OBH 1980/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt
Tárgy: Bp. Óbuda Önkormányzata
lakásügyi eljárásának vizsgálata
Az eljárás megindulása:
A Bp. III. ker. Óbuda Önkormányzatának tulajdonában lévő Bécsi úti lakás volt bérlője fordult kérelemmel az országgyűlési biztoshoz, mert az önkormányzat bizottsága a lakásbérleti szerződésének lejártát követően a határidőt ugyan többször meghosszabbította, de 2003. januárjában mégis bírósági végrehajtást kezdeményezett ellene a lakás kiürítése érdekében.
Az Alkotmányban az állampolgárok szociális biztonságát, a család egységét, és a gyermekek védelmét deklaráló elvek sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam, melynek során felkértem az önkormányzat polgármesterét, hogy álláspontjáról tájékoztasson.
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg:
A tényállás:
A panaszos és az önkormányzat által becsatolt iratok szerint a panaszos és családja Bp. III. kerületében egy magántulajdonú épületben lakott, amíg az épület födém és tetőszerkezetének javítása miatt az összes lakó kiköltöztetésére nem került sor.
A Celer Kft. 1998. október 1-jétől a panaszos családja részére a korábbi lakásuk helyreállításáig átmeneti elhelyezést biztosított. A lakásbérletre jogosító szerződés megnevezése „Átmeneti lakáshasználati szerződés” volt, amely 1999. márciusában lejárt, mivel a korábbi lakásuk helyreállítása ekkora befejeződött. A panaszosok különböző indokokkal a szerződés meghosszabbítását kérték, és azt az önkormányzat illetékes bizottsága kivételes méltányosságból egy másik önkormányzati bérlakás bérbeadását kínálta fel számukra, de azt a panaszos nem fogadta el, mert „nincs vezetékes ivóvíz és az emésztőből befolyik a szennyvíz a lakásba”.
Az önkormányzati vagyont kezelő Celer Kft 1999. augusztusában a Bp. II-III ker. Bírósághoz fordult a lakáshasználónak a lakáskiürítésére kötelezését kérve.
Időközben az önkormányzat illetékes bizottsága a vagyonkezelőtől a vita tárgyát képező lakást a lakásgazdálkodás keretében vonta, és 2001. december 1-ig határozott időre bérbe adta a panaszosnak. A vagyonkezelő kiürítési kérelemnek a bíróság az ítéletében helyt is adott, de az a panaszos fellebbezése folytán nem emelkedett jogerőre. Az önkormányzat bizottsága a másodfokú eljárásra tekintettel a lakás bérbeadásához adott engedélyét 2001. február 13-i határozatával visszavonta.
A másodfokú bírósági döntés azonban az első fokú ítéletet a később keletkezett lakásbérleti szerződésre tekintettel hatályon kívül helyezte, így a bérleti szerződés az év végig hatályban maradt. Ezt követően a Szociális és Lakásügyi Bizottság kivételes méltányosságból 2002. december 31.-ig meghosszabbította a hozzájárulását a lakás bérbeadásához.
A határidő lejárta előtt a panaszos kérelmet nyújtott be a szerződés meghosszabbítása illetve annak határozatlan idejűvé módosítása iránt, de azt a bizottság elutasította. Erről a panaszost a Celer Kft. 2003. február 19-én kelt levélben értesítette.
A panaszos ezt követően kért segítséget az országgyűlési biztostól a lakásproblémája megoldásához. Kifogásolta, hogy a bizottság az elutasító döntését nem indokolta, és nem biztosítottak ellen jogorvoslati lehetőséget. Álláspontja szerint a bizottság döntése azért sértette a szociális biztonsághoz való jogukat, mert az önkormányzat rendelete is előírja, hogy a szociális szempontok alapján határozott időre bérbe adott lakás bérleti joga folytatásának csupán az a feltétele, hogy a bérlő a fizetési kötelezettségeinek eleget tett és a jövedelmi viszonyaiban jelentős változás nem történt.
Az alkalmazott jogszabályok:
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: (...) a lakásgazdálkodás; 
•	A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény
2. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése határozott vagy határozatlan időre, illetőleg feltétel bekövetkezéséig hozza létre.
3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.
19. § (1) Önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. (2) Az önkormányzati rendelet felhatalmazhatja a bérbeadót a megállapodás tartalmának meghatározására.
23. § (2) A határozott időre szóló, illetőleg valamely feltétel bekövetkezéséig tartó lakásbérleti jog a szerződésben meghatározott idő elteltével, illetőleg a feltétel bekövetkezésekor szűnik meg
31. § (1) A szerződés megszűnése után a lakásban visszamaradó személy - az e törvény alapján bérleti jog folytatására jogosult kivételével - másik lakásra akkor tarthat igényt, ha a bérbeadó, illetőleg a bérlőkijelölésre vagy a bérlőkiválasztásra jogosult erre kötelezettséget vállalt. (2) Önkormányzati lakás esetén a másik lakásban való elhelyezési kötelezettség vállalásának feltételeit önkormányzati rendelet szabályozza.
A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes kertek között szabadon határozza meg, és a szociális célú kiadásait a település gazdasági helyzetétől függően rendeletben szabályozza. Az önkormányzat, és a vagyonkezeléssel megbízott szervezete a lakástulajdona feletti rendelkezés során nem hatóságként, hanem tulajdonosként jár el. Az önkormányzat Szociális és Lakásügyi Bizottsága 37/SZLB/2003.(I. 28.) számú határozatával tehát nem hatósági döntést hozott, hanem a korábban kivételes méltányosságból bérbeadott lakás határozott idejű szerződésének lejártát követően, azt nem hosszabbította meg. A tulajdonost a méltányossági jogkörben eldöntendő kérdésekben nem terheli szerződéskötési kényszer, ezért a kérelme elbírálására nem alkalmazhatóak az államigazgatási eljárás szabályai.
A vizsgálat folytatása mellett azért döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a helyi közszolgáltatások körében felsorolt kötelező feladata, a lakásgazdálkodás ellátása során alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott az által, hogy az eljárási szabályokat nem tartotta be.
A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat a rendeletét magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján, más jogszabállyal nem ellentétesen alkotta. A képviselő-testület illetékes bizottsága az önkormányzati rendelet előírásait betartva hozta meg az egyedi ügyben a határozatát.
A bizottság szótöbbséggel hoz döntését, amelyben a tagok a jogszabály adta lehetőségeket és kötelezettségeket mérlegelik, és annak alapján támogatják, vagy elutasítják a kérelmet. A tagok a döntésüket más és más érvekkel is indokolhatják, így az ügyfél tájékoztatása során a vagyonkezelő sem fűzhet más indokolást a döntéshez, mint azt, hogy a bizottság tagjainak többsége azt nem támogatta. A kérelmet elutasító határozattal szemben közigazgatási értelemben jogorvoslati jogosultság nem illeti meg, de azzal szemben keresettel élhet.
Az önkormányzatok, a lakástörvény felhatalmazása alapján rendeletben szabályozhatják a lakások határozatlan, vagy határozott időre, esetleg feltétel bekövetkeztéig tartó bérbe adását. A Bp. III. kerületi Önkormányzat az adott ügyben egy magántulajdonú lakás használójának ideiglenes elhelyezését vállalta arra az időre, amíg az általa korábban használt épületbe vissza nem költözhet.
A panaszos azonban e feltétel bekövetkezte után is többször kérte a kiköltözési határidő meghosszabbítását, amelynek az önkormányzat illetékes bizottsága több ízben eleget is tett, de minden alkalommal kivételes méltányosságot gyakorolva, és nem a bérleti jogviszony folytatásának jogosultságát elismerve.
Ennek alapján nem befolyásolja a bizottság döntésének jogszerűségét, hogy a panaszosok jövedelmi viszonyaiban érdemi változás nem történt, mert a bérleti szerződés megkötésére adott önkormányzati felhatalmazás minden esetben átmeneti elhelyezésre jogosította a panaszost, akinek elhelyezéséről magának kell gondoskodnia. Megállapítható, hogy a panaszosnak az adott lakásra a bizottság korábbi döntései nem keletkeztettek „szerzett jogot”.
Az önkormányzat - törvényi kötelezés hiányában – nem vállalhatja magára nézve kötelezőnek a magántulajdonú lakások bérlőinek, használóinak tartós elhelyezését, ha az adott épület életveszélyessé, vagy felújítandóvá válik. Az ilyen épületek „értéke” aránytalanul megnövekedne, hiszen néhány havi kockázat vállalásával elérhetővé válna bárki számára az önkormányzati bérlakás bérleti jogának megszerzése. Ezen lehetőség ismeretében viszont az önkormányzatok „tartózkodnának” a valóban rászorult családok megfelelő átmeneti lakásban történő ideiglenes elhelyezésétől is. A rászorultság alapján bérbe adható lakásokra szerződést azon igényjogosultak köthetnek, akik az önkormányzat által meghirdetett pályázatokon „nyerik el” a bérbevétel jogát.
Az országgyűlési biztosok évek óta nagy hangsúlyt helyeznek a lakhatással kapcsolatos panaszok, és az azokat kiváltó okok feltárására, és lehetőség szerint a problémák rendezésére, de e körben is különbséget kell azonban tenni a szerzett jogok védelmében tehető intézkedések, és a jogszerzés módozatainak elemzése között.
Az Alkotmányban a szociális biztonsághoz való jog garantálása csupán egy alkotmányos államcél, amelynek eléréséhez az állam viszonylag szabadon választhatja meg az adott körülmények között legmegfelelőbbnek tartott eszközt és módszert. Mindezek értelmében a tulajdonhoz és a szociális biztonsághoz való jog nem jelentheti azt, hogy az államot kötelezettség terhelné az állampolgárok lakáshoz juttatásában.
Az Alkotmánybíróság annak kérdése kapcsán, hogy az Alkotmányban rögzített szociális biztonsághoz való jogból levezethető-e a hajlékhoz való jog, a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmánya nem ismeri a lakhatás jogát, és az államot csak „szállás-biztosítási kötelezettség” terheli, ha annak hiánya miatt az állampolgár élete közvetlen veszélybe kerül.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat eljáró szervei a panaszos kérelmének elbírálásakor anyagi és eljárásjogi jogi szabályt, illetve a szociális biztonság elvéből fakadó szerzett jogát nem sértettek, diszkriminációt nem alkalmaztak, ezért a vizsgálatomat alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntettem.

Budapest, 2003. december 4.

Lenkovics Barnabás