OBH 2072/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása
A panaszos írásban fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és kifogásolta a Csongrád Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatósághoz benyújtott méltányossági nyugdíjemelés iránti kérelme elutasításának okát. Panasza egyrészt arra terjedt ki, hogy az elutasításkor a nyugdíjbiztosító a döntést azzal indokolta, hogy nyugdíja meghaladja a méltányossági emelésre jogosultság megállapításához megszabott folyósítási összeghatárt, az 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdésében meghatározott öregségi teljes nyugdíj legkisebb összegének kétszeresét. A döntéssel kapcsolatban azt sérelmezte, hogy a Nyugdíjbiztosító jövedelme megállapításakor figyelembe vette a neki rendszeresen járó rokkantsági nyugdíjon felül a politikai üldöztetése miatt kárpótlás címén járó összeget is, holott ezt a kérelem elbírálásakor figyelmen kívül kellett volna hagyni.
Beadványának további részében kifogásolta, hogy a törvényalkotó különbséget tesz az 1956-os politikai üldözöttek és az ezt követő időszakban üldözöttek között a rehabilitációs juttatások tekintetében. Kifogásolta, hogy a politikai okokból bebörtönzöttek közül azok, akik három évnél kevesebb ideig voltak szabadságuktól megfosztva, nem részesülnek nyugdíjkiegészítő juttatásban.
A fentiek ismeretében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§-nak (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján – összefüggésben a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alkotmány 2.§ (1) bek.) sérelmének gyanúja okán folytattam vizsgálatot.
Érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
Jogszabályi háttér
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
•	Idézett szakaszait lásd a Mellékletben
•	1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásokról 
•	Idézett szakaszait lásd a Mellékletben
•	168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet a társadalombiztosítási nyugellátásokról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról Idézett szakaszait lásd a Mellékletben
•	1992. évi XXXII. törvény az életüktől és szabadságuktól politikai okból megfosztottak kárpótlásáról
•	93/1990. (XI.21.) Korm. Rendelet az 1945 és 1963 között törvénysértő módon elítéltek, az 1956-os forradalommal és szabadságharccal összefüggésben elítéltek, valamint a korábbi nyugdíjcsökkentés megszüntetéséről, továbbá az egyes személyes szabadságot korlátozó intézkedések hatálya alatt állt személyek társadalombiztosítási és munkajogi helyzetének rendezéséről
•	173/1995. (XII.27.) Korm. rendelet a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék bevezetéséről
•	267/2000. (XII.26.) Korm. rendelet az egyes, tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról
A megállapított tényállás 
A panaszos által előadottak, valamint a rendelkezésünkre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállást állapítottam meg:
Mivel panaszos nem csatolta a sérelmesnek vélt határozatot, előzetes információgyűjtés céljából kértem a Csongrád Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságtól a panaszos kérelmének elbírálásakor hozott határozat másolatának megküldését. A megkeresésre adott válaszában az igazgatóság vezetője elismerte, hogy a kérelmet helytelenül utasították el, és hogy a kérelmező politikai rehabilitáció címén kapott nyugdíj kiegészítését figyelmen kívül kellett volna hagyni a kérelem elbírálásakor,  de a határozat kért másolatát nem küldte meg. Prejudikálta azt is, hogy „az igénylő kérelme ezen összeg figyelmen kívül hagyása esetében is elutasításra került volna „egyéb” indokkal, mivel nem felel meg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LIXXXI. Törvény végrehajtására kiadott 168/1997.(X.6.) Korm. rend. 72/B.§ (11) bekezdésében foglalt kiemelt előnyben részesítési szempontoknak.
Ismételt kérésre kézhez kaptam a 2003. február 4-én kelt értesítést, melyben tájékoztatták az ügyfelet kérelme elutasításáról és a fellebbezés kizártságáról. Ezzel egy időben az ügyfél azonos ügyében hozott, ugyanazon tartalommal bíró és dátummal ellátott határozat másolatát is megkaptam. A határozatot hozó szerv ügyintézője elmondta, hogy tudomása szerint bár január elseje óta kötelező a méltányossági kérelmek tárgyában hozott döntéseket határozati formába foglalni, számítógépes rendszerük nem állt készen a feladat végrehajtására, ezért értesítés formájában utasították el az ügyfél kérelmét, de jelenleg értesítési és határozati formában is szerepel nyilvántartásukban az elutasító döntés.
A vizsgálat megállapításai
I.
A vizsgálat arra keresett választ, hogy a közigazgatási szerv eljárása és határozata megfelelt-e a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének és hogy a határozat jogorvoslatra kioktató része kellőképpen tájékoztatta-e az ügyfelet jogairól.
Közbenjárásomra az első fokú határozatot hozó szerv észlelte, hogy határozatát az anyagi jogszabály helytelen értelmezése következtében jogszabálysértő módon hozta. Jogszabálysértésnek minősül az anyagi és az eljárási szabály megsértése is, és mivel az ügyfél a jogszabálysértés minősítése tekintetében nem szakember, a jogszabálysértés tényét bíróság jogosult megállapítani. Bár a bírói gyakorlat szerint az ügy érdemére kihatással nem levő jogszabálysértés észlelése esetén nem indokolt a közigazgatási határozat hatályon kívül helyezése, az anyagi jogszabálysértés tényét követően indokolt lett volna az Áe. 61. §-ában foglalt jogintézménnyel (közigazgatási szerv határozatának módosítása vagy visszavonása) élnie.
Vizsgálatom során a közigazgatási határozat tartalmának jogszerűségével illetve az ügyfél jogorvoslati lehetőségekre való felhívásával kapcsolatban tájékozódtam a méltányossági jogkörben hozott közigazgatási határozatokra irányuló jogi szabályozás elméleti és gyakorlati hátteréről. Ennek során egyértelműen a következő irányvonal rajzolódott ki előttem:
A fellebbezést, mint az állampolgárok és általában az érdekeltek jogait védő alapvető intézményt kell szabályozni. Ez azt jelenti, hogy csak kivételes esetben lehet megengedni a fellebbezés kizárását. Az Áe. értelmében nincs helye fellebbezésnek, ha azt törvény, törvényerejű rendelet az ügyek meghatározott körében kizárja. A Tny. az Áe-hez képest különleges törvény, ami lerontja az általános jogszabály rendelkezéseit. Tehát, mivel a Tny. 95. §-a kimondja, hogy a méltányossági nyugdíjemelési kérelmek tekintetében hozott döntések ellen nincs helye fellebbezésnek, jogszerű volt a határozatot hozó szerv ez irányú tájékoztatása az ügyfél felé. Azonban mivel a Tny. nem rendelkezik a bírósági felülvizsgálatról, ismét az általános szabályt, azaz az Áe. 72.§-át kellett volna felhívni. A államigazgatási eljárás hivatalos magyarázata szerint a 72.§ (2) bekezdése értelmében bírósági felülvizsgálatnak csak akkor van helye, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt. A contrario értelmezéssel pedig arra juthatunk, hogy amennyiben a fellebbezés kizárt, bírósági felülvizsgálatnak helye van. Mérlegelési jogkörben hozott határozatok esetében ez kiegészül azzal a jogelvvel, hogy ilyenkor a felülvizsgálatot érdeksérelem esetén nem, csak jogszabálysértésre hivatkozva lehet kérni. A következetes bírói gyakorlat szerint a mérlegelési jogkörben hozott határozatokból ki kell tűnniük a mérlegelés szempontjainak és a tényállást is kellően fel kell tárni; ezek hiányában a határozat jogszabálysértő. (BH1999.237, BH2000.331, BH2002.121.). A bírósági joggyakorlat alapján „ha a határozatot a közigazgatási szerv mérlegelési jogkörében hozta, a határozat indoklásából a konkrét ügyben mérlegelt, figyelembe vett vagy figyelmen kívül hagyott tényeknek ki kell tűnniük, nem elegendő általános szempontokra hivatkozni”.
A fentiekkel kapcsolatban tehát megállapítom, hogy az első fokú határozatot hozó szerv a felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatás elmulasztásával és a mérlegelés alapjául szolgáló feltételekről való hiányos tájékoztatással az ügyfél a jogorvoslathoz való jogának érvényesülését veszélyeztette, valamint hogy utóbb észlelve a határozat tartalmi hibáját, és mégsem élve a törvényben biztosított visszavonás vagy módosítás lehetőségével sértette a jogbiztonsághoz való jogot és alkotmányos visszásságot okozott.
II.
Tudomásomra jutott, hogy a közigazgatási szervnél azonos ügyfél azonos kérelme ügyében ugyanolyan tartalommal, ugyanazon dátumozással a kérelemre adott „közlés” értesítés és határozat formájában is szerepel a nyilvántartásban. Tekintettel arra, hogy a jogszabály nem 2003. január elsejétől, hanem 2003. február 15-től rendeli el a méltányossági kérelmek tárgyában hozott döntés határozati formában való közlését, a 2003. február 4-én kelt „értesítés” tárgyú irat nem szenved formai hibában. Az a gyakorlat azonban, hogy utóbb azonos tartalommal és azonos dátummal egy határozatot is hoznak – annak szem előtt tartásával, hogy ez csak kivételesen, a számítógépes rendszer beüzemelésének késése miatt fordulhatott elő –  sértette a jogbiztonsághoz való jogot és alkotmányos visszásságot okozott. Tekintettel arra, hogy az informatikai rendszer működése ez idő szerint már stabil, az alapjogi sérelem alapjául szolgált körülmények megszűntek.
III.
Beadványának további részében panaszos kifogásolta, hogy a törvényalkotó különbséget tesz az 1956-os politikai üldözöttek és az ezt követő időszakban üldözöttek között a rehabilitációs juttatások tekintetében. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság több határozatban hangsúlyozta, hogy szemben a tulajdoni kárpótlással az államot az elmúlt rendszerek személyi sérelemokozásáért kárpótlási kötelezettség - a jogállami alkotmányt megelőző kötelezettségvállalás hiányában - még részlegesen sem terhelte. A személyi sérelmek miatti kárpótlások jogi bázisát az Alkotmány "utáni" ún. semmisségi törvények teremtették meg annak kimondásával, hogy az Alkotmány "előtti" törvénytelen elítélések semmissé nyilvánítása után az érintettek kárpótlásáról külön törvénynek kell rendelkezni. (ABH 1995. 31, 44, 55.) Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy mivel az állam a múlt rendszerekben elkövetett személyi sérelemokozásokért a jogállami alkotmányt megelőző időre, visszamenőlegesen állapítja meg a kárpótlási kötelezettségét, a kárpótlásról rendelkező törvénynek meghatározó jogalapja a méltányosság. Ha tehát a kárpótlás kizárólag az állam szuverén elhatározásán múlik, akkor a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy. Ha a jogalkotó nem eleve jogosultakat különböztet meg, akkor a megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok tiszteletben tartása (ABH 1990, 48.). A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni (ABH 1990, 48.). A jogalkotó mind az 1956-os események, mind pedig az azt követő időszakban politikai üldözöttekké vált személyeknek járó juttatásokról gondoskodott a 93/1990. (XI. 21.) Kormányrendeletben, az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló 1992. évi XXXII. törvényben, a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék bevezetéséről szóló 173/1995. kormányrendeletben, vagy az egyes tartós időtartamú szabadságelvonást elszenvedettek részére járó juttatásról szóló 267/2000. Kormányrendeletben. Véleményem szerint a jogalkotó a rendelkezésre álló források határaitól szorongatva gondos mérlegeléssel húzta meg a kiegészítő juttatásokban részesülők körének határát. Ebből következően a hátrányos megkülönböztetésre irányuló panaszt alaptalannak találtam, hiszen a jogalkotó saját elhatározásából, pozitív diszkriminációt alkalmazva adott és ad ma is kiegészítő juttatásokat. 
Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§ (1) bekezdésében biztosított hatáskörömben felkérem a határozatot hozó Csongrád Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság igazgatóját, hogy panaszos méltányossági nyugdíjemelés iránti kérelme ügyében módosítsa az anyagi jogszabályba ütköző tartalommal meghozott határozatot, gondoskodjon az ügyfél jogorvoslatra való kioktatásáról, valamint a jövőben a méltányossági kérelmek elbírálásakor mindezeket betartva hozzon határozatot. Továbbá kérem, hogy a kérelmek elbírálására adott válaszokat eredeti formában, a közhitelesség szabályainak megfelelően tartsa nyilván.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§ (2) bekezdésében foglaltakra hivatkozva kérem a Csongrád Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság igazgatóját, hogy a megtett intézkedésekről a kezdeményezés kézhez vételét követő harminc napon belül tájékoztasson.
Budapest, 2003. május 27.
Lenkovics Barnabás

Melléklet
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát. 
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja.
(2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél.
(3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza.
(4) A határozat módosítását vagy visszavonását jogszabály kizárhatja, vagy külön feltételhez kötheti.
64. § Nincs helye fellebbezésnek, ha első fokon a Kormány vagy a Kormány tagja járt el, vagy ha az ügyben a jogszabály a fellebbezést azért zárja ki, mert a határozat megváltoztatását, vagy megsemmisítését a bíróságtól lehet kérni.
72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
•	1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásokról 
66. § Különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén az öregségi nyugdíjkorhatárt - a rá irányadó korhatárt - elérő, vagy rokkant személy, továbbá az árva részére az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság főigazgatója kivételesen nyugellátás - ideértve a kivételes nyugdíjemelést is - megállapítását engedélyezheti. A megállapításra vonatkozó részletes szabályokat a Kormány rendeletben határozza meg.
78. § Ha az igény elbírálása, illetőleg a követelés érvényesítése után megállapításra kerül, hogy a bíróság által el nem bírált határozat (fizetési meghagyás) jogszabályt sért, vagy az igényt tévesen utasították el, illetve a nyugellátás vagy a követelés összegét tévesen állapították meg, avagy a nyugellátást nem, vagy téves összegben folyósították, akkor az illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv a határozatot (fizetési meghagyást) módosítja, illetőleg visszavonja.
95. § (2) A kizárólagos mérlegelési jogkörben, a méltányossági alapon történő nyugellátás megállapításának engedélyezésére, továbbá a 94. § szerinti tartozás mérséklésére, elengedésére, továbbá fizetési könnyítésének engedélyezésére irányuló kérelem tárgyában hozott intézkedéssel, illetőleg határozattal szemben jogorvoslattal élni nem lehet.
•	168/1997. (X. 6.) Korm. Rendelet a társadalombiztosítási nyugellátásokról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról
65/D. § (1) Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit a Tny. és e rendelet szerinti eltérésekkel kell alkalmazni.
72/B. § (1) A Tny. 66. §-a alapján kivételes nyugellátás megállapítására és kivételes nyugdíjemelés engedélyezésére az érintett személy kérelme alapján kerülhet sor. 
(4) A Tny. 66. §-a alapján akkor állapítható meg
a) kivételes öregségi, rokkantsági, illetve özvegyi nyugdíj, ha a kérelmező (özvegyi nyugdíj esetén a jogszerző) rendelkezik a nyugdíj megállapításához szükséges szolgálati idő legalább felével és az igénylő a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdésének i) pontjában megjelölt rendszeres pénzellátásban - ide nem értve az időskorúak járadékát - nem részesül;
(9) A Tny. 66. §-a alapján a nyugellátásban részesülő számára kivételes nyugdíjemelés akkor állapítható meg, ha a folyósított nyugellátás és a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdésének i) pontjában megjelölt, számára esetlegesen folyósított rendszeres pénzellátás - ide nem értve az időskorúak járadékát - együttes havi összege nem haladja meg az öregségi teljes nyugdíj jogszabályban meghatározott legkisebb összegének kétszeresét.