbiztonsági érdekből, valamint az érintett jogai gyakorlásának biztosítása, illetőleg mások jogainak és biztonságának védelme érdekében.
16. § (1) A bűntettesek nyilvántartásába felvett adatokat - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel -
a) a szándékos bűncselekmény miatt szabadságvesztésre ítéltek esetén a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés (a továbbiakban: mentesítés) beálltától számított tizenöt évig,
kell kezelni.
18. § A 10. § (1) bekezdésében meghatározott adatok szolgáltatásának igénylésére jogosult
a) a rendőrség
ac) a személy- és vagyonvédelmi, illetőleg a magánnyomozói tevékenység végzéséhez szükséges engedély kiadásához;

Vizsgálat megállapításai:
	A vizsgálat annak megállapítására irányult, hogy a II. fokú hatóság a személy- és vagyonőri igazolvány kiadását szabályozó jogszabályoknak megfelelően járt-e el akkor, amikor megtagadta a panaszostól az igazolvány kiállítását, vagyis sérült-e a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő jog.
	Panaszos 2001. január 31-én adta be az I. fokú hatósághoz az igazolvány kiállítása iránti kérelmét.  Ezt a hatóság február 8-án a Btké. 30 §-ában foglaltakra hivatkozva utasította el.  Fellebbezésére, a II. fokú hatóság új eljárás lefolytatásra utasította az I. fokú hatóságot, mely november 29-én már az 1999. évi LXXXV tv. 16. § (1) bekezdése alapján utasította el az igazolvány kiállítását.  Panaszos jogi képviselője a II. fokú határozat megszületése után két alkalommal kezdeményezett felügyeleti intézkedést arra hivatkozással, hogy a jelenleg hatályos jogszabályok nem tartalmaznak rendelkezést arra nézve, hogy ügyfele csak a mentesülést követő 15 év elmúltával igényelhetne személy- és vagyonőri igazolványt.
	Az I. fokú határozat meghozatalának időpontjában (2001. február 9.) a panaszos és ügyvédje által is hivatkozott rendelkezést (Btké. 30 §) már valóban hatályon kívül helyezte a bűnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV tv, amely 2000. március 1-én lépett hatályba.  Ugyanakkor az 1998. évi IV. tv. 5§ (4) bekezdésében változatlanul a Btké. 30 §-a szerepelt, és szerepel mind a mai napig.  Az 1999. évi LXXXV tv. 16. § (1) bekezdése a Btké. 30 §-ával egyező tartalmú szabályozást tartalmaz.  Az új törvényi szintű szabályozás egyik oka a törvény indokolása szerint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII törvény, mert az a különleges adatok közé sorolja a büntetett előéletre vonatkozó személyes adatokat és meghatározza azok kezelhetőségének feltételeit.  Eszerint személyes, illetőleg különleges adat akkor kezelhető, ha azt törvény elrendeli.  E rendelkezésekből következően a bűnügyi nyilvántartás által tartalmazott személyes adatok kezeléséről törvénynek kell rendelkeznie.  A törvény életbelépését megelőzően hatályban volt szabályozás (Btké.) szerint a bűnügyi nyilvántartás a bűntettesek, a letartóztatottak, a körözöttek, valamint a vám- és deviza szabálysértés miatt megbüntetettek nyilvántartását ölelte fel.
	A nyilvántartások száma a társadalmi és gazdasági élet követelményeinek megfelelően bővült, például a gyanúsítottként eljárás alá vont személyek nyilvántartásával, vagy a DNS profil nyilvántartással.
Az ügyben jelentőséggel bíró 16 § (1) bekezdés a törvény hatályba lépése előtti, húsz évig életben lévő szabályozás tapasztalatai alapján, azzal azonosan - az elkövetett bűncselekmény súlyossága, az elkövető társadalomra veszélyessége, valamint az ezeket tükröző büntetés, intézkedés, egyéb büntetőjogi jogkövetkezmény függvényében - állapítja meg a bűntettesek nyilvántartásába felvett adatok nyilvántartási idejét.  Ez az idő a szándékos bűncselekmény miatt szabadságvesztésre ítéltek esetén most is 15 év, mint ahogy azt korábban is szabályozta a Btké. 30 § (1) bekezdés a) pontja.
	Vannak olyan esetek, amikor a mentesítésben részesült személyek - mint a panaszos is – kötelesek számot adni olyan büntetésükről is, amelyre nézve korábban már mentesítésben részesültek.
Ilyen rendelkezést tartalmaz az Sztv. is, amikor a személy- és vagyonőri tevékenység végzésére jogosító igazolvány kiadását nem teszi lehetővé olyan – törvényben meghatározott bűncselekmények elkövetése miatt elítélt – személy részére, aki ugyan mentesült már a hátrányos jogkövetkezmények alól, de még szerepel a bűntettesek nyilvántartásában.
	Tekintettel arra, hogy a panaszost 1995-ben csalás miatt felfüggesztett szabadságvesztésre ítélte a bíróság, a panaszos meghatározott adatainak a mentesüléstől számított 15 évig az új szabályozás szerint is szerepelniük kell a bűntettesek nyilvántartásában.
	Bár a Btké. említett szakaszát az új törvény hatályon kívül helyezte, kodifikációs hiba miatt az Sztv-ben még a Btké-re történő hivatkozás szerepel.
	Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.
Ezen rendelkezés alapján a törvényesség érvényesítése alkotmányos követelmény.  Az alkotmányos rend, az állampolgárok és szervezetek jogainak és törvényes érdekeinek védelme és biztosítása a rendőrségnek is feladata.
	Miután a Btké. rendelkezését másik törvényi szintű rendelkezés váltotta fel, azt éppúgy kötelessége a rendőrségnek alkalmazni, ahogy korábban a Btké-ben foglalt rendelkezést alkalmazta, függetlenül attól, hogy az Sztv. 5 § (4) bekezdésében utalásként még a Btké. szerepel és nem az 1999. évi LXXXV tv. 16. (1) bekezdése.  Mindezek mellett az 1999. évi LXXXV tv. 18. § (1) ac) pontja szerint is a rendőrség  adatszolgáltatás igénylésére jogosult szervnek számít a személy és vagyonőri igazolványok területén.
	A fent leírtaknak megfelelően megállapítottam, hogy a hatályos jogszabályoknak megfelelően járt el a II. fokú hatóság akkor, amikor panaszosnak már az új törvényre hivatkozva nem adta ki a személy és vagyonőri igazolványt.
	További vizsgálatot igényelt az a körülmény, hogy a jogalkotó elmulasztotta az 1998. évi IV. tv. 5. § (4) bekezdésének módosítását.
	Az Alkotmánybíróság a 25/1992. ( IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.  A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
-az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
-meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani.(…)
	A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes.”
	A jogszabályok áttekinthetetlen, követhetetlen változtatása mind a jogalkalmazókat, mind a jogalanyokat jogbizonytalanságban tartja, s ez összeegyeztethetetlen a jogbiztonság alkotmányos elvének lényegi tartalmával.  A jogbiztonság alkotmányos elve ugyanis azt is megköveteli, hogy a jogalkotás, így a módosító jogszabályok hatálybalépése is ésszerű rendben történjen, valamint egyértelműen követhető és áttekinthető legyen.  A jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent, mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartása. (…) A hatályos jog megismerhetőségének bizonytalansága megnehezíti, ellehetetleníti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, s ez már a jogbiztonság alkotmányos követelményét sértheti.  Alapvető alkotmányos követelmény, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind a jogalanyok számára.”( 8/2003. AB hat.)
26/1992. ( IV.30.) AB határozatában, pedig a következőket fejtette ki az Alkotmánybíróság.  A világos, érthető, megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.
	A vizsgálat során megállapítottam, hogy az 1998. évi IV. tv. módosításának elmaradása a jogalanyok számára félreérthető helyzetet teremtett, mert ennek következménye az, hogy a személy- és vagyonőri igazolványt kérelmezők megkérdőjelezik a hatóság döntését, még az új jogszabályra való hivatkozás esetén is és ez alaptalanul okoz a jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot.  Továbbá nehezen követhető a jogszabály, ha abban más jogszabályhelyre továbbutalnak, főként akkor, ha azt adott esetben már hatályon kívül helyezték és a jogalanyoknak kell utána járniuk a hatályon kívül helyezett rendelkezést esetleg kitöltő új jogszabálynak.
Javaslat:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 25. §-a alapján javaslom belügyminiszter asszonynak, hogy kezdeményezze a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység szakmai szabályairól, Személy- és Vagyonvédelmi és Magánnyomozó Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. tv. 5. § (4) bekezdésének jelentésemben leírtaknak megfelelő módosítását.
Budapest, 2003. szeptember 24.
Takács Albert