OBH 1116/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Tomolák Katalin
A vizsgálat megindítása:
	A panaszos 1994 óta áll nevelőszülői jogviszonyban a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálattal (a továbbiakban: szakszolgálat). 2002 júniusában Sátoraljaújhely Város Gyámhivatala (a továbbiakban: városi gyámhivatal) három kiskorú gyermeket helyezett el nála. Októberben a gyerekek elmesélték, hogy az iskolában két idegen ember látogatta meg őket és érdeklődött az otthoni körülményeikről. Arról, hogy ki volt az a két személy, sem az iskolában, sem a városi gyámhivatalban nem tudtak felvilágosítást adni a panaszos számára, aki végül megtudta, hogy az ismeretlen személyek a megyei gyámhivatal dolgozói voltak. Ezt követően 2002. november 13-án a panaszos kézhez kapta a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Gyámhivatal (a továbbiakban: megyei gyámhivatal) határozatát, melyben az állt, hogy a nevelőapa rendszeresen bántalmazza a gyermekeket, ezért a kiskorúakat a határozat kézhezvételét követő napon vissza kell szállítania a szakszolgálathoz. 
	A panaszos sérelmezte, hogy – mindazt utóbb megtudta – egy névtelen bejelentés alapján, az Ő meghallgatása és a bejelentés valós alapjának kivizsgálása nélkül döntött a megyei gyámhivatal, és a döntés ellen jogorvoslati lehetőséget sem biztosított a számára. Kifogásolta továbbá, hogy a városi gyámhivatal ugyan 30 nappal meghosszabbította az eljárását, a gyermekek soráról azonban 2003. januárjában sem született még érdemi döntés.
	A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített, a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog, valamint az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében deklarált, a gyermek kiemelt védelemhez fűződő joga sérelmének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.
	Sátoraljaújhely Város Gyámhivatalától az ügyre vonatkozó dokumentumokat bekértem, azokat áttanulmányoztam. 
Az ügy jogszabályi háttere:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban, a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatóság döntése ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
•	1972. évi V. törvény A Magyar Köztársaság ügyészségéről
14. § (1) Ha az ügyész a szervek jogerős, illetőleg végrehajtható rendelkezéseiben törvénysértést állapít meg, annak kiküszöbölése végett a törvénysértést elkövető szervhez vagy annak felettes (felügyeleti, állami törvényességi felügyeletét ellátó, a továbbiakban: felettes) szervéhez óvást nyújthat be. Az óvásban a megtámadott rendelkezés végrehajtásának felfüggesztését is indítványozhatja.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja, vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. 
(2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha b) a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
128. § A gyámügyi eljárásban meg kell hallgatni a szülőt és más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermeket, továbbá minden esetben azt, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint - szükség szerint - a gyermek más közeli hozzátartozóit. A meghallgatást mellőzni lehet, ha a meghallgatás miatti késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna.
•	149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
99. § (1) Átmeneti nevelésbe vételre nem kerülhet sor, ha a veszélyeztetettség megszüntetése és a gyermek gondozása megfelelően biztosítható a különélő másik szülőnél vagy harmadik személynél történő ideiglenes elhelyezéssel, családba fogadással, a gyermek átmeneti gondozásával, valamint más bentlakásos szociális vagy gyermekintézményben történő elhelyezése útján.
101. § (1) Az átmeneti nevelésbe vétel iránti eljárás során a gyámhivatal tárgyalást tart.
(2) A tárgyalást úgy kell megtartani, hogy hozzásegítse a gyermeket és a szülőt a nevelésbe vétel okának, céljának és jogkövetkezményének megismeréséhez.
A tényállás és a vizsgálat megállapításai:
	A rendelkezésemre álló iratok szerint a kiskorúak ideiglenes elhelyezését Sátoraljaújhely jegyzője rendelte el a 2002. június 7-én kelt, 90-15/2002. számú határozatával. A dokumentumok között található 2002. június 12-i hivatalos feljegyzés szerint a szakszolgálat telefonon kérte a gyermekek gondozási helyének megváltoztatását és egyben a panaszos nevelőszülőnél való elhelyezésüket javasolta. Az időközben illetékessé vált városi gyámhivatal a 8610-2/2002. számú, 2002. június 12-én kelt határozatával a gyermekek gondozási helyét a szakszolgálat javaslatának megfelelően még aznap megváltoztatta. A városi gyámhivatal további intézkedésként környezettanulmányt készített az anyánál, jegyzőkönyvileg nyilatkoztatta az apát és beszerezte a szakszolgálat javaslatát a gyermekek gondozási helyének meghatározásához, majd a kiskorúakat a 8610-10/2002. számú, 2002. július 23-án kelt határozatával átmeneti nevelésbe vette. 
	Megállapítom, hogy a gyámhivatal eljárása során megsértette a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet előírásait (nem tett eleget a tárgyalás-tartási kötelezettségének, elmulasztotta meghallgatni a nevelőszülőt, arról, hogy a gyámi tisztséget vállalja, és nem tájékoztatta őt ez ezzel járó jogokról és kötelezettségekről, nem vizsgálat meg, hogy van-e lehetőség a gyermekek harmadik személynél történő elhelyezésére, családba fogadásukra). A fenti eljárási szabályok megsértését a későbbiekben a megyei gyámhivatal is észrevételezte. 
	2002 októberében a Zempléni Családokért Alapítvány Térségi Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálatának családgondozója arról tájékoztatta a megyei gyámhivatalt, hogy a panaszosnál elhelyezett gyermekeket a nevelőapa rendszeresen bántalmazza, egyúttal kérte a szükséges intézkedések megtételét.
	A megyei gyámhivatal a jelzés alapján bekérte a városi gyámhivatalnál keletkezett iratokat. Azokat átvizsgálta és megállapította, hogy a – fent felsorolt eljárási jogszabálysértések miatt – az első fokú hatóság döntései megalapozatlanok, ezért az 52.285-3/2002. számú, 2002. november 5–én kelt határozatával a városi gyámhivatal valamennyi döntését megsemmisítette és a gyámhivatalt új eljárás lefolytatására utasította. Ezzel egyidejűleg a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezését a szakszolgálatnál az eljárás befejezéséig fenntartotta, egyben kötelezte a panaszost, hogy a kiskorúakat a határozat kézhezvételét követő napon szállítsa vissza a szakszolgálat átmeneti otthonába.
	A megyei gyámhivatal határozatában ugyan nem tért ki arra, hogy az ügy előadója 2002. október 24-én a tolcsvai általános iskolában személyesen hallgatta meg az ügyben érintett gyermekeket, a panaszos ugyanazon iskolába járó gyermekeit, az osztályfőnököt és a családgondozót, de feltételezhető, hogy a fenti döntéshez a meghallgatás során elhangzottak is alapul szolgáltak.
	Miközben első fokon elindult az új eljárás a szakszolgálat törvényességi kérelmet nyújtott be a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Főügyészséghez, melyben a megyei gyámhivatal felügyeleti jogkörben hozott intézkedését sérelmezte, hivatkozva arra, hogy az a kiskorúak által jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sértett.
	A főügyészség megállapította, hogy a felügyeleti intézkedés okaként megjelölt eljárási szabálysértések valósak voltak, az első fokú döntésekre valóban megalapozatlanul került sor. 
	Megállapította azt is, hogy a megyei gyámhivatal által tett felügyeleti intézkedés törvényességi szempontból kifogásolható, tekintettel arra, hogy az nem csak a kiskorúak, hanem a panaszos jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait is sérti, ezért jelzésben hívta fel a megyei gyámhivatal vezetőjének a figyelmét a jövőbeni helyes eljárásra.
	A főügyészség kimondta, hogy a II fokú gyámhivatal intézkedésének megtételénél messzemenően figyelembe vette a gyermekek érdekeit és eljárása összhangban volt a gyermekvédelmi törvény vonatkozó rendelkezésével.  
	A főügyészség – figyelembe véve a panaszos férjére vonatkozó bejelentéseket – mellőzte olyan ügyészi intézkedés megtételét, amely folytán a kiskorú gyermekek visszakerülnének a korábbi nevelőszülőhöz (a panaszoshoz).
	A városi gyámhivatal az új eljárás lefolytatása során a szükséges eljárási cselekményeket elvégezte, majd a 805-5/2003. számú, 2003. február 14-én kelt határozatával a gyermekeket átmeneti nevelésbe vette, és az alsózsolcai Gyermek-és Lakásotthonban helyezte el őket.  
	A rendelkezésemre álló dokumentumok áttanulmányozása során nem találtam olyan szakvéleményt, vagy egyéb iratot, melyből egyértelműen megállapítható lenne, hogy a panaszos férje valóban bántalmazta a gyermekeket. Utalás található arra vonatkozóan, hogy a bántalmazást észlelték, és a főügyészség a 2002. december 9-én kelt levelében is valós bejelentéseket említ a panaszos férjével kapcsolatban. Nincs birtokomban dokumentum arra vonatkozóan sem, hogy a megyei gyámhivatal azon döntése előtt, melyben a nevelőszülőt a gyermekek azonnali – szakszolgálathoz történő – visszaszállítására kötelezte, a gyermekeket, valamint a nevelőszülőt meghallgatta-e szakember. A pszichológus a 2003. február 13-án kelt elhelyezési javaslatban a gyermekek panaszoshoz történő visszahelyezését javasolta.
	Azzal, hogy a megyei gyámhivatal pusztán a gyermekek meghallgatása alapján, egyéb bizonyítási eszközök nélkül döntött a kiskorúak nevelőcsaládból való kiemeléséről a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okozott.
	A megyei gyámhivatalnak a hozzá 2002 októberében érkezett jelzést – mely kifejezetten a gyermekek bántalmazására és nem az első fokú gyámhivatal által elkövetett jogszabálysértésekre vonatkozott – azonnal továbbítania kellett volna az első fokú gyámhivatalhoz, a szükséges intézkedések megtétele érdekében. Így a gyermekek bántalmazásának megállapítására irányuló bizonyítási eljárást (érdekeltek meghallgatása, szakértő bevonása, környezettanulmány készítése stb.) az ügyet legjobban ismerő, a legtöbb információval és az eljárásra hatáskörrel rendelkező hatóság folytathatta volna le. Az így hozott döntés nem sértette volna sem a kiskorúak, sem a nevelőszülő jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait, és lehetőség nyílt volna a jogorvoslat igénybevételére is. 
	Álláspontom szerint a megyei gyámhivatal intézkedésével elvonta az első fokon eljáró hatóság hatáskörét.
	Ha a gyermekeket a panaszos férje valóban súlyosan bántalmazta volna, akkor az erről szóló októberi értesülés után a kiskorúakat azonnal ki kellett volna emelni a nevelőcsaládból. Mivel erre csak november 13-án került sor, a megyei gyámhivatal nyilvánvalóan nem tartotta szükségesnek az azonnali intézkedést. A bántalmazásról való tudomásszerzés és a gyermekek nevelőcsaládból való kiemelése között eltelt időben az első fokon eljáró gyámhatóságnak lehetősége lett volna arra, hogy meggyőződjön a bejelentés valóságtartalmáról.
	Ugyanakkor a panaszos azon sérelmével kapcsolatban, miszerint a megyei gyámhivatal határozatában megfosztotta őt fellebbezési jogától, megállapítottam, hogy a gyámhivatal a jogszabályi előírásoknak megfelelően járt el, amikor döntése ellen nem biztosított rendkívüli jogorvoslati lehetőséget az érintettek számára, ugyanis az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 72. § (4) bekezdésének c) pontja értelmében „nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának, ha a határozat ideiglenes jellegű és a jogszabályban meghatározott határidőn belül végleges határozatot kell hozni.”   
	A jogsértések elkerülése végett az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem:
	– a jövőben – hasonló esetekben – az eljárás lefolytatására a hatáskörrel rendelkező első fokú gyámhivatalt szólítsa fel.
Budapest, 2003. szeptember 25.
Takács Albert