Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2131/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmezte Csongrád Város Önkormányzatának eljárását, mert az árvízkár következtében megsemmisült tanyaingatlan-tulajdona helyett az önkormányzat által vásárolt ingatlant az önkormányzat nem adta a tulajdonába, hanem határozatlan időtartamra szóló bérbeadására kötött a panaszossal lakásbérleti szerződést. A panaszos szerint más károsultak tulajdonba kapták a csereingatlant, ezért a megkülönböztetést sérelmesnek tartja.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszos árvízkára következtében az önkormányzat 2000. 05. 04-én elkészítette a kárfelmérést, mely szerint az építmény becsült értéke: 500 ezer forint; az újjáépítés várható becsült értéke: 5 millió forint volt. A megsemmisült tanyaingatlan a tulajdoni lap szerint 3/12-ed részben a panaszos tulajdonát képezte, illetve annak 4/12-ed részére haszonélvezeti jog is megillette. Az önkormányzat a balesetveszély elhárítása érdekében a tanyaépület bontásáról is rendelkezett. Ezt követően 2000. október 26-án a panaszos és az önkormányzat határozatlan időtartamra lakásbérleti szerződést kötött az egy szoba, komfort nélküli 56 m2 alapterületű bérlakásra. Egy korábbi jegyzőkönyvben a panaszos úgy nyilatkozott, hogy az árvízkárosodott ingatlan helyett a bérlakásba beköltözik.
A jegyzőkönyv nem a kárenyhítésről, hanem a lakáshelyzet, a lakhatás kérdésének megoldásáról szól.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól.
34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.
1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről
Az Országgyűlés az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítése érdekében, valamint az életet és a vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzése és károsító hatásai elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, továbbá a veszélyhelyzetben, illetve a katasztrófa sújtotta területeken alkalmazható szabályok bevezetése céljából a következő törvényt alkotja:
Általános szabályok
Értelmező rendelkezések
3. § E törvény alkalmazásában:
h) Katasztrófasegély: a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételeknek a központi költségvetésben létrehozott tartalékából történő biztosítása.
i) Katasztrófa sújtotta terület: az a terület, ahol a katasztrófa károsító hatása érvényesül, és ezt a Kormány kinyilvánítja.
j) Katasztrófavédelem: a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.
1058/2000. (VII. 11.) Korm. határozat az 1999. november 22-e és 2000. május 19-e közötti belvíz és árvíz miatti védekezés költségeiről és a kárenyhítésről
8. A Kormány (…)felhatalmazza a szociális és családügyi minisztert, valamint a gazdasági minisztert, hogy az önkormányzati tulajdonú, kötelező feladatellátást szolgáló épületekben keletkezett károk helyreállításához szükséges közmunka, illetve a közhasznú foglalkoztatás pályázatait - a 4. a) pontban foglalt előirányzatok alapulvételével, a Katasztrófa-elhárítási célelőirányzat terhére - hirdesse meg és a végrehajtás iránt intézkedjen;
 Felelős:	 szociális és családügyi miniszter	
 	 gazdasági miniszter	
 Határidő:	 folyamatos	
8/A. elrendeli, hogy az érintett tárcák számoljanak el a Kormányzati Koordinációs Bizottságnak a 4. pontban biztosított helyreállítás és kárenyhítési feladatokra fordított forrásokkal; a fel nem használt pénzeszközöket a Belügyminisztérium Fejezeti kezelésű előirányzat felhasználási keretszámlára 2000. november 30-ig utalják vissza. A tárcák által visszautalt maradvány, illetve az önkormányzati elszámolások során visszautaltatott támogatásból 42,45 millió forint az egyházi ingatlanokban keletkezett károk enyhítését szolgálja, az ezt követően rendelkezésre álló maradványt a személyi tulajdonban lévő lakás céljára szolgáló épületekben keletkezett károk helyreállítására kell fordítani.
 	 Felelős:	 szociális és családügyi miniszter	
 	 	 gazdasági miniszter	
 	 	 földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter	
 	 	 belügyminiszter	
 	 Határidő:	 visszafizetést követően azonnal	

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vis maior támogatásokra a költségvetés jelentős összegeket biztosított az önkormányzatoknak, kormányrendeletben meghatározva a támogatások folyósítását, de alapvetően az önkormányzatok döntésére bízva az összegek elosztását. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a több magánszemély tulajdonában álló, illetve a panaszos által lakott tanyaingatlan ügyében a panaszos 2000. 05. 05-én iktatott „Bejelentés” ügyében az önkormányzat határozatot nem hozott, hanem lakásbérleti szerződést kötött.
A vizsgálat megállapította, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezéseit az ügyben az önkormányzat nem tartotta be. A szabályszerű határozat meghozataláról nem gondoskodott, a jogorvoslati lehetőséget nem biztosította. A határozat és annak indokolása azt a célt szolgálja, hogy azokat a releváns tényeket tartalmazza, melyekre a jogalkalmazó szerv a döntését alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
A döntésből ki kell tűnnie azoknak a preferenciáknak, melyeket a döntés meghozatala során az eljáró hatóság alkalmazott, és annak, hogy a kérelmező mely elvárásoknak nem tett eleget és melyek azok az elvárások melyeknek eleget téve a későbbiekben eséllyel nyújthatja be kérelmét.
Hasonló panasz kapcsán megkerestem a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot, melyre azt a választ kaptam, hogy a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet 34. §-a szerint a helyi önkormányzat támogatást igényelhet területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével. A 36. § (2) bekezdés szerint kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.
A panaszos ügyében az lett volna az egyetlen és a jogszabályoknak megfelelő eljárás, ha az önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület vagy átruházott hatáskörben a bizottság, illetve a polgármester határozatot hoz. Ebben a határozatban kellett volna részletezni, hogy állami támogatásból mekkora összeg nyújtható a panaszosnak, és mi volt az oka annak, hogy a panaszos esetében nem a kárenyhítési támogatásról, nem csereingatlan biztosításáról, hanem bérlakásban történő elhelyezésről döntöttek. A határozatban értékelni kellett volna a közös tulajdon kérdését, a megsemmisült és felkínált lakhatás értékének egymáshoz való viszonyát. A határozat birtokában – a jogorvoslatra való kioktatás mellett – a jogosult eldönthette volna, hogy a döntés számára elfogadható-e vagy él a további jogorvoslattal, az esetleges a bírósági felülvizsgálat lehetőségével.
Amennyiben az összes körülmény mérlegelésével a testület vagy a bizottság úgy döntött volna, hogy a panaszos nem pénzben, nem csereingatlannal, hanem lakhatás biztosításával kap elhelyezést, úgy részletesen ki kellett volna fejteni az indokolásban, hogy az önkormányzat miért ezt a megoldást választotta. 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: " ... A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl – különösen a büntetőjogra és -eljárásra vonatkozóan – az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének – az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó – eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Csongrád Város Önkormányzata a kártérítési igénybejelentés elbírálásának módjával, a határozat meghozatalának elmulasztásával a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot okozott.
Tényként kell elismerni, hogy a kárfelmérésben szereplő 500 ezer forintos kárral szemben az önkormányzat lakhatást biztosított a panaszosnak, de azok egymáshoz való viszonya nem ismeretes. Az országgyűlési biztosnak azonban nem feladata az erről való elszámoltatás, vagyonértékelés. Az viszont igen, hogy értékelje az önkormányzat eljárását, tekintve, hogy a kárfelmérés szerinti 5 millió forint értékű helyreállítási igényre vonatkozóan nem ismeretes az erre vonatkozó állami támogatás további sorsa. A határozat helyett született lakásbérleti szerződés az önkormányzati hatósági ügyben a határozatot nem pótolja.
A panaszos lakhatása a bérbeadott lakással az önkormányzat álláspontja szerint megoldódott, melyet azonban a panaszos az eltelt évek ellenére a tulajdonhoz való jogának védelme és az állami kárenyhítési akarat érvényesülése szempontjából nem tudott elfogadni.
A panaszos ügyében nincs arra mód, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérjem a Csongrád Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatóját az állami támogatás felhasználásának utólagos ellenőrzésére és annak megállapítására, hogy a panaszos esetében az állami támogatás felhasználási módjával egyetért-e, a kárenyhítés elérte-e a célját, tekintve, hogy az állam ebben az időben a támogatás biztosításával a döntést az önkormányzatokra bízta.
A kifogásolt döntés csak akkor elfogadható, ha a településen az adott időben minden hasonló helyzetben lévő (megsemmisült ingatlan, résztulajdon stb.) károsult ügyében ilyen módon történt a kárenyhítés.
A vizsgálati jelentést megküldöm a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének, a Csongrád Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatójának is.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Csongrád Város Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a panaszos ügyében, a kárenyhítésre vonatkozó helyi rendelete (szociális rendelete, lakáscélú támogatásokról szóló rendelete stb.) alapján hozzon érdemi határozatot, és annak megfelelő kézbesítéséről gondoskodjon.
Felhívom a Polgármester figyelmét, hogy az önkormányzati hatósági ügyben mindenkor érdemben döntsön a kérelemről, és gondoskodjon a határozatok kézbesítéséről, a jogorvoslathoz való jog biztosításáról.
Kérem Csongrád Város Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2004. július 1.
Lenkovics Barnabás sk.