Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1961/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Orsolya
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában Csépa Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatásról szóló rendeletét és a közszolgáltatás díjával kapcsolatos szabályozását sérelmezte. Azt kifogásolta, hogy annak ellenére szólította őt fel a Rethmann Recycling Hungaria Kft. (Közszolgáltató) a hátralékos díj megfizetésére, hogy a közszolgáltatást nem veszi igénybe.
Eljárásom során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, akinek álláspontját kértem a panasszal kapcsolatban, továbbá kértem a települési szilárd hulladékkal összefüggő, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését.
Megkerestem a Közszolgáltató telepvezetőjét is, akitől a közszolgáltatás ellátására vonatkozóan kértem tájékoztatást. A fentieken túl szükségessé vált Csépa Község Önkormányzata 1/2000. (II. 15.) ÖKM számú rendeletének vizsgálata is.

A megállapított tényállás
A panaszos Csépa községben ingatlantulajdonos. Beadványában azt sérelmezte, hogy 2003. február 27-én kelt levelében a Közszolgáltató annak ellenére szólította őt fel a hátralékos díj kifizetésére, hogy nincs hulladékgyűjtő edénye, a közszolgáltatást nem veszi igénybe. Levelében előadta, hogy kérésére az önkormányzat jegyzője kiállított számára egy igazolást, mely szerint a hulladékszállításba nem kapcsolódott be. A panaszos választ kért arra, hogy „jogos-e a kért tartozás”.
Az önkormányzat jegyzője a rendelet megküldésén túl arról tájékoztatott, hogy „a panaszos beadványában említett igazolást – a szolgáltatás igénybevétele alóli mentességről – valóban megkapta”, miután a jelzett lakcímen ténylegesen nem tartózkodik, azonban állandó lakhelyén a hulladékszállítási közszolgáltatásba bekapcsolódott.
Az önkormányzat jegyzője arról is tájékoztatott, hogy az önkormányzat képviselő-testülete 190/2003. (VI. 26.) ÖKM sz. határozata folytán visszamenőlegesen törölte a hulladékszállítási díj-hátralékösszeget – többek között – „azon lakosok vonatkozásában, akik hulladékszállító edénnyel ez idáig nem rendelkeztek”. A határozat szerint „ugyancsak mentesek a szolgáltatási díj és a fennálló hátralék fizetése alól az üresen álló lakóházak tulajdonosai”. Az említett határozat folytán lehetővé vált a panaszos összes díjhátralékának visszamenőleges törlése.

Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány: a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, b) döntései (rendelete, határozata),
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

1995. évi XLII. tv. az egyes közszolgáltatások kötelező igénybevételéről (Kötv.)
1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik. (2000. december 31-ig volt hatályban)

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (Hgt.)
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn. (2) Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. (4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet a települési hulladékokkal kapcsolatos tevékenységek végzésnek feltételeiről
3. § a) Települési szilárd hulladék: aa) háztartási hulladék: az emberek mindennapi élete során a lakásokban valamint a pihenés, üdülés céljára használt helyiségekben és a lakóházak közös használatú helyiségeiben és területein, valamint az intézményekben keletkező, ab) közterületi hulladék: közforgalmú és zöldterületen keletkező, ac) háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű hulladék: gazdasági vállalkozásoknál keletkező – külön jogszabályban meghatározott – veszélyesnek nem minősülő hulladék.
19. § (3) A nagy darabos hulladék (lom) gyűjtéséről, elszállításáról a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal a közszolgáltatónak kell gondoskodni.

Csépa Község Önkormányzata 1/2000. (II. 15.) ÖKM számú rendelete a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről (Ör.)
4. § Nem terjed ki a rendelt hatálya veszélyes hulladékokra, a radioktív hulladékokra, valamint az ezekkel összefüggő tevékenységekre.
10. § (1) A szervezett köztisztasági közszolgáltatás az ingatlan tulajdonos és a szolgáltatást nyújtó szervezet között – az 1995. évi XLII. tv. 1. §-ának megfelelően – a kötelező igénybevétel útján jön létre, vagyis nincs szükség köztük polgárjogi szerződés megkötésére, kivéve a nem lakáscélú helyiségek – közületek – tulajdonosait.
11. § (2) A nem lakás célú helyiségek tulajdonosai kötelesek a Szolgáltatóval külön szerződést kötni a szolgáltatásra. 
13. § (4) Nem lakossági eredetű termelési és települési szilárd hulladékok esetében a termelő köteles a tulajdonában lévő hulladék környezetkárosítást kizáró módon történő gyűjtésről, hasznosításról, vagy ártalmatlanításáról a Szolgáltató megbízásával gondoskodni.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
1. Megállapítottam, hogy a panaszos által előadott kifogások az Önkormányzat képviselő-testülete által hozott 190/2003. (VI.26.) ÖKM sz. határozat folytán megoldódtak, mely határozatban a testület visszamenőlegesen rendezte az üresen álló lakóházak tulajdonosait megillető mentességek, valamint a fennálló díjhátralék fizetése alóli mentesülés lehetőségét.
2. Az Ör. vizsgálatát követően ugyanakkor megállapítottam, hogy szabályai nem mindenben felelnek meg a magasabb szintű jogszabályoknak, ezért alkalmazása a gyakorlatban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok közvetlen veszélyét rejti magában.
2.1. Az Ör. 11. § (2) bekezdése szerint „a nem lakás célú helyiségek tulajdonosai kötelesek a Szolgáltatóval külön szerződést kötni a szolgáltatásra.” A 13.§ (4) bekezdése pedig az előbbi rendelkezéshez hozzáteszi, hogy „nem lakossági eredetű termelési és települési szilárd hulladékok esetében a termelő köteles a tulajdonában lévő hulladék környezetkárosítást kizáró módon történő gyűjtésről, hasznosításról, vagy ártalmatlanításáról a Szolgáltató megbízásával gondoskodni.
A Hgt. 21. § (2) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről megfelelően nem gondoskodik, vagy azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés – a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan – környezeti szempontból a Hgt. 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik.
A törvényalkotónak a Hgt. megalkotásával tehát az volt a célja, hogy a gazdálkodó szervezetek ne a lakossággal azonos feltételek szerint kerüljenek elbírálásra, hanem esetükben a törvény fakultatív módon tegye kötelezővé a közszolgáltatás igénybevételét. Ezzel a rendelkezéssel a jogalkotó lehetőséget kívánt biztosítani többek között arra, hogy azon gazdálkodó szervezetek, melyeknek lehetőségük van környezeti szempontból a közszolgáltatás keretében végzett hulladékkezelésnél kedvezőbb feltételeket biztosítani (pl. azáltal, hogy a keletkezett hulladékot hasznosítják) mentesülhessenek a kötelező igénybevétel alól. 
Összességében megállapítottam, hogy a szóban forgó önkormányzati rendelet szabályozása a gazdálkodó szervezetek vonatkozásában a magasabb szintű jogszabályoknak nem felel meg, mivel részükre is kötelezővé teszi a közszolgáltatás igénybevételét, amely rendelkezés ellentétes a Hgt. szabályaival. Az önkormányzat a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében – ez utóbbi jogszabályhely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - deklaráltakkal összefüggésben visszásságot okozott.
2.2. A vizsgált rendelettel kapcsolatban felmerült további problémák különösen a következők: A rendelet tárgyi hatálya a magasabb szintű jogszabályokhoz képest pontatlan meghatározást tartalmaz. A rendelet 10. § (1) bekezdésében hivatkozott jogszabály 2000. december 31-e óta hatálytalan. A rendelet nem tartalmaz rendelkezéseket a díjfizetés elmulasztásának következményeiről. 

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Csépa Község Önkormányzat – 1/2000. (II. 15.) sz. – hulladékgazdálkodásról szóló rendelete teljes egészében megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak.
Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy – az Obtv. 25. §-a alapján – javaslom fontolja meg a közigazgatási hivatal vezetője az érintett önkormányzatnál a rendelet módosításának kezdeményezését.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban, javaslatban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2003. december 16.
Takács Albert sk.