Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2393/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása

Panaszos írásban fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, és igazságügyi szakértői tevékenysége kiterjesztésének ügyében terjesztett elő panaszt. Sérelmezte, hogy szakértői tevékenységének a termőföld és teleképítmények, valamint mezőgazdasági létesítmények értékbecslésére vonatkozó szakágra való kiterjesztését az Igazságügyi Minisztérium (a továbbiakban: IM.) a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: FVM.) véleménye alapján elutasította olyan szakképesítés hiányára hivatkozva, melyet sem az Országos Képzési Jegyzék, sem pedig az FVM szakértői bejegyzés feltételeit szabályozó rendelete nem ír elő. Sérelmezte továbbá azt is, hogy kérelmét nem határozati formában utasították el, így fellebbezésre sem volt lehetősége. Kifogásolta továbbá azt is, hogy kérelme elutasításának következtében nem pályázhatott a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet (a továbbiakban: NFA) által termőföld értékelést végző ingatlanforgalmi szakértők részére kiírt pályázaton, és végezetül, hogy a meghirdetett pályázati kiírás nem felel meg a róla rendelkező kormányrendeletnek, és az FVM szakértői kijelölés feltételeit tartalmazó előírásnak sem. 

A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert valószínűsíthető volt, hogy az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való joggal összefügg a panaszban leírt sérelem.
Hivatkozással az Obtv. 18. §. (3) bekezdésére, felkértem az igazságügyi minisztert, hogy saját hatáskörében vizsgálja meg a szakértői tevékenység kiterjesztésével kapcsolatban előadott kérelem elbírálásának körülményeit és menetét, valamint hogy fejtse ki a hivatkozott és sérelmezett jogszabályok értelmezésével kapcsolatos álláspontját. A jogszabályok értelmezésére felkérő megkereséssel fordultam a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet Elnökéhez is.

Érintett alkotmányos jogok:
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog az alapja a panaszos azon jogának, hogy ügyében a közigazgatási szervek tisztességesen járjanak el. A jogbiztonsággal összefüggésben pedig alapkövetelmény, hogy a hatályban lévő jogszabályok egymással koherens rendszert alkossanak, értelmezésük során pedig az egyes élethelyzetekre joghézag nélkül alkalmazhatóak legyenek.)

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok:

2001. évi CXVI. törvény a Nemzeti Földalapról 

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

1994. évi LV. törvény a termőföldről

54/1997. (VIII. 1.) FM r. a termőföld hitelbiztosítéki értéke meghatározásának módszertani elveiről

53/1993. (IV. 2.) Korm. rendelet az igazságügyi szakértőkről

254/2002. (XII. 13.) Korm. rendelet a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól

49/1982. (X. 7.) MT rendelet az ingatlanközvetítésről

13/1988. (XII. 27.) ÉVM rendelet az ingatlanközvetítésről szóló 49/1982. (X. 7.) MT rendelet végrehajtásáról 

61/1994. (XI. 8.) FM rendelet a mező- és erdőgazdálkodási, valamint az élelmiszer-ipari tevékenységhez kapcsolódó szakértői működés engedélyezésével kapcsolatos eljárásról

16/2003. (IV. 18.) BM rendelet az egyes szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeinek kiadásáról 

A megállapított tényállás 

Mivel az igazságügyi miniszter vizsgálata során folyamatosan konzultált a Földművelésügyi- és Vidékfejlesztési Minisztériummal, és válaszlevelében minderről tájékoztatott, az FVM külön megkeresését nem tartottam indokoltnak. Az igazságügyi miniszter vizsgálatának megállapításai, valamint a rendelkezésemre bocsátott egyéb iratok alapján a következőket tártam fel. :

1. Panaszos szakértői tevékenységének kiterjesztésével, valamint
2. A vitatott jogszabályok értelmezésével kapcsolatban

Panaszost 1996. szeptember 19-én jegyezte be az igazságügyi miniszter az igazságügyi szakértői névjegyzékbe szántóföldi növénytermesztés, valamint mezőgazdasági ökonómia szakterületekre vonatkozóan. Ezt követően 2000. decemberében fordult az IM-hez szakterület-kiegészítési kérelemmel termőföld-és telepítményértékbecslés szakterületre vonatkozóan, amely kérelmet az IM az 53/1993. (IV.2.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 4. § (3) bekezdésének megfelelően eljárva véleményezésre megküldött (többek között) az FVM-nek, valamint a Pécsi Igazságügyi Szakértői Kamarának. Az FVM álláspontjára hivatkozva – melynek értelmében a jelentkező nem rendelkezik az adott szakterület szerinti felsőfokú szakirányú végzettséggel (talajmérnöki szakvégzettség vagy felsőfokú ingatlan-értékbecslő képesítés) és szakmai gyakorlattal – valamint mivel a szakmai gyakorlat hiánya miatt a szakértői kamara sem támogatta a bejegyzést, az igazságügyi miniszter a kérelmet 2001. február 20-án elutasította. 

Ezután panaszos három további alkalommal terjesztett elő kérelmet ugyanebben a tárgyban, azonban mindhárom alkalommal más dokumentumokkal és érvekkel kiegészítve azt, egyet nem értését fejezve ki az FVM szakmai álláspontjával. Mindhárom kérelem benyújtásának időpontjai között jelentős idő telt el, ezért az IM azokat önálló kérelemként kezelve intézte el. 

Első kérelmében csatolta a Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kara és az Agrárgazdasági Kutató és Informatikai Intézet azon véleményét, mely szerint a mezőgazdasági ökonómia szakterület magában foglalja a termőföld- és mezőgazdasági létesítmények értékbecslését. Az FVM Humánpolitikai Főosztálya szakmai véleményt állított ki ezekről az állásfoglalásokról azzal a tartalommal, hogy az azokban foglaltakkal egyetért, ahhoz egyéb észrevételt nem tesz, tehát elismerte, hogy a mezőgazdasági ökonómia magában foglalja a termőföld- és mezőgazdasági létesítmények értékbecslését.
Ezen állásfoglalás birtokában az IM a kérelem elbírálását megelőzően azért, hogy tisztázható legyen, hogy a főterületre és a részterületre vonatkozó felvételi feltételek azonosak-e, megkereste a szaktárcát.  Az FVM egyetértett azzal, hogy a fenti termelési erőforrások értékbecslése az agrárökonómia kérdéskörébe tartozik, de kifejtette, hogy a termőföld-értékbecslési tevékenység az ingatlan-értékbecslésnek minősül, és ezért az ingatlanközvetítésről szóló 49/1982. (IX.7.) MT rendelet (a továbbiakban MT. rendelet) értelmében csak külön jogszabály által előírt szakképesítés birtokában végezhető, amely meghatározására a 13/1998. (XII.27.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 1. § (1) bekezdését, azaz az ingatlanközvetítésről szóló rendelkezéseit hívta fel alkalmazni. E tevékenység végzésének feltételeit pedig az egyes szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeinek kiadásáról 16/2003. (IV.18.) BM rendelet 10. számú melléklete határozza meg, ami „ingatlanközvetítő” megnevezésű szakképesítést ír elő. 
Az IM a szaktárca álláspontját nem bírálta felül, ezért a kérelmet 2001. december 6-án elutasította. 2002. június 24-én panaszos újabb kérelemmel fordult az IM-hez, melyben az FVM szakmai álláspontját kifogásolta, és kifejtette azt az álláspontját, hogy az MT rendelet hatálya nem terjed ki a termőföldre, ezért az ezzel kapcsolatos szakértői tevékenység sem köthető az ingatlanközvetítői képesítés megszerzéséhez. Nézete alátámasztásául megnevezett olyan ún. „ágazati” szakértőt, aki az általa is kérelmezett területen, az FVM jóváhagyásával de ingatlanközvetítői illetve talajtani szakmérnöki képesítés nélkül végzi a szakértői tevékenységet.
A kérelmet és az okfejtést ismételten megküldték az FVM-nek, a szaktárca azonban továbbra is fenntartotta álláspontját, és ezt annak ellenére sem módosította, hogy elismerte, a panaszos által megnevezett szakértő esetében az ingatlanközvetítői képesítéstől eltekintettek. A szaktárca álláspontjáról az IM 2002. szeptember 11-én értesítette panaszost.
2003. június 19-én panaszos ismételten az igazságügyi miniszterhez fordult, az FVM és az IM korábbi jogértelmezéseit kifogásolva, és sérelmezve, hogy kérelme tárgyában nem született határozat. Mivel a kérelem indokai szakmai kérdéseket érintettek, az IM ismételten megkereste az FVM-et az újabb dokumentumok csatolásával, 2003. július 24-én kelt levelében a szaktárca azonban ismételten kijelentette, hogy a szükséges szakképzettség és szakmai gyakorlat hiányában panaszos kérelmének pozitív tartalmú elbírálását nem támogatja.

Az ügy elintézése során összegyűlt adatok és tapasztalat birtokában az IM úgy ítélte meg, hogy tárcaközi egyeztetésre van szükség a termőföld-értékbecslés szakterületre történő felvétel feltételeinek pontosítása céljából, melyhez beszerezték az ingatlanforgalom és az ingatlanközvetítői tevékenység felett felügyeletet gyakorló belügyminisztérium (a továbbiakban: BM.) véleményét is. A BM. nem nyilatkozott egyértelműen arról, hogy a termőföld-értékbecslés az MT. rendelet hatálya alá tartozik-e, de kifejtette, hogy a termőföl-értékbecslés különleges ingatlan-értékbecslésnek tekinthető, valamint hogy esetleg abból következtetve, hogy a felvétel együttes feltételei (értelmezése szerint) a talajtani szakmérnöki és az ingatlanközvetítői szakképesítés megléte előírt, azt az MT. rendelet alá tartozónak kell tekinteni.

Az FVM 2003. október 29-i levelében, majd annak decemberi kiegészítésében a megkeresésre azt a választ adta, hogy álláspontja szerint az MT. rendelet hatálya nem terjed ki a termőföldekre, így a termőföld-értékbecslés sem tartozhat a BM. hatáskörébe, ezért a BM. álláspontja nem vehető figyelembe panaszos kérelmének elbírálása során. A példaként felhozott másik szakértő szakértői tevékenységének engedélyezésével kapcsolatba kifejtette, egyrészt, hogy abban az esetben a szakértői engedély meghosszabbításáról volt szó, ami akkor, ha a kérelmező hosszabb ideje eredményesen és panasz nélkül végezi tevékenységét, a szakképesítés hiányában is támogatható, másrészt pedig, hogy a vitatott engedélyt az új szakterületek létrehozását követően nem sokkal adták ki, amikor még az elbírálás gyakorlata kialakulatlan volt.

3. Az NFA által meghirdetett pályázattal kapcsolatban

A pályázati kiírással kapcsolatban panaszos azt vetette fel, hogy a kiírás szövegéből kimaradt az igazságügyi szakértői névjegyzékbe történt bejegyzés feltételként való szerepeltetése, holott ez a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól szóló 254/2002. (XII. 13.) Kormányrendelet 10. § (1) bekezdésének b) pontjában előírt követelmény. 

Kifejtette azon álláspontját is, mely szerint egy gazdasági társaság szakértőként való szerepeltetése – a szakértői eskü letételének hiányában –felvetheti a törvénytelenség gyanúját. 

Ezzel kapcsolatban megállapítom, hogy a 254/2002. (XII. 13.) Kormányrendelet 10. § értelmében az NFA részére ingatlan értékbecslési tevékenységet az végezhet, akit az NFA pályázat útján kiválaszt, és a saját részére vezetett névjegyzékbe felvesz, a (2) bekezdés b) pontja pedig előírja, hogy a pályázaton csak az vehet részt, szakirányú felsőfokú képesítéssel rendelkezik, és igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőként névjegyzékbe vették. A kormányrendeletre utalást valóban tartalmaz az NFA által termőföld értékelést végző ingatlanforgalmi szakértők részére kiírt pályázati felhívás 11. pontja, és kifejti, hogy a természetes személy pályázónak milyen képesítéssel, gyakorlattal, referenciákkal kell rendelkeznie. Gazdasági társaságok esetében a természetes személyeknél előírt feltételekkel rendelkező egy fő munkaviszonyban vagy megbízási jogviszonyban való alkalmazását jelzi feltételként. A pályázati felhívás 12. pontja gazdasági társaság pályázata érvényességéhez szükséges egyéb feltételeket sorolja fel, amelyek közül a szakmai kötődést illetően szerepel követelményként az, hogy a pályázat tárgyát képező tevékenységnek a pályázó cégbíróságon bejegyzett tevékenységi körében szerepelnie kell. 
Megkeresésemre az NFA elnökhelyettese arról tájékoztatott, hogy egyrészt a pályázat szövegében szerepel az utalás a Kormányrendeletre, másrészt pedig nem vettek fel olyan pályázót a névjegyzékbe, aki egyébként nem felel meg mindenben a kormányrendeletben előírtaknak.

A vizsgálat megállapításai:

1. Panaszos szakértői tevékenységének kiterjesztésével kapcsolatban 

Mivel az R. nem írja elő a szakértői névjegyzékbe való felvételre irányuló kérelmek esetében az igazságügyi miniszternek alakszerű határozat meghozatalát, de azt sem, hogy az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény szerint kellene eljárni (azaz nem lex specialis), így a kérelmek tárgyában hozott döntés (azaz a tájékoztatás az elutasításról) nem követel alakszerű határozatot. Ezzel kapcsolatban tehát megállapítom, hogy az a tény, hogy panaszos felvétel iránti kérelme tárgyában nem hoztak alakszerű határozatot, a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsággal összefüggésben nem okoz alkotmányos visszásságot. 

2. A vitatott jogszabályok értelmezésével kapcsolatban

Az IM. És az FVM fent ismertetett levélváltásainak összefoglalásából megállapítható, hogy az FVM a kérdéses tevékenység MT. rendelet hatálya alá tartozóságát illetően önellentmondó álláspontjait fejtette ki az ügy folyamatának három esztendeje során.  Első állásfoglalásában nem tekintette a rendelet hatálya alá tartozónak a tevékenységet, s ekkor a névjegyzékbe való felvétel feltételeként a talajtani szakmérnöki végzettséget és a felsőfokú ingatlan-, majd utóbb termőföld-értékbecslői szakképesítést tartott előírtnak; abban az esetben, amikor pedig az MT. rendelet hatálya alá tartozónak tartotta, az OKJ-ben szerepeltetett ingatlanközvetítői szakképesítést várta volna el. 

A termőföld fogalmának értelmezése, valamint a termőföld-értékbecslésre irányuló szakértői tevékenység szakképesítési szabályainak és a felvételi követelményeknek a megállapítása az FVM hatáskörébe tartozik. Az 53/1993. (IV. 2.) Kormányrendelet 8. §-ában foglaltak értelmében a szakértői működés felett a szakterület szerint illetékes minisztert – azaz jelen esetben a földművelésügyi- és vidékfejlesztési miniszter – illeti meg szakfelügyeleti jog. Az IM. feladati a felvétel során a Kormányrendelet 3. § (1) bekezdésében meghatározottak meglétének vizsgálatára korlátozódik csupán, melynek panaszos kérelme elbírálása alkalmából az IM. maradéktalanul eleget tett. 
Az FVM által kifejtettekkel, azaz hogy a termőföld-értékbecslési tevékenység az ingatlan-értékbecslésnek minősül, és ezért az ingatlanközvetítésről szóló 49/1982. (IX.7.) MT rendelet (a továbbiakban MT. rendelet) értelmében csak külön jogszabály által előírt szakképesítés birtokában végezhető, amely meghatározására a 13/1998. (XII:27.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 1. § (1) bekezdését, azaz az ingatlanközvetítésről szóló rendelkezéseit kell alkalmazni, nem értek egyet. Az MT. rendelet és a Vhr. a házingatlanok és telkek adásvételére és cseréjére, valamint bérlakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek cseréjére és az ingatlanközvetítői tevékenység végzésének feltételeire vonatkozik. A fogalmakkal kapcsolatban az MT. rendelet 1. §-a ad eligazítást, amely meghatározza az ingatlanközvetítés ((a) pont),  a házingatlan ((b) pont), és a telek ((c) pont) fogalmát.  Ezek azonban álláspontom szerint nem ölelik magukba a termőföldnek minősülő ingatlanokat, melyek körét a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 3. §-ának a) pontja a törvény  alkalmazása szempontjából így határoz meg: „az a földrészlet, amelyet a település külterületén az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő, fásított terület művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván”. Hasonló meghatározását adja a termőföldnek a termőföld hitelbiztosítéki értéke meghatározásának módszertani elveiről szóló 54/1997. (VIII. 1.) FM rendelet 1. § is, amikor így fogalmaz: 
„ a) termőföld: az a külterületi földrészlet, amelyet az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, gyep, nádas és erdő művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván; 
b) mezőgazdasági ingatlan (a továbbiakban: ingatlan): a termőföld a rajta lévő telepítménnyel, az ingatlan-nyilvántartásban vele együtt nyilvántartott felépítménnyel, pincével (föld alatti raktár, garázs stb.) együtt, valamint a termőföldön található, önálló ingatlanként nyilvántartott mezőgazdasági rendeltetésű felépítmény, pince; 
c) telepítmény: a termőföld hasznosítását segítő és a termőföld értékét, illetve hasznait növelő - beruházás útján megvalósuló - agrotechnikai létesítmény (haszonnövénytelep, támrendszer stb. együtt), valamint az erdő esetén - a védett vagy védelemre tervezett erdők kivételével - a faállomány.”

A fentieket alapján igazoltnak tartom panaszos azon álláspontját, miszerint nem állapítható meg egyértelműen, hogy az MT. hatálya kiterjed-e a termőföldi ingatlanokra vagy sem. A kérdésre a válasz annak feltárása, hogy létezik-e speciális, ágazati jogszabály a termőföldek forgalmazásával és értékbecslésével kapcsolatos szakértői tevékenység végzésére, és azok szakmai feltételeinek előírására. Ilyen jogszabály az 55/2001. (VIII.31.) számú FVM rendelettel módosított 61/1994. (XI. 8.) számú FM rendelet a mező- és erdőgazdálkodási, valamint az élelmiszer-ipari tevékenységhez kapcsolódó szakértői működés engedélyezésével kapcsolatos eljárásról, mely a mezőgazdaság és élelmiszeripar, az erdőgazdálkodás és elsődleges faipar, a vadgazdálkodás és vadászat, a halászat, a mezőgazdasági gépesítés, a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari vállalati gazdálkodás, valamint a földmérés és térképészet szakterületein szakértői tevékenységre jogosító engedély megadásának feltételeiről rendelkezik. Azonban azt is meg kell állapítani, hogy ez a rendelet sem rendelkezik egyértelműen arról, hogy a termőföld forgalmazására és értékbecslésére irányuló tevékenységgel kapcsolatos szakértői eljárások a hatálya alá tartoznak-e vagy sem. 
Ezt a helyzetet támasztja alá az IM. vizsgálatáról szóló levél is, melyben az áll, hogy a BM. nem nyilatkozott egyértelműen arról, hogy a termőföld-értékbecslés az MT. rendelet hatálya alá tartozik-e, de kifejtette – mintegy a „jogkövetkezményből kiindulva(!) – , hogy abból, hogy a termőföl-értékbecslés különleges ingatlan-értékbecslésnek tekinthető, valamint hogy a felvétel együttes feltételei a talajtani szakmérnöki és az ingatlanközvetítői szakképesítés, következtethető, hogy az MT. rendelet alá tartozónak kell tekinteni. 
Az FVM 2003. október 29-i levelében, majd annak decemberi kiegészítésében a megkeresésre azt a választ adta, hogy álláspontja szerint az MT. rendelet hatálya nem terjed ki a termőföldekre, így a termőföld-értékbecslés sem tartozhat a BM. hatáskörébe, ezért a BM. álláspontja nem vehető figyelembe panaszos kérelmének elbírálása során. A példaként felhozott másik szakértő szakértői tevékenységének engedélyezésével kapcsolatba kifejtette egyrészt, hogy abban az esetben szakértői engedély meghosszabbításáról volt szó, ami akkor, ha a kérelmező hosszabb ideje eredményesen és panasz nélkül végezi tevékenységét, a szakképesítés hiányában is támogatható, másrészt pedig, hogy a vitatott engedélyt az új szakterületek létrehozását követően nem sokkal adták ki, amikor még az elbírálás gyakorlata kialakulatlan volt. Álláspontom szerint ez az indoklás – bár kétségkívül őszinte – a jogállamiság követelményeit szem előtt tartva mindenképpen elfogadhatatlan. 
A fentiek alapján megállapítható, hogy a termőföldekkel kapcsolatos szakértői tevékenységet szabályozó normák, illetve az a jogszabály, amelynek tárgyi hatálya a szakértői tevékenység végzésével kapcsolatban a termőföldekre egyértelműen kiterjed, nem nevezhető meg egyértelműen. A szabályozási környezet nem egyértelmű, az egyes minisztériumoknak is nehézséget okoz. Ez természetesen nem feltétlenül jogalkotói mulasztás következménye. A társadalmi-gazdasági folyamatok változásával új élethelyzetek kerülhetnek felszínre, amelyek válhatnak olyan jelentőségűvé – már pedig a termőfölddel kapcsolatos eljárások mindenképpen ilyennek tekintendők – amelyek ismételt jogalkotói beavatkozást igényelnek.  A jogalkotási törvény garanciáit betartó megfelelő szintű szabály meghozatala a jogalkotónak nemcsak jogosultsága, hanem kötelezettsége is, hiszen a Jtv. 17. §-ban hivatkozott társadalmi viszonyok változása ezen a területen is egyértelműen szükségessé teszi új jogszabály megalkotását.
A 22/1990. (X. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság ezért elvi jelentőséggel mutat rá, hogy a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. A 1621/E/1992. AB határozat a jogalkotó feladatának tekinti annak eldöntését, hogy valamely élethelyzetet szabályoz-e és milyen részletességgel. Ebből a szempontból alkotmányossági kérdést csak az vet fel, ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja. Amennyiben a jogalkotásra lenne lehetőség, de a jogalkotó elmulasztja a szabályozást, ez a mulasztása is alkotmányellenes, amennyiben az így kialakult helyzet alkotmányos jogokat sért. 
Mindezek összhangban állnak a Jtv. 17. §-ával, mely kimondja, hogy jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása azt szükségessé teszi.

A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a termőföld-értékbecsléssel kapcsolatos szakértői tevékenységre vonatkozó jogszabályok ellentmondó, nem koherens rendelkezései és fogalomhasználata, a felmerült élethelyzet konkrét (expressis verbis) jogi szabályozottságának hiánya önmagában alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a jogbiztonsághoz fűződő joggal összefüggésben.

3. Az NFA által meghirdetett pályázattal kapcsolatban

A pályázati kiírás és az annak jogszabályi alapjául szolgáló Kormányrendelet harmonizálásával kapcsolatban megállapítom, hogy a pályázati kiírás olyan további részletszabályokat tüntetett fel, melyek nem szerepeltek a Kormányrendeletben. Eltérő szintű jogi normák esetében sem megengedett, hogy alacsonyabb szintű norma ellentétes legyen, vagy más feltételt határozzon meg ugyanazon tevékenység végzésére. Jelen esetben pedig nem jogi norma, hanem egy jogszabályi felhatalmazáson alapuló pályázati kiírás és a róla rendelkező jogszabály összevetéséről van szó, ahol is megállapítható, hogy a pályázati kiírás többletkövetelményt tartalmazott a normához képest. A Kormányrendelet egyértelmű abban, hogy a pályázat benyújtásának feltétele az, hogy a pályázó igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőként legyen (az IM által vezetett) névjegyzékbe véve. Az igazságügyi névjegyzékről szóló jogszabály rendelkezéseit értelmezve pedig egyértelműen megállapítható, hogy az csak természetes személy névjegyzékbe vételét teszi lehetővé. Ezzel összefüggésben megállapítom, hogy az NFA azon eljárása, hogy a Kormányrendelet rendelkezéseit kitágítva határozta meg a pályázaton való részvétel feltételeit, a jogállamiságból származtatható jogbiztonság elvével összefüggésben visszásságot okozott. 
Külön felhívom a figyelmet arra a tényre, hogy a pályázaton való sikeres szereplés eredményeként nem szerződés köttetett, amely esetleg bontó feltételt tartalmazott volna arra az esetre, ha a gazdasági társaság az előírt szakképesítéssel rendelkező munkavállalója vagy megbízottja jogviszonyának megszűnése esetén nem végezhetné a tevékenységet, hanem egy konstitutív aktus, saját névjegyzékbe vétel történt. Ez pedig magában hordozza a gazdasági és közéleti átláthatóság követelménye sérülésének lehetőségét. 

Mivel azonban a pályázati határidő lejárt, a pályázati eredmény megszületett, és 2003. március 31-ig csak a pályázaton sikeresen szereplők végezhetnek termőföld értékelést az NFA részére, a megállapított visszásság a jog eszközeivel már nem orvosolható

Fontos lehet azonban újragondolni, hogy a Kormányrendeletben előírt szűkítő feltétel (azaz az igazságügyi szakértői névjegyzékben való szereplés követelményként való előírása), amely a jogszabály szövegének szigorú követésével azt vonja maga után, hogy csak magánszemélyek végezhetnének értékbecslést az NFA részére, gazdaságilag mennyire indokolt. A jogszabályok kritikai vizsgálatának és az esetleges diszfunkciók kiszűrésének nem az a célja, hogy az egyes élethelyzeteket a jogszabályhoz igazítsuk, hanem éppen ellenkezőleg, teret kell engedni, hogy az élethelyzetek formálják jogszabályainkat. Márpedig a pályázaton résztvevők és azon sikeresen szereplők arányainak vizsgálatát követően le kell vonnunk a következtetést: lényegesen többen, körülbelül kétszeres arányban szerepeltek sikeresen gazdálkodó szervezetek; a pályázaton sikeresen szereplők között 27 magánszemély és 62 gazdálkodó szervezet szerepel. 

4. A diszkrimináció tilalmával kapcsolatban

Beadványának további részében panaszos előadta, hogy tudomása van olyan „ágazati” szakértőről, aki az általa is kérelmezett területen, az FVM jóváhagyásával de ingatlanközvetítői illetve talajtani szakmérnöki képesítés nélkül végzi a szakértői tevékenységet.
Ezzel kapcsolatban az FVM elismerte, hogy a panaszos által megnevezett szakértő esetében az ingatlanközvetítői képesítéstől eltekintettek, melynek oka egyrészt az volt, hogy a szakértői engedély meghosszabbításának esetében, ha a kérelmező hosszabb ideje eredményesen és panasz nélkül végezi tevékenységét, a kérelem szakképesítés hiányában is támogatható, másrészt pedig az, hogy a vitatott engedélyt az új szakterületek létrehozását követően nem sokkal adták ki, amikor még az elbírálás gyakorlata kialakulatlan volt. 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha a jogalkotó nem eleve jogosultakat különböztet meg, akkor a megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok tiszteletben tartása (ABH 1990, 48.). A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni (ABH 1990, 48.). 
Jelen esetben azonban a jogalkalmazó járt el diszkriminatívan, amelyet az igazságügyi-miniszter diszkrecionális jogkörében eljárva igyekezett orvosolni. Ennek ellenére megállapítom, hogy az FVM fentiekben részletezett eljárása az Alkotmányban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével összefüggésben visszásságot okozott. 

Kezdeményezés:

Obtv. 21. § és 25. §-ában biztosított jogkörömnél fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következőket  kezdeményezem:

1. Megállapításaim alapján felkérem az igazságügyi minisztert, hogy kezdeményezze a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól szóló Kormányrendelet fenti szempontok szerinti módosítását. 

2. Felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, gondoskodjon arról, hogy a felügyelete alatt álló Nemzeti Földalapkezelő Szervezet által kiírt pályázatok összhangban legyenek a felhatalmazó jogszabály rendelkezéseivel.

3. Figyelemmel az igazságügyi miniszter azon tájékoztatására, miszerint az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 2003. januárjában tárgyalta az új szakértői törvény javaslatát valamint az e tárgykörbe eső kérelmek tárgyában hozott határozatokkal kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket - amely elfogadása esetén szakterületenként és szakcsoportonként ad lehetőséget az igazságügyi miniszternek az érintett szaktárca vezetőjével együttesen szabályozni az egyes szakértői tevékenységekhez szükséges szakképesítési követelményeket - jogalkotás kezdeményezésére nem teszek ajánlást.  

Budapest. 2004. február 6.

Lenkovics Barnabás

Melléklet az OBH 2393/2003-as számú ügyhöz

Alkalmazott jogszabályok:

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

17. § Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdekösszeütközések feloldása azt szükségessé teszi.

2001. évi CXVI. törvény a Nemzeti Földalapról 
3. § (2) Az NFA a miniszter felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Az NFA dolgozóinak munkajogi viszonyára a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

1994. évi LV. törvény a termőföldről

3. § E törvény alkalmazásában
a) termőföld: az a földrészlet, amelyet a település külterületén az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő, fásított terület művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván;
f) mező-, erdőgazdasági művelés alatt álló belterületi föld: a rendeltetésszerű felhasználásig (az Országos Építésügyi Szabályzat szerinti építési telekké, építési területté, illetőleg területté alakításig) az a belterületi földrészlet, amelyet szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, gyep, nádas, erdő művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván;

54/1997. (VIII. 1.) FM rendelet a termőföld hitelbiztosítéki értéke meghatározásának módszertani elveiről

1. § E rendelet alkalmazásában:
a) termőföld: az a külterületi földrészlet, amelyet az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, gyep, nádas és erdő művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván;
b) mezőgazdasági ingatlan (a továbbiakban: ingatlan): a termőföld a rajta lévő telepítménnyel, az ingatlan-nyilvántartásban vele együtt nyilvántartott felépítménnyel, pincével (föld alatti raktár, garázs stb.) együtt, valamint a termőföldön található, önálló ingatlanként nyilvántartott mezőgazdasági rendeltetésű felépítmény, pince;
c) telepítmény: a termőföld hasznosítását segítő és a termőföld értékét, illetve hasznait növelő - beruházás útján megvalósuló - agrotechnikai létesítmény (haszonnövénytelep, támrendszer stb. együtt), valamint az erdő esetén - a védett vagy védelemre tervezett erdők kivételével - a faállomány.

53/1993. (IV. 2.) Kormányrendelet az igazságügyi szakértőkről

1. § (2) Az igazságügyi szakértő a tevékenységét az igazságügyi szakértői névjegyzékbe (a továbbiakban: névjegyzék) való felvételkor meghatározott szakterületen fejti ki. A névjegyzéket az Igazságügyi Minisztérium vezeti.
3. § (1) Igazságügyi szakértő az lehet, aki büntetlen előéletű, továbbá a szakterületének megfelelő felsőfokú képesítéssel és legalább ötéves szakmai gyakorlattal, illetőleg, ha nincs a szakterületén felsőfokú képzés, középfokú képesítéssel és legalább tízéves szakmai gyakorlattal rendelkezik. Jogszabály egyéb szakképesítés megszerzését is előírhatja.
(2) Igazságügyi szakértői tevékenységet az végezhet, aki az igazságügyi szakértői kamara tagja.
4. § (1) Az igazságügyi szakértők nevét és szakterületét, valamint a szakértőkre vonatkozó, jogszabályban meghatározott adatokat az 1. § (2) bekezdése szerinti névjegyzék tartalmazza.
(2) Az igazságügyi szakértő e tevékenység ellátására a névjegyzékbe való felvétellel válik jogosulttá.
(3) Az igazságügyi szakértőt kérelmére a névjegyzékbe az igazságügyminiszter veheti fel. Az igazságügyi szakértőnek a névjegyzékbe való felvételére a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész javaslatot tehet. A névjegyzékbe való felvétel előtt az igazságügyminiszter beszerzi a szakfelügyeleti jogot gyakorló miniszternek (országos hatáskörű szerv vezetőjének), a megyei (fővárosi) bíróság elnökének, az igazságügyi szakértői kamarának, az illetékes szakmai önkormányzatnak, valamint a munkaviszonyban (közszolgálati, közalkalmazotti vagy szolgálati jogviszonyban) álló személynél a munkáltatónak a véleményét.
8. § A szakértői működés felett a szakterület szerint illetékes minisztert (országos hatáskörű szerv vezetőjét) szakfelügyeleti jog illeti meg. A szakértői működés felett egyéb vonatkozásban az igazságügyminiszter gyakorol felügyeletet.

254/2002. (XII. 13.) Kormányrendelet a Nemzeti Földalap vagyonnyilvántartásának, vagyonkezelésének és hasznosításának részletes szabályairól

10. § (1) Az NFA részére ingatlan értékbecslési tevékenységet az végezhet, akit az NFA pályázat útján kiválaszt, és a saját részére vezetett névjegyzékbe felvesz.
(2) Az (1) bekezdés szerinti pályázaton az vehet részt, aki
a) ingatlangazdálkodó és ingatlanszakértő felsőfokú képesítéssel és 5 év szakmai gyakorlattal rendelkezik,
b) szakirányú felsőfokú képesítéssel rendelkezik, és igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőként névjegyzékbe vették,
c) szakmai referenciával rendelkezik.

49/1982. (X. 7.) MT rendelet az ingatlanközvetítésről

1. § E rendelet hatálya a házingatlanok és a telkek (a továbbiakban: ingatlanok) adásvételére és cseréjére, valamint a bérlakások és a nem lakás céljára szolgáló helyiségek cseréjére terjed ki.
2. § (1) Ingatlanközvetítést a gazdálkodó szervezetek [Ptk. 685. § c) pontja] és a költségvetési szervek a tevékenységi körükben, továbbá az ügyvédi irodák valamint természetes személyek (a továbbiakban együtt: ingatlanközvetítésre jogosultak) végezhetnek.
(2) Az ingatlanközvetítésre jogosultak ingatlanközvetítési tevékenységet akkor végezhetnek, ha hatósági erkölcsi bizonyítvánnyal és a külön jogszabályban előírt szakmai képesítéssel rendelkeznek, vagy munka-, illetőleg tagsági viszony keretében ilyen képesítéssel rendelkező dolgozót foglalkoztatnak.

13/1988. (XII. 27.) ÉVM rendelet  az ingatlanközvetítésről szóló 49/1982. (X. 7.) MT rendelet végrehajtásáról 

1. § Az R. és e rendelet alkalmazása szempontjából
a) ingatlanközvetítés: az ingatlanok (házingatlanok és telkek) adásvételének és cseréjének, továbbá a bérlakások és a nem lakás céljára szolgáló helyiségek cseréjének a közvetítése, ideértve az arra alkalmasak felkutatását, az ügyletek előkészítését és lebonyolítását, a forgalmi értékbecslést is;
b) házingatlan: - a rendeltetésére és a használati módjára tekintet nélkül - minden épület és a hozzá tartozó földrészlet, továbbá az ingatlan-nyilvántartásba önálló ingatlanként bejegyzett épület és lakás, valamint nem lakás céljára szolgáló helyiség;
c) telek: a lakó- és üdülőtelek, valamint az ilyennek nem minősülő egyéb építési telek.

61/1994. (XI. 8.) FM rendelet a mező- és erdőgazdálkodási, valamint az élelmiszer-ipari tevékenységhez kapcsolódó szakértői működés engedélyezésével kapcsolatos eljárásról

1. § (1) A mezőgazdaság és élelmiszeripar, az erdőgazdálkodás és elsődleges faipar, a vadgazdálkodás és vadászat, a halászat, a mezőgazdasági gépesítés, a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari vállalati gazdálkodás, valamint a földmérés és térképészet szakterületein szakértői tevékenységre jogosító engedélyt az a büntetlen előéletű személy kaphat, aki a szakterületnek megfelelő egyetemi, főiskolai végzettséggel, továbbá a szakértői engedély kérelemben feltüntetett részterületen legalább ötéves, igazolt szakmai gyakorlattal rendelkezik.

16/2003. (IV. 18.) BM rendelet az egyes szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeinek kiadásáról

10. számú melléklet a 16/2003. (IV. 18.) BM rendelethez

Az INGATLANKÖZVETÍTŐ 
I. A szakképesítés Országos Képzési Jegyzékben szereplő adatai
1. A szakképesítés azonosító száma: 52 3439 02
2. A szakképesítés megnevezése: Ingatlanközvetítő
II. A szakképesítés munkaterülete
Az ingatlanközvetítői tevékenység olyan önálló feladatkör, amely a jó kapcsolatteremtő képességen alapulva, a munkafolyamat minden részletére kiterjed, és a piaci viszonyok jó ismeretét is feltételezi.
Az ingatlanközvetítő tevékenységi körén belül:
- az ingatlanok (házingatlanok és telkek) adásvételének és cseréjének közvetítésével,
- a lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek, telkek bérlete és tulajdona cseréjének közvetítésével,
- a feladatok ellátása érdekében az ingatlanok felkutatásával és azok forgalmi értékbecslésével, valamint
- az ügyletek lebonyolításához szükséges dokumentációk, okiratok és egyéb okiratok beszerzésével és előkészítésével összefüggő feladatokat végzi el.