OBH 2067/3/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kuné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
A panaszos a beadványában a szomszédja ellen a XIII. kerületi polgármesteri hivatalnál előterjesztett birtokháborítási kérelmét építésügyi hatósági eljárásban bírálták el, s mind az első-, mind a másodfokú építésügyi hatóság az ügyintézési határidőt meghaladva hozta meg döntését. 
A panasz kapcsán az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert több alkotmányos joggal összefüggésben merült fel visszásság lehetősége.
A megállapított tényállás:
A panaszos birtokvédelmi kérelmet nyújtott be a jegyzőhöz, amelyben szomszédja birtoksértésével kapcsolatban kért intézkedést. A birtoksértés abban állt, hogy a panaszos által létesített kamraszellőzőt a szomszédja több alkalommal elzárta, így egészségre veszélyes állapot alakult ki. A panaszos kérelmét a jegyző az építésügyi igazgatás szabályai szerint bírálta el, és ezen eljárás keretében kötelezte a panaszos szomszédját, hogy három napon belül szűntesse meg a szellőző letakarását. A kötelezett fellebbezését elbírálva, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal a határozatot megsemmisítette és az első fokú hatóságot új eljárásra utasította. Felhívta a másodfokú építésügyi hatóság a jegyzőt, tisztázza, hogy a szellőző kialakítása szabályos volt-e. Egyidejűleg felhívta a jegyzőt a panaszos kérelmének birtokvédelmi eljárásban történő elbírálására, amennyiben a szellőző kialakítása szabályos volt. A hatóság a birtokvédelmi kérelem alapján nem várva be az építésügyi hatóság új eljárását, a kérelmet hatáskör hiányában elutasította arra hivatkozással, hogy a sérelmezett állapot több éve fennáll, és ilyen esetben birtokvédelmet a Ptk. alapján a bíróságtól lehet csak kérni.
Az alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) bekezdés A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) bekezdés A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) bekezdés A Magyar Köztársaságban, a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
•	A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (továbbiakban Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
 (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
•	A polgári törvénykönyv végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (továbbiakban Ptké.) 
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV törvény (továbbiakban Áe.)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben, egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
•	A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet)
10. § A hivatalvezető, illetőleg az igazgatási szerv vezetője törvényben, vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben első fokú hatósági jogkört gyakorol, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint felettes szervként elbírálja a jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási hatósági ügyben, amelyben első fokon a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, illetőleg a jegyző, főjegyző vagy a képviselő-testület hivatalának ügyintézője jár el, és amelyben a jogorvoslati eljárásra nem valamely területi államigazgatási szerv jogosult; e körben ellenőrzést folytathat.
•	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
•	Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: KTM rendelet)
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása
b) az a) pont szerint építési engedélyhez kötött építmény olyan felújítása, helyreállítása, átalakítása vagy korszerűsítése, amely a teherhordó szerkezetét érinti, a homlokzat jellegét (megjelenését) - annak szerkezetével együtt - megváltoztatja, illetőleg az építményben lévő önálló rendeltetési egységek számának, rendeltetésének megváltoztatásával jár;
Az érintett alkotmányos jogok:
•	Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Alkotmány 13. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
•	57. § (5) bekezdés A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai: 
A rendelkezésre álló iratok alapján az alábbiakat állapítottam meg:
1.)	A panaszos kérelmét 2002. július 24-én terjesztette elő a XIII. kerületi jegyzőnél. A panasz tartalma szerint birtokháborítás megszüntetésére irányult, ennek ellenére az építésügyi hatóság járt el az ügyben (azt az építésügyi hatóság a V-1963/2/2002. sz. okt. 31-én kelt határozatával bírálta el). A panaszos a birtokvédelmi hatóság felügyeleti szervéhez fordult a 30 napos ügyintézési határidő lejártát követően, sérelmezve, hogy a hatóság nem intézkedett.  A Fővárosi Közigazgatási Hivatal Általános Igazgatási Főosztálya tudomásul véve, hogy panaszos ügyében az első fokú építésügyi hatóság intézkedett, nem vizsgálta meg, szükség van-e bármilyen általa teendő intézkedésre.  A Korm. rendelet értelmében a jegyzői hatáskörben hozott döntések elleni fellebbezéseket, kevés kivétellel a közigazgatási hivatal bírálja el. A hatáskört törvény, vagy kormányrendelet telepíti a hivatalvezetőhöz, így közömbös, hogy a konkrét ügyintézés a közigazgatási hivatalon belül milyen szervezeti felosztásban realizálódik. Ugyanígy a felügyeleti jogot is a közigazgatási hivatalvezetőhöz telepítette a jogszabály. Ez a konkrét esetben azért jelentős, mert birtokháborítási ügyben a Ptk. kizárja a fellebbezési eljárást, a döntés felülvizsgálatát közvetlenül bíróságtól kell kérni. Azonban, ha a jegyző a számára előírt ügyintézési határidőn belül nem hoz döntést, úgy a felettes szerve (a konkrét ügyben a fővárosi közigazgatási hivatal vezetője) az Áe. 4. §-ban foglaltak szerint köteles eljárni. A közigazgatási hivatal Általános Igazgatási Osztálya természetesen csak a jegyzőtől (mint birtokvédelmi hatóságtól) kapott információ alapján alakíthatta ki álláspontját a hozzá benyújtott intézkedést kérő bejelentésről, azonban a kapott tájékoztatás ellentétes volt a panaszos beadványában foglaltakkal az alap-kérelem tárgyát illetően. Jelen esetben a panaszos külön fel is hívta a felügyeleti szerv figyelmét, hogy ő birtokvédelmi kérelmet terjesztett elő, és annak alapján vár intézkedést, hiszen a birtokvédelmi hatóság nem hozott határozatot az ügyben. A tényállás tisztázása az Áe. 26. §-a alapján kötelezettsége a hatóságnak az eljárás minden szakaszában. Ez a vizsgált ügyben nem történt meg, így fordulhatott elő, hogy a panaszos birtokvédelmi kérelmére közel egy év múlva (2003. 06. 03.) hozott csak érdemi határozatot az arra hatáskörrel rendelkező hatóság. 
2.)	Az építésügyi hatóság nem vizsgálta hatáskörét, illetőleg a kérelem elbírálását végül is hatáskörében tartozónak ítélte, hiszen a beadvány érkeztetését követően a 60. napon kikényszeríthetetlen felszólítást küldött a panaszos szomszédjának, hogy szűntesse meg a szellőzőnyílás eltakarását. Megállapítottam, hogy érdemi döntést végül is a hatóság csak a kérelem benyújtását követő 97. napon hozott, amely ellen a kötelezett fellebbezéssel élt. A másodfokú építésügyi hatóság elhúzódó eljárására okot nem találtam. A panaszos 2002. decemberében jelezte a másodfokú építésügyi hatóságnak, hogy kérelme egy birtoksértő állapot megszüntetésének elrendelésére irányult, de a hatóság ennek ellenére az tv-ben szabályozott 60 napos ügyintézési határidőt többszörösen meghaladó időt követően hozta meg - egyébként csak részben megalapozottan - az első fokú határozatot megsemmisítő döntését és utasította a szellőző kialakítása szabályosságának kivizsgálására. Megjegyzem, hogy a panaszos csatolta a jegyző által kiadott V-399/1995. sz. (április 3-án kelt) építési engedélyt, valamint az ugyanezen a számon kiadott, november 15-én kelt használatbavételi engedélyt megadó határozatot, amelyeknek az első fokú építésügyi hatóságnál is meg kell lenniük. A helyi önkormányzatok iratkezelési mintaszabályzata a 38/1998. (IX. 4.) BM rendelet 1. §-ával került kiadásra, melynek I. fejezete tartalmazza az értelmező rendelkezéseket. Eszerint: 
	Iktatás: az iratkezelésnek az érkeztetés és az ezt követő postabontás utáni fázisa, az iratnyilvántartás alapvető része, amelynek során a beadványt, illetve a saját keletkeztetésű iratot iktatószámmal látják el, és kitöltik az iktatókönyv, illetve az iktatóbélyegző lenyomat rovatait; elektronikus irat esetében az iktató képernyő rovatait töltik ki. Iratkezelés: az irat készítését, nyilvántartását, rendszerezését és selejtezhetőség szempontjából történő válogatását, segédletekkel való ellátását, szakszerű és biztonságos megőrzését, használatra bocsátását, selejtezését, illetve levéltárba adását együttesen magába foglaló tevékenység. Szerelés: az ugyanahhoz az ügyirathoz tartozó különféle ügyiratdarabok (elő- és utóiratok) végleges jellegű összekapcsolása, amelyet az iktatókönyvben és az iratokon egyaránt jelölni kell. (Az iratok összekapcsolását elektronikus iktatás esetén is értelemszerűen jelölni kell.) A IV. Fejezet 12.1. pontja szerint az irat iktatása előtt meg kell állapítani, hogy van-e elő-irata, majd a 12.2. alapján  az elő-iratot a kezelőnek szerelni kell.
	A hivatkozott mintaszabályzat alapján tehát az építésügyi hatóságnak a helytelenül építésügyi kérelemnek minősített beadvány alapján tudomással kellett bírnia arról, hogy a kérdéses szellőző engedéllyel készült–e, azaz, a másodfokú építésügyi hatóságnak a létesítés szabályosságára történő felhívása felesleges volt.  Ha pedig nem álltak a fellebbezési eljáráshoz rendelkezésre a panaszos építésügyi iratai, hiszen a szomszédos lakás tulajdonosát kötelezték bizonyos munkálatokra, akkor a másodfokú hatóság még a tényállást sem tisztázta kellően, s ezzel az eljárás további elhúzódását segítette elő, hiszen a határozatában arra utasította az építésügyi hatóságot, hogy a beadványt csak a szellőző szabályosságának kivizsgálása után továbbítsa a birtokvédelmi hatóságnak, kivizsgálásra. 
A 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen következménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerint elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. ...Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.”
Ugyanígy a jogbiztonság követelménye, hogy a kérelmet tartalma szerint bírálja el a hatóság, azaz, a beadvány érkeztetésekor azonnal vizsgálja meg a hatáskörét, és annak megfelelően intézkedjen. Amennyiben a beadványból nem derül ki egyértelműen annak tartalma, úgy azt soron kívül tisztázni kell (akár a beadványtevő személyes meghallgatásával). Jelen esetben a panaszos beadványának tartalma legkésőbb a másodfokú építésügyi hatósági eljárásban egyértelművé vált, ennek ellenére a panaszos személyes jelentkezését és sürgető beadványát követően is csak 4 hónap elteltével született meg, és akkor is csak részben megalapozott döntés. 
Mindezekre hivatkozva, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy az építési ügyben eljáró mindkét hatóság, valamint a XIII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala, mint birtokvédelmi hatóság az ügy érdemében döntést tartalmazó közigazgatási határozat meghozatalának elmulasztása (illetőleg nagy késedelembe eséssel hozott döntéseivel) az Alkotmány 2. § /1/ bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal, és az ezzel összefüggő tisztességes eljárás követelményével kapcsolatban visszásságot okoztak. A jegyző a kérelem minősítésével és az elhúzódó eljárással a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jog (a panaszos ingatlanát nem tudja rendeltetésszerűen használni, a szellőző letakarásával együtt járó kellemetlenség [a kamrában keletkező bűz])  mellett a jogorvoslati joggal összefüggésben is visszásságot okozott, hiszen az ügyintézési határidőn túl hozott - megalapozatlan - döntés ellen csak annak kézbesítését követően lehetett élni jogorvoslattal.  Ugyanígy sérelmet szenvedett a jogorvoslathoz való alkotmányos jog a másodfokú építésügyi hatóság eljárása miatt, mert az új eljárás - szintén az ügyintézési határidőt többszörösen meghaladó időn túl történt  -  elrendelésével  további késedelmet szenved az ügy végleges lezárása.
A konkrét ügyből és a hivatalomban vizsgált egyéb panaszokból (OBH 3067/2000, OBH 6220/2000, OBH 1504/2002,) arra a megállapításra jutottam, hogy a jegyzői feladatkörbe tartozó üzletek -és telephelyek működésével kapcsolatos, valamint sok esetben az építésügyi hatósághoz benyújtott kérelmeket gyakran helytelenül, az ágazati jogszabályok figyelembevételével bírálják el, holott azokat a kérelem tartalmának helyes minősítése alapján a birtokvédelem szabályai szerint kellene elbírálni. Természetesen  a birtokháborítási eljárás nem zárja ki szükség esetén az ágazati jogszabály szerinti másik eljárást.

Ajánlások:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem
1.)	a XIII. kerületi Önkormányzat jegyzőjét és a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, a jövőben fokozottan ügyeljenek arra, hogy eljárásaik során a kérelmeket tartalmuk szerint és az ügyintézési határidőn belül bírálják el;
2.)	a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy értekezleten hívja fel a Főváros területén működő jegyzők figyelmét a kérelmek tartalmuk szerinti minősítésének fontosságára és az a szerinti elbírálásra.
Budapest, 2003. augusztus 26.
Lenkovics Barnabás