OBH 1144/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Somosi György
Az eljárás megindítása
A diósdi panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a szomszédos ingatlanon két lovat tartanak, miközben az állattartó hely két oldalán egy közért és egy kocsma működik. Előadta aggodalmát, hogy a közeli lótartás miatt az ÁNTSZ közegészségügyi szempontból kifogást emelhet az üzletek működésével kapcsolatban.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján a vállalkozáshoz, a tulajdonhoz és az egészséges környezethez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam. Eljárásom során rövid úton kértem tájékoztatást a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Építésügyi Főosztályától, valamint Diósd jegyzőjétől.
A megállapított tényállás
A panaszos (mint a közért tulajdonosa) és az érintett kocsma üzemeltetője 2002. február 14-én, majd 17-én a tervezett lótartás miatt fordult a jegyzőhöz. Jelezték, hogy állattartás engedélyezése esetén – az állattartó hely és ingatlanaik közelsége miatt – esetlegesen nem tudnak maradéktalanul megfelelni a közegészségügyi feltételeknek. Előadták azt is, hogy a lótartás zavarná nyugalmukat.
A jegyző válaszában az áll, hogy a helyi állattartási rendelet értelmében két ló tartása külön engedély nélkül lehetséges. Emellett tájékoztatta a panaszosokat, hogy az állattartás során az építésügyi, közegészségügyi jogszabályokat be kell tartani.
Az érintettek 2002. március 11-én, majd a válasz elmaradása miatt 2002. május 8-án megismételték az állattartással kapcsolatos kifogásaikat.
A jegyzői válaszlevél ismételten hivatkozik a helyi rendeletre, amely alapján a két ló tartása lehetséges. A helyszíni szemlén ugyanakkor megállapította, hogy az állattartó építési engedély nélkül istállót épített, ezért felszólította a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására.
2002. július 11-én a jegyző végleges fennmaradási engedélyt adott az építési engedély nélkül felépített melléképületre.
A 2002. szeptember 11-én tartott helyszíni szemlén a résztvevők megállapították, hogy „a bűzre, valamint a legyekre benyújtott panasz jogos, a környéken az állattartás valóban bűzzel terheli a környezetet.” 
Az érintettek 2002. szeptember 15-én az állattartó engedélyeinek felülvizsgálatát kérték.
2002. szeptember 23-án a polgármester a két ló tartását megtiltotta, mert a lótartás zavarja a közvetlen szomszédok nyugalmát. A képviselő-testület az állattartást megtiltó határozatot megsemmisítette, és az eljárást megszüntette. A testület hivatkozott az érdi hatósági állatorvos szakvéleményére, melyben javasolta a lótartás engedélyezését tekintettel arra, hogy más lótartásokhoz viszonyítva messze megfelelőbbek az állathigiéniai és az állatjóléti körülmények. A határozatban szerepel, hogy az állattartás a rendeletben előírt három feltétel közül kettőnek megfelel, a harmadik feltételt azonban az állattartó nem tudja biztosítani. A képviselő-testület tagjai a „döntés meghozatala előtt mérlegelték azt is, hogy ugyanabban az utcában, alig néhány házzal távolabb, más ingatlanokon is folytatnak állattartást – ideértve a lovak, sertések tartását is – e személyek ellen viszont nem érkezett semmiféle bejelentés.
Végül a képviselő-testület az alábbiakat állapította meg:
•	a helyi állattartási rendelet értelmében nem engedély-köteles két ló tartása egy ingatlanon,
•	a területileg illetékes hatósági állatorvos és a falugazdász, továbbá a Budai Kerületi, valamint a Pest megyei Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrző Állomás szakhatósági állásfoglalása szerint az állattartó betartja a jogszabályi előírásokat az állattartás során,
•	a közvetlen szomszédok és a különböző beadványokon aláíróként szereplők panaszai nem nyertek kétséget kizáró módon igazolást.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal 2002. november 29-én a fennmaradási engedély iránti kérelemnek helyt adó határozatot megsemmisítette és az első fokú építésügyi hatóságot új eljárásra utasította.
Az ÁNTSZ Budakörnyéki Városi Intézete 2003. február 3-án az élelmiszerbolttól 50 méteres védőtávolság betartását ajánlotta tekintettel arra, hogy a ló nagytestű állatnak számít.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta.
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
(2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
•	Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény
3. § (1) Az állat tartásánál meg kell tartani az állategészségügyi, a közegészségügyi, a környezetvédelmi, valamint az állatvédelmi előírásokat; ezeket érvényesíteni kell az állat szállítása, forgalmazása, az állati eredetű élelmiszer és állati eredetű termék előállítása, feldolgozása, tárolása és forgalmazása során is.
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
34. § (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
•	14/2000. (VIII.22.) számú Önkormányzati rendelet az állattartásról
1. § (2) Diósd közigazgatási területén csak belterjes állattartás folytatható. Az egyes község-részek jellegére, az állattartás már kialakult hagyományaira tekintettel állatokat tartani a vonatkozó állategészségügyi, környezetvédelmi szabályok betartásával, az építési előírásoknak megfelelően lehet.
(3) A szakhatósági előírások, illetve az állattartás előfeltételeinek hiányában a rendelet előírásai érvényesülésének érdekében az eljáró hatóság a jogszabályoknak megfelelő végrehajtási intézkedést tehet.
(5) Minden állattartó köteles gondoskodni arról, hogy az állattartás következtében mások jogai sérelmet ne szenvedjenek.
2. § Gazdasági haszonállat: gazdasági haszon céljából tartott, igénybe vett állat:
Ebből - nagy haszonállatok: különösen ló, póniló, öszvér, szamár, szarvasmarha, bivaly, juh, kecske, sertés, stb.
- kis haszonállatok: prémes állatok (nutria, nyérc, ezüst-kék róka, nyest, stb.), házinyúl, baromfi (tyúk, kacsa, liba, pulyka, gyöngyös, galamb).
Kedvtelésből tartott állat: ún. „társállatok”, melyeket az ember nem haszonszerzés, táplálkozás, vagy munkavégzés szempontjából tart, pl.: macska, aranyhörcsög, tengerimalac, hullámos- és nimfapapagáj, kanári, pintyfélék, díszhalak, stb.
Érdekelt szomszéd:
lakótelepen: az alsó, felső, jobb és bal oldali lakásban élők,
családi-házas és üdülőövezetben: jobb és baloldali szomszéd, valamint hátsó szomszéd.
4. § (1) Állatot úgy kell tartani, hogy
- a vonatkozó jogszabályok megfelelő betartása által az adott állat, vagy állatok tartásához előírt feltételek biztosítottak legyenek;
- az állattartó az állattartás feltételeit az állategészségügyi, közegészségügyi vagy az építésügyi hatóságok előírásai szerint köteles biztosítani;
- az állattartás a közvetlen szomszédok nyugalmát környezetbe nem illő módon nem zavarhatja.
(2) Az állattartást meg kell tiltani, ha a 4. § (1) bekezdésében előírt feltételek nem biztosíthatók.
(4) A képviselő-testület felhatalmazása alapján – átruházott hatáskörben – a polgármester dönt
- az állattartás korlátozásáról,
- vagy megtiltásáról
a hatósági állatorvos és a gazdajegyző véleményének figyelembevételével.
5. § (3) Családi-házas és üdülőövezetben:
- a haszonállatok közül fajtánként legfeljebb 2 db nagy gazdasági haszonállat;
- kis gazdasági haszonállatból – amennyiben a telek mérete kisebb mint 720 négyzetméter, úgy összesen 30 db, ha a telek mérete nagyobb mint 720 négyzetméter, úgy 50 db;
- továbbá kedvtelésből tartott állatok tarthatók, macskából legfeljebb kettő
akkor, ha az állattartó az állattartás magasabb szintű jogszabályban előírt körülményeit és az építéshatósági előírások megtartását biztosítani tudja.
(5) Szakhatósági vélemény alapján az állattartás azon a területen is eltiltható, illetve feltételhez köthető, ahol a rendelet szerint engedély nem szükséges, ha az állattartó a tartás feltételeit maradéktalanul nem biztosítja.
Az érintett alkotmányos jogok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
A vizsgálat megállapításai
1. Az önkormányzatok jogosultak a településen az állattartás szabályait rendeletben meghatározni. Diósd község közigazgatási területén az állattartást jelenleg a 14/2000. (VIII.22.) számú Önkormányzati rendelet (R.) szabályozza.
Az R. értelmében a családi-házas övezetben legfeljebb két nagy gazdasági haszonállat, kedvtelésből tartott állatok, illetve kis haszonállatok tarthatók. Ez utóbbiak száma a telek nagyságától függ. (A KEL-1 jelű építési övezetben ugyanakkor nem engedélyezett a haszonállattartás.)
Az R. általános rendelkezései között megtalálható, hogy „(…)az állattartás már kialakult hagyományaira tekintettel állatokat tartani a vonatkozó állategészségügyi, környezetvédelmi szabályok betartásával, az építési előírásoknak megfelelően lehet.” A zárt trágyatároló létesítése, vagy az állattartó helyek megfelelő gyakoriságú tisztítása minden esetben minimálisan elvárható követelmény, még az olyan településeken is, ahol az állattartásnak évszázados hagyományi vannak és ezért az állattartással járó kellemetlen hatások megszokottabbak.
A rendelet szerint minden állattartó köteles gondoskodni arról, hogy az állattartás következtében mások jogai sérelmet ne szenvedjenek.
Az R. 4. § (1) bekezdése meghatározza az állattartás három feltételét: a második feltétel a közegészségügyi hatóság előírásainak betartása, míg a harmadik szerint az állattartás a közvetlen szomszédok nyugalmát környezetbe nem illő módon nem zavarhatja. 
Az állattartást meg kell tiltani, ha a 4. § (1) bekezdésében előírt feltételek nem biztosíthatók.
A közegészségügyi hatóság 2003. február 3-án kelt állásfoglalása szerint az ajánlott védőtávolság az élelmiszerbolttól 50 méter.
Abban a kérdésben, hogy az állattartással együtt járó jelenségek milyen mértékű zavarást jelentenek, a felek álláspontja eltérő. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a 2002. szeptember 11-én tartott helyszíni szemlén a résztvevők megállapították, hogy „a bűzre, valamint a legyekre benyújtott panasz jogos, a környéken az állattartás valóban bűzzel terheli a környezetet.”
2. A polgármester az állattartás megtiltásáról, míg a képviselő-testület 2002. november 28-án a tiltó határozat megsemmisítéséről határozott. A testület álláspontja szerint a panaszok nem nyertek kétséget kizáró módon igazolást. A képviselő-testület ezen kívül figyelembe vette a hatósági állatorvos nyilatkozatát, aki javasolta a lótartás engedélyezését. A hatósági állatorvos az állattartást állathigiéniai és állatjóléti szempontokból vizsgálja.
Nem értek egyet a döntésnél figyelembe vett azzal az érvvel, hogy más, a közelben lakó állattartó ellen nem érkezett bejelentés. A más állattartóval szembeni bejelentés hiánya – ami fakadhat az eltérő érzékenységből, az ingatlan adottságaiból, vagy a tartás körülményeiből – még nem jelenti, hogy a konkrét esetben a tartás a környezet zavarása nélkül történik. Figyelembe kell venni továbbá azt is, hogy a panaszos élelmiszerboltot üzemeltet.
Az állategészségügyről szóló törvény szerint az állat tartásánál meg kell tartani az állategészségügyi, a közegészségügyi, a környezetvédelmi, valamint az állatvédelmi előírásokat.
Természetszerűleg nem dönthetek abban a kérdésben, hogy az állattartás milyen mértékben zavarja a szomszédokat, illetve a helyi rendeletek felülvizsgálatát sem végezhetem el. Azt vizsgálhatom, hogy az érintett szervek kellő körültekintéssel, valamennyi szempont és érdek figyelembe vételével jártak-e el.
Az eljárás törvényessége, szakszerűsége, eredményessége nagymértékben attól függ, hogy a tényállás tisztázását körültekintően folytatták-e le. A közegészségügyi hatóság bevonása nélkül nem tisztázhatók kellőképpen a tartás körülményei különös tekintettel arra, hogy az állattartó hely közelében hosszabb ideje üzletek működnek. A panaszos nem csak, mint magánszemély, hanem mint üzlet-tulajdonos is érintett az ügyben. Sem az állattartást tiltó, sem pedig a képviselő-testület eljárást megszüntető határozatában nincs utalás a közegészségügyi hatóság bevonására, ami azért is indokolt lett volna, mert a panaszos több alkalommal is jelezte, hogy a közeli lótartás miatt az ÁNTSZ közegészségügyi szempontból kifogást emelhet az üzletek működésével kapcsolatban.
Az állattartás – egyebek mellett – a közegészségügyi hatóság előírásainak betartásával történhet. A közegészségügyi hatóság bevonásának elmaradása a vizsgálattal érintett alkotmányos jogok sérelmét idézte elő.
Sok településen az évszázados hagyományokat folytatva még napjainkban is az állattartás jelent megélhetést, ezért a falusias jelleg folyamatos megszűnése ellenére is célszerű figyelembe venni ezt a szempontot a helyi rendeletek megalkotásakor. Nem mindegy azonban, hogy a tartás a megélhetést (a család szociális biztonságát) szolgálja, vagy hobbi-jellegű. A rendelet az általános szabályok között utal az állattartás helyben kialakult hagyományaira is.
A képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet(ett) kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A bíróság a képviselő-testület határozatának csak jogszerűségét bírálhatja felül.
3. A fennmaradási engedélyt megadó, 2002. július 11-én kelt határozatot a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal megsemmisítette. Rövid úton arról értesültem, hogy a megismételt eljárásban még nem hozott az első fokú hatóság határozatot.
Meg kell jegyezni, hogy a megsemmisített első fokú határozat indokolása rendkívül szűkszavú: csak az állattartó kérelmét, az illeték lerovásának és az épület elkészültének tényét tartalmazza, továbbá hivatkozik az 1997. évi LXXVIII. törvény 48. §-ára, illetve a 46/1997. (XII.29.) KTM rendelet 35. §-ára.
Az Áe. kommentár szerint az indokolás tartalmazza a közigazgatási szerv által megállapított tényállást, az elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott de mellőzött bizonyítékokat, a mellőzés okát, a szakhatóság megnevezését és állásfoglalását is, amennyiben az adott eljárásba a szakhatóság bevonása szükséges volt. Az indokoló rész tartalmazza a határozat alapjául szolgáló jogszabályok megjelölését (nem csupán a jogszabály megjelölésére, a paragrafus és a bekezdés számra történő utalást, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is). Mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének.
A határozat hiányos indokolása visszásságot okozott az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben; míg az új eljárás lefolytatásának elmaradása a jogorvoslathoz való jog sérelmével is jár.
4. A szomszédjog általános szabálya szerint a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. A szomszédjogi viszonyokban is érvényesülnek a polgári jogi alapelvek: a tulajdonból folyó jogosultságok gyakorlása során a szomszédok is kötelesek kölcsönösen együttműködve eljárni, az adott helyzetben általában elvárható magatartást tanúsítani.
A szomszédjogok védelme mellett a birtokvédelem is a környezetvédelem egyik jogi eszköze.
Szükséges megvizsgálni a bírói gyakorlatot is, két Legfelsőbb Bírósági határozat bemutatásával. Olyan kertes, családi házakkal beépített környezetben, ahol az állattartás megengedett és szokásos a csirkenevelés önmagában nem kifogásolható. Az állattartás azonban nem lehet olyan mértékű, hogy azzal a szomszédos ingatlan tulajdonosait szükségtelenül zavarja. (BH1989. 148.) Állattartás miatt indult birtokháborítási perben azt kell vizsgálni, hogy az adott környezet jellegére is tekintettel megvalósul-e olyan magatartás, amely az összes számba jövő érdek figyelembe vételével birtokháborító s környezetet sértő magatartásnak minősíthető. Ebből a szempontból jelentősége van annak is, ha a birtokháborítást panaszló fél olyan környezetbe ment lakni, amelyben - éppen a környezet jellegére figyelemmel - az állattartás nem tilos. Egyes személyek fokozott érzékenysége nem járhat azzal a következménnyel, hogy a szomszéd az államigazgatási hatóság által engedélyezett és ellenőrzött állattartói tevékenység megszüntetésére kényszerüljön. (BH1982. 91.)
A birtokvédelem módját a szembenálló érdekek összevetésének eredménye szabja meg: az érdekegyensúly helyes megteremtésével érhető el a zavarás szükségtelen mértékének megszüntetése, amelyet már a szomszéd tűrni tartozik.
Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján az alábbi kezdeményezésekkel élek.
Felkérem Diósd Polgármesterét, hogy a szakhatóságok és az érintett lakók bevonásával – a fentebb leírt szempontokat is figyelembe véve - ismételten vizsgálja meg az állattartás körülményeit.
Felkérem Diósd jegyzőjét, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal határozata alapján az új eljárást – amennyiben még nem történt meg - folytassa le, és határozatának indokolása feleljen meg az Áe. 43. § (1) bekezdésének c) pontjában foglaltaknak.

Budapest, 2003. május 5.

Lenkovics Barnabás