Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1760/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában azt panaszolta, hogy a 2002. július 16-án támadt szélvihar következtében az ingatlanuk megsemmisült tetőszerkezetének helyreállítása érdekében sem az önkormányzattól, sem a katasztrófavédelmi igazgatóságtól nem kapott segítséget.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A 2002. július 16-ai szélvihar letépte a panaszos házának tetőszerkezetét. A vihar után egy hétig szakadt az eső, a födém és a falak teljesen átáztak, a felső szint lakhatatlanná vált. Az első elutasítás a biztosítónál érte a családot, mivel megtudták, hogy a biztosításuk nem volt „értékkövető”, ezért a csak a kár egyharmadát kaphatták meg. Ezt követően a panaszos a Szociális és Családügyi Minisztérium munkatársának tanácsára az önkormányzathoz fordult, de ott is elutasították, azzal, hogy a károk enyhítését rendező kormányhatározatok az ő esetében az időmeghatározásokra tekintettel nem alkalmazhatók.
A panaszos azt is sérelmezte, hogy a nagyon közeli időben és a térségben pusztító természeti csapás okozta károk enyhítésére a Kormány az 1142/2002., illetve az 1155/2002. számú határozattal a károsultak segítségére sietett, de a pár nappal előbb bekövetkezett természeti csapás okozta kárért nem kaphatott támogatást.
A panaszos felvetette: ”Minek alapján volt ez a megkülönböztetés, hogy mi a különbség abban, hogy valakinek július 16-án vagy augusztus 9-én teszi tönkre a természet egy élet munkáját. … Mi a természet ugyanolyan károsultjai lettünk, mint az árvízkárosultak. Úgy gondolom én is ugyanolyan állampolgára vagyok a Magyar Köztársaságnak, mint akiket augusztus 9-én ért kár. Vagy nem?”
Az eljárás során elsődlegesen az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatójának, majd azt követően Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesterének véleményét és a megtett intézkedésekről való tájékoztatást kértem. 
Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságnak küldött megkeresésemben kifejtettem, hogy az elmúlt években az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese több vizsgálati jelentésben megállapította, hogy a természeti csapások során kárt szenvedett állampolgárok ügyeiben nincs egyértelmű eligazító jogszabály, amely mindenkor teljes bizonyossággal és egyértelműen meghatározza, hogy a katasztrófasegély milyen feltételekkel illeti meg az állampolgárokat. A jogalkalmazási bizonytalanságot fokozza, hogy a támogatásokkal összefüggésben évek óta kormányhatározat rendelkezik az állampolgárok jogairól és kötelességeiről. A kormányhatározattal történő szabályozás következménye, hogy amennyiben a károsult nem tud egyetérteni a rá vonatkozó, a lakhatási lehetőséget biztosító döntéssel, úgy nincs számára jogszabályban biztosított lehetőség más megoldás kezdeményezésére, lévén, hogy határozattal való döntés hiányában jogorvoslati lehetősége nincs.
[Az utóbbi időben a számtalanszor megismételt jogalkotási javaslat eredményeként már két esetben kormányrendelettel szabályozták a kárenyhítési támogatások rendjét: Az egyik a 243/2004. (VIII. 21.) Kormányrendelet, mely a Hernád folyó 2004. év júliusi-augusztusi áradásával összefüggésben károsodott lakóingatlanok felméréséről jelent meg. A másik a 2004. június hónapban a rendkívüli időjárás következtében károsodott (jégkár, viharkár) lakóingatlanok tulajdonosainak támogatásáról szóló 217/2004. (VII. 19.) Kormányrendelet. Ezek a jogszabályok jól körülhatárolják a kedvezményezettek körét, azonban megszorító feltétel, hogy ha a település területének legalább 50 %-a nem károsodott, vagy a kárérték biztosításából meg nem térülő része nem éri el az 50.000 forintot, a károsult nem részesülhet támogatásban. Ez utóbbi esetben az is előfordulhat, hogy egy nagyobb egyéb terület esetén hiába károsodik az összes lakóépület, az nem fogja elérni az 50 %-ot. Ezért a lakóépületekkel beépített területet kellene meghatározni a jogszabályban.]
A panaszos sérelmét súlyosbította, hogy a szóbanforgó természeti csapásra még kormányhatározat sem született. A panaszos ügyében annak megvizsgálását kértem, hogy az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság keretében milyen lehetőség nyílik a méltánylást érdemlő ügyben a támogatás megállapítására.
Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság válaszában kifejtette, hogy a hatályos jogszabályok nem nevesítenek a hivatásos katasztrófavédelmi szervezet számára helyreállítási és újjáépítési feladatokat. A jogszabályi feltételeken kívül szervezetük költségvetési kerettel sem rendelkezik a természeti csapások, civilizációs katasztrófák következtében bajbajutott állampolgárok támogatására.
A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet gyakorlatilag megalakulása óta működik közre kárenyhítési feladatok szervezésében, különböző kormányhatározatok alapján. A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság fő feladata az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben meghatározottak érvényesülésének a figyelemmel kísérése, felügyelete. Kivételes méltányosság gyakorlására egyetlen esetben sem kaptak felhatalmazást.
Alapesetként a károk enyhítésének az alapja a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai feladatairól szóló 9/1998. (I. 23.) Kormányrendelet. A rendelet 34. §-a szerint a helyi önkormányzat támogatást igényelhet a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével. A 36. § (2) szerint kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti.
Az egyes helyreállítások és újjáépítések során (pl. az 1999. évi ár- és belvizet, valamint rendkívüli téli időjárást; a 2002. évi dunai árvizet, vagy a 2002. augusztus 9-én bekövetkezett felhőszakadást követően) a kormányzati szerepvállalás nem az önkormányzati hatáskör és felelősség átvállalására irányult, hanem (rendkívüli) költségvetési támogatást kívánt nyújtani a helyi önkormányzatok számára ahhoz, hogy saját feladataikat el tudják látni. A kormányzati szándék vélhetően a bekövetkezett károk mértékének és a helyi önkormányzatoktól elvárható lehetőségeknek a figyelembevételével alakult ki.
A Főigazgató továbbá közölte, hogy a salgótarjáni károsult esetében nem látja alkalmazhatónak a 2002. augusztus 9-én bekövetkezett felhőszakadás okozta károk enyhítésével kapcsolatos kormányzati intézkedésekről szóló 1142/2002. (VIII. 16.) Kormány határozat előírásait, függetlenül attól, hogy a kár eredete, az esemény időpontja és helyszíne hasonló (de nem azonos). A károsult támogatására véleménye szerint a 9/1998. (I. 23.) Kormányrendelet eljárásrendjén belül nyílhat lehetőség.
A válasz ismeretében a Polgármestertől arra vonatkozóan kértem tájékoztatást, hogy a panaszos vis maior támogatás iránti kérelem ügyében az önkormányzat milyen intézkedést tett, és a panaszos kérelmére milyen döntés született. A határozat másolati példányát kértem megküldeni.
Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármestere beszámolt arról, hogy a 2002. július 16-20. közötti időszakban – az ország területén fellépő rendkívüli esőzésekhez hasonlóan – Salgótarjánban is keletkeztek viharkárok. Az önkormányzati tulajdonú épületekre vonatkozóan a felmerült károk mérséklésére a megyei vis maior támogatás elnyerése céljából az önkormányzat – a károk keletkezését követően – pályázatot nyújtott be, melyre az elnyert összeg csak a költségek kis hányadát fedezte. Megkereste a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságát és segítséget kért az augusztus 9-e előtt bekövetkezett károk helyreállításának támogatásához, mivel a Nógrád Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság a rendkívüli esőzések következtében a 2002. augusztusában károsodott ingatlanok vonatkozásában kért csak adatszolgáltatást, és a kárfelmérési adatok is csak az augusztus 9-i esőzések során keletkezett károk összesítésére vonatkozott.
Magántulajdonú ingatlanban történt viharkárról nem volt tudomásuk. A panaszos 2002. szeptemberében telefonon kérte, hogy a július 16-i viharkár ügyében tartsanak helyszíni szemlét, melyről jegyzőkönyv készült. A 2002. szeptember 1-jén kelt jegyzőkönyvben rögzítésre került, hogy a keletkezett kár rendezése érdekében a biztosító intézkedik, illetve a biztosítási összeg kifizetésre került.
A 1142/2002. (VIII. 16.) Kormányhatározat és a 1155/2002. (IX. 14.) Kormányhatározat a 2002. augusztus 9-i vihar által okozott károk enyhítésének módjáról és feladatairól rendelkezik. A panaszos a 12/2000. (III. 27.) Őr. sz. rendelet alapján 20.000 Ft rendkívüli segélyben részesült, mely átmeneti segély, a rendelet értelmében rendkívüli helyzetben is csak évente egyszer adható. A panaszost 2002. december 3-án kelt levélben – fentiek alapján – tájékoztatta, hogy az önkormányzatnak további anyagi támogatásra nem nyílik lehetősége.

Az ügy jogszabályi háttere
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai feladatairól
Vis maior támogatás
34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
35. § Nem tartoznak a vis maior támogatási körbe az elmaradt felújításból, karbantartásból eredő, korábban megelőzhető károk helyreállítását, illetve felújítási előirányzatok pótlását célzó támogatási igények. Nem támogathatók azok a kérelmek sem, ahol a jelzett károk helyreállítása a helyi önkormányzattól - az önkormányzat rendelkezésére álló források alapján - elvárható.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás, pince- vagy partfalomlás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

1142/2002. (VIII. 16.) Korm. határozat a 2002. augusztus 9-én bekövetkezett felhőszakadás okozta károk enyhítésével kapcsolatos kormányzati intézkedésekről
A Kormány
1. köszönetet mond a természeti csapásokat elszenvedett települések lakosságának a helytállásáért és a károk enyhítésében tanúsított magatartásáért;
2. tudomásul veszi a BM országos katasztrófavédelmi főigazgató jelentését a 2002. augusztus 9-én bekövetkezett felhőszakadás során végzett védekezési munkálatokról és a bekövetkezett károkról;
3. felkéri az érintett megyei közgyűlések elnökeit, hogy a károsult települések és lakosok támogatásának megszervezésére alakítsanak Helyreállítási és Újjáépítési Bizottságokat;…

1155/2002. (IX. 14.) Korm. határozat a 2002. augusztus 9-én bekövetkezett felhőszakadás okozta károk enyhítésének módjáról, a helyreállítás, újjáépítés feladatairól
A Kormány
1. tudomásul veszi a Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves, Nógrád megyékben 2002. augusztus 9-én bekövetkezett esőzések okozta károk felmérésének eredményét;…

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgált ügyben felmerült az Önkormányzat intézkedésének mulasztása, tekintettel arra, hogy az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság véleménye szerint a 9/1998. (I. 23.) Kormányrendelet vis maior keret terhére a helyi Önkormányzat támogatást igényelhet a különösen súlyos természeti károk mérséklésére. Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható.
A kormányrendelet tartalmazza azt a kitételt is, hogy a vis maior támogatás akkor igényelhető, ha a természeti csapás vagy más kár a település nagyobb részét érinti. Feltehetően a „nagyobb részét” kitétel tarthatta vissza az Önkormányzatot attól, hogy a panaszos esetében a vis maior alaphoz forduljon. Ezzel a döntéssel, illetve ezzel a mulasztással a pár nappal később jelentkező káresemény során juttatott kárenyhítéssel összevetve egy diszkriminált helyzet teremtődött, hiszen a panaszos ingatlana is abban a megyében volt, amelyre vonatkozóan a kormányhatározat nagyon közeli időpont meghatározással kárenyhítési támogatást rendelt.
A panaszos kára olyan jelentős összegű volt, hogy annak nagysága önmagában indokolta volna a vis maior alapból való igénylést. A be nem nyújtott igénylésre tekintettel azonban a további feltételezés, megállapítás, az eredményesség találgatása felesleges.
Az Alkotmánybíróság 9/1990. (IV. 25.) AB határozata szerint.: "A diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapján nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." 
A 16/1991. (IV.20) AB határozatában az is kimondta, hogy: "Nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ugyanakkor az ex gratia juttatásnál is irányadók az Alkotmány 70/A §-ában foglaltak." 
A panaszos kára már viszonylag korán, tehát a káresemény bekövetkezése után rövid időn belül az Önkormányzat tudomására jutott, mert a káresemény kapcsán 20 ezer forint átmeneti segélyben részesítette a károsultat. A családot ért rendkívüli káresemény ismeretében ekkor kellett volna lépéseket tenni a központi alapból való igénylésre, és a jelentős kárra való tekintettel megkísérelni a támogatás biztosítását. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság megállapítása szerint is csak ez az út jelenthet (jelenthetett volna) lehetőséget a károsult támogatására.
Összegzésként megállapítottam, hogy Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzata az egyedi, de jelentős összegű káresemény kapcsán a kárenyhítési igény benyújtásának elmulasztásával az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
Az elmulasztott intézkedés pótlását nem kezdeményezem, azonban felkérem az Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy amennyiben a lakáscélú támogatás terhére az Önkormányzat bármilyen segítséget tud nyújtani a családnak, azt utólag tegye meg.
A vizsgálati jelentést megküldöm a Belügyminiszternek, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatójának, a Nógrád Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatójának, a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének és a panaszosnak is.

Budapest, 2004. szeptember 29.

Lenkovics Barnabás sk.