OBH 1802/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása:
A panaszos két sérelmével fordult az országgyűlési biztoshoz. Egyrészt kifogásolta, hogy a települési utak állapota miatt a közszolgáltató szállítójárműve nem tud az utcájukba behajtani, ezért a teli hulladékgyűjtő edényt neki kell elvinnie a több száz méterre lévő aszfaltozott útig. Másrészt a szomszédja állattartásával kapcsolatban benyújtott beadványára Szajol Község Önkormányzata nem reagált, eljárást nem folytatott le.
Az ügyben alkotmányos jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam, mely során megkerestem és tájékoztatást kértem a település jegyzőjétől.
A megállapított tényállás:
A jegyző a megkeresésre adott válaszában arról tájékoztatott, hogy Szajol községben a hulladékszállítási közszolgáltatás kötelező igénybevétele a település közigazgatási területére terjed ki. Mivel a településen nem minden út alkalmas arra, hogy oda a szállítójármű behajtson, Szajol Község Önkormányzata Képviselő-testületének a község szervezett köztisztasági szolgáltatás igénybevételéről szóló 18/2002. (XI. 2.) sz. rendelete (a továbbiakban: rendelet) a hulladékszállítási díj mértékét az ingatlan megközelíthetőségétől függően állapítja meg. Azokban az utcákban, ahová a szállítójármű be tud hajtani, az ingatlantulajdonosoknak a hulladékgyűjtő edényt az ingatlan elé kell kitenni a hét megfelelő napján. Amennyiben az utca nincs megfelelően burkolva, akkor az ingatlantulajdonosoknak a 170-220 méteres távolságban lévő 1100 literes konténerekhez maguknak kell elvinniük és a konténerekbe áttenniük a felgyűlt hulladékot. A hulladékszállítási díj összege ebben az esetben kevesebb.
Az állattartást érintő panaszrésszel kapcsolatban a jegyző arról tájékoztatott, hogy a panaszos „az állattartási tevékenységből származó trágya telken belüli nem megfelelő tárolása, illetve a védőtávolságok be nem tartása” miatt a Közép-Tisza Vidéki Környezetvédelmi Felügyelőséghez fordult, mely 2003. február 4-én kereste meg a szajoli önkormányzatot a panaszbejelentés kivizsgálásával kapcsolatban. Az önkormányzat eljárása során helyszíni szemlét tartott, melynek során megállapította, hogy a trágyatároló műszaki kialakítása a község környezetvédelméről szóló 8/2002. (III. 28.) számú rendelet előírásainak megfelel, és a környezetvédelmi hatóság sem kezdeményezett intézkedést a trágyatároló áthelyezésére.
Tekintettel arra, hogy a panaszos az ügyben korábban már fordult bírósághoz – keresetét a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság elutasította -, a jegyző az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 73. §-ának (2) bekezdése alapján („ha a bíróság az ügy érdemében határozott, a közigazgatási szervnél ugyanabban az ügyben azonos tényállás mellett nincs helye új eljárásnak”) határozatot nem hozott.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
•	242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy
a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek, és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és
b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
(4) A fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a szolgáltatás mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata.
Az érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
A vizsgálat megállapításai:
Eljárásomat két részre bontottam. Egyrészt vizsgáltam a településen a hulladékszállítás rendszerét, szabályozását, ennek során áttekintettem a rendeletet. Másrészt vizsgáltam a panaszos szomszédja állattartásával kapcsolatos önkormányzati eljárását.
1. A hulladékszállítást szabályozó rendelet vizsgálatának eredményeképpen az alábbi megállapításokat teszem. A rendelet 7. §-ának (1) bekezdése szerint a Rethmann Recycling Szolnok Rt, mint közszolgáltató (a továbbiakban: közszolgáltató) kizárólag az általa biztosított gyűjtőtartályban gyűjtött hulladékot szállítja el. A gyűjtőtartályok 120 és 1100 liter űrmértékűek. A jegyző tájékoztatása alapján a „szállítójárművel megközelíthető belterületi, illetve külterületi szilárd burkolattal ellátott utak mellett elhelyezkedő ingatlanokról” a közszolgáltató által biztosított 120 literes űrmértékű gördülőedények kihelyezésével történik a hulladék elszállítása. „A szállítójárművel nem megközelíthető belterületi, illetve külterületi szilárd burkolattal még nem ellátott utak melletti ingatlanok kiszolgálására a közszolgáltató a 120 literes gyűjtőedényeken kívül a burkolt utak csatlakozásához 1.100 literes űrmértékű gyűjtőtartályokat is biztosított, a szilárd hulladék elszállítása közvetlenül ezekből a gyűjtőtartályokból történik.” A rendelet 4. sz. melléklete rendezi a közszolgáltatási díjak mértékét a 2003-as évre. Eszerint azokban az utcákban, amelyek szilárd burkolattal vannak ellátva, tehát a szállítójármű be tud hajtani (az utcák felsorolását a 1. sz. melléklet tartalmazza) havonta, ingatlanonként 600 Ft+Áfa a hulladékszállítás díja, míg a szilárd burkolat nélküli - a 2. sz. mellékletben felsorolt – utcákban lakók esetén 400 Ft+Áfá-t kell fizetniük az ingatlantulajdonosoknak havonta, ingatlanonként.
A rendelet szövege, valamint a jegyző tájékoztatása alapján megállapítom, hogy Szajol községben kizárólag a 120 literes hulladékgyűjtő edény használatát biztosítja az önkormányzat és a közszolgáltató az ingatlantulajdonosok számára. Az 1100 literes konténerekbe a szilárd burkolat nélküli utcák lakói öntik át a keletkezett háztartási hulladékot a 120 literes kukákból.
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) kimondja, hogy a „közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét (…) figyelembe véve kell meghatározni” (25. § (1) bekezdés). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása egységnyi díjtételek meghatározásával történik, melyet az indokolt költségek, ráfordítások és nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani (7. § (1) bekezdés). A települési szilárd hulladék esetén az egységnyi díjtétel „a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (7. § (2) bekezdés a) pont).
Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a keletkezett és elszállított hulladék és az azért megállapított közszolgáltatási díj között szükséges arányosság fennállásának, illetve hiányának a kérdését. Az 52/1998. (XI. 27.) AB határozat kimondta, hogy „az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja.” A 48/2000. (XII. 18.) AB határozat kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint mi tekinthető arányosan megállapított hulladékszállítási díjnak. Eszerint a „közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség, mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet.”
A 44/2001. (XI. 17.) AB határozatában az Alkotmánybíróság alkotmánysértőnek tartotta azt a rendeleti szabályozást, mely a „hulladékszállítás és ártalmatlanítás díját évi azonos összeg meghatározásával telkenként állapította meg, nem vette figyelembe a Hgt. 25. § (1) bekezdésében meghatározott szempontokat, így különösen a kezelt hulladék mennyiségét.”
A fenti jogszabályi rendelkezések, valamint az idézett alkotmánybírósági határozatok alapján megállapítom, hogy a rendelet nem felel meg a Hgt.-ben megfogalmazott arányosság követelményének, ezért az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal – miszerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal – összefüggésben visszásságot okoz.
A rendelet 1. sz. melléklete az Alamand üdülősor, a 2. sz. melléklet a Gátőr út és a Tisza út üdülősor esetében azt állapítja meg, hogy ezeken a területeken a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást április 1-e és szeptember 30-a között kell igénybe venni. Azonban sem a rendelet szövege, sem a 4. sz. melléklet nem tartalmaz utalást arra, hogy az üdülőtulajdonosoknak az állandó lakosokkal azonos vagy eltérő mértékű hulladékszállítási díjat kell megfizetniük. Ebből következően az említett utcákban üdülőingatlannal rendelkezőknek ugyanazt a díjat kell megfizetniük a hat hónapra nyújtott és igénybevett szolgáltatásért, mint azoknak, akik számára egész évben biztosítja a közszolgáltató a hulladék elszállítását.
A Hgt. 25. §-ának (2) bekezdésében az üdülőingatlanok tulajdonosai esetében megállapítandó díjra kimondja, hogy azt az arányosság szabályainak figyelembevételével, „tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan” kell megállapítani.
Az Alkotmánybíróság vizsgálta az üdülőingatlanok tulajdonosaira megállapított díjak mértékét az állandóan lakott ingatlanokra megállapított díjak tükrében. A 26/1997. (IV. 25.) AB határozatban megállapította, hogy a vizsgált rendelet nem tett érdemi különbséget üdülő- és lakóingatlan között. Megállapította, hogy „nem vizsgálhatja valamely jogszabály (…) igazságosságát (…). Alkotmányos követelménynek tekinti azonban, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni.”
Az Alkotmánybíróság továbbá egy rendelet kapcsán megállapította, hogy a „vizsgált önkormányzati rendeleti előírás a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvét is sérti, mivel az üdülőtulajdonosok esetében lehetővé teszi a tartósan igénybe nem vett szolgáltatás utáni díjfizetésre kötelezést is” (9/2000. (III. 31.) AB határozat).
Tekintettel a Hgt. vonatkozó szabályára, valamint az ismertetett alkotmánybírósági határozatokra, megállapítom, hogy a rendeletnek az üdülőtulajdonosokat érintő szabályozása is visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben.
2. A panaszosnak a szomszédos ingatlanon folytatott állattartást sérelmező panaszával kapcsolatban megállapítom, hogy a jegyző a Közép-Tisza Vidéki Környezetvédelmi Felügyelőség által áttett beadványban foglaltakat megvizsgálta. Tekintettel arra, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság már hasonló tényállás mellett a panaszos keresetét elutasította, az önkormányzat ehhez az ítélethez kötve volt. Az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozata alapján az országgyűlési biztosok hatásköre nem terjed ki bíróságok tevékenységének és döntéseinek felülvizsgálatára. Ebből következően hatásköröm hiányában nem foglalkoztam a beadvány ezen részével.
Javaslat
Jelentésem 1. pontjában vizsgált rendelet kapcsán felmerült alkotmányos joggal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 25. §-a alapján javaslom a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül a teljes rendeletet, és annak eredményétől függően kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy a javaslatommal kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 25. §-ában foglalt 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.
Budapest, 2003. október 27.
Takács Albert