OBH 5205/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Csóré Erika

Az eljárás megindulása
Az elmúlt hónapokban - különösen 2002. július 4. után - az írott és az elektronikus sajtó, valamint a közvélemény sokat foglalkozott a tömegdemonstrációkkal és az azokkal kapcsolatos hatósági döntésekkel vagy mulasztásokkal, elsősorban arra figyelemmel, hogy mind a demonstrációk résztvevői, mind az azon kívül álló személyek körében  bizonytalanságot, vitathatóságot okoz az Alkotmányban mindenki számára biztosított egyes alkotmányos emberi jogok értelmezése, illetve érvényesíthetősége és tényleges érvényesülése.
A rendőrhatóságnak a 2002. július 4-én és az azt követően lezajlott demonstrációkkal kapcsolatban tett intézkedései, döntései felülvizsgálata tárgyában állampolgári panasz nem érkezett az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Úgy gondolom azonban, hogy a gyülekezési jog – valamint a vele összefüggő más alapvető jogok - alkotmányos érvényesülésülésének elősegítése érdekében nem mellőzhetem álláspontom kifejtését. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv) 16.§ (2) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos eljárására hivatalból - azaz egyedi panasz nélkül - is mód van.  Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az alkotmányos jogok sérelmének közvetlen veszélye is megalapozza az alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. Az országgyűlési biztos eljárásához tehát nincs szükség már bekövetkezett konkrét jogsérelemre. 
Az Alkotmány 62.§ (1) bekezdésében meghatározott és a gyülekezési jogról szóló 1989.évi III. törvényben (Gytv) részletesen szabályozott gyülekezési jog alapvető fontosságú politikai szabadságjog. Mint az Alkotmányban felsorolt bármelyik alapvető jog, a gyülekezési jog sem korlátlan jog. A gyülekezési jog érvényesülése szempontjából kiemelkedő alkotmányossági kérdés, hogy ennek a jognak az érvényesülését hogyan biztosítják az állam erre rendelt szervei. Ugyanígy az is alapvető kérdés, hogy egyéb alkotmányos jogok érvényesülésének biztosítása érdekében a gyülekezési jog milyen korlátozásoknak vethető alá. Az Alkotmány gyülekezési jogra vonatkozó rendelkezése szükségképpen elvi jellegű. Hasonló szabályozási módot követ a Gytv is. Nyilvánvaló, hogy a Gytv szerint a gyülekezési jog meghatározott feltételekhez kötött és általában sem korlátlan jog. A feltételek és a korlátok tartalmát illetően azonban a Gytv nem sok eligazítással szolgál. Mindennek következtében intenzív jogértelmezői tevékenységet kíván a gyülekezési jog alkotmányos szabadságának és korlátozottságának az adott esetre való vonatkoztatása. A gyülekezési jog az Alkotmány 62.§ (1) bekezdése értelmében szabadságjog. E jog szabadság-eleme azonban nem feltétlen, vagyis csak meghatározott feltételek teljesülése esetén gyakorolható a gyülekezés joga szabadon. A feltételek a gyülekezési szabadság korlátját képezik. A gyülekezési szabadságot korlátozó feltételek részben az Alkotmány alapvető jogi összefüggéseiből következnek. Mindazok az alapvető jogok, amelyeket a lényeges tartalmukban a gyülekezési jog érint, egyszersmind a gyülekezési jog gyakorlásának feltételét, korlátját alkotják. A gyülekezési jogra vonatkozó feltételek másrészt a Gytv-ből következnek. Ezek azt a követelményrendszert mutatják be, amely teljesülése esetén a törvényhozó döntése szerint a gyülekezés jogszerű, azaz megilleti az alkotmányos jogvédelem.
A gyülekezési jog érvényesülésével kapcsolatban több állami szervnek is vannak garanciális feladatai, a gyülekezési joggal való élés szándékával  azonban időrendben először a rendőrség találkozik. Valamilyen módon minden, hatáskörét hibátlanul gyakorló állami szerv az alkotmányosság megvalósulásához is hozzájárul, így része az indirekt alkotmánybiztosítékok rendszerének. A közvetett alkotmányos biztosítékok sajátosságai a rendőrségre is jellemzőek. Mindazonáltal a rendőrséggel kapcsolatban a legfontosabb követelmény a törvényesség, amely a végrehajtó hatalom működésének meghatározó alkotmányos elve. A Gytv szabályozási módja olyan, hogy alkalmazása során a rendőrség nem egyszerűen tételes törvényi előírásokat hajt végre, hanem a gyülekezési jog egészének, lényegének alkotmányos követelményeiről is állást kell foglalnia. Egy olyan szabadságjogi szerkezetű jogot, mint a gyülekezési jog, a jogbiztonság alkotmányos követelményére tekintettel megfelelően operacionalizáltan, azaz egyes elemeiben is mindeni számára racionálisan és rekonstruálhatóan kell alkalmazni, érvényesíteni. Enélkül ugyanis a jogalkalmazás, illetve a jogérvényesítés de facto önkényessé válik, s ebből eredően a hatóság gyakorlata az érintett alkotmányos joggal kapcsolatban az alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét idézi elő.
Mindeddig nem képezte átfogó vizsgálat és értékelés tárgyát, hogy a rendőrség a gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányos és törvényi követelményeket egészükben és egyes elemeikben miként alkalmazza, illetve alkalmazza-e egyáltalán  hatásköreinek gyakorlása során. A fentebb említett megfontolások alapján az Obtv 16.§ (2) bekezdésében biztosított jogkörömben hivatalból rendeltem el vizsgálatot a gyülekezési jog érvényesülésével összefüggő rendőrségi álláspont és gyakorlat egyes elemeinek tisztázására.
A vizsgálat során elemeztem az Alkotmány gyülekezési szabadságra vonatkozó 62.§ (1) bekezdését és a gyülekezési szabadsággal összefüggésben álló más alapvető jogi szabályait, a Gytv és a rendőrségről szóló 1994.évi XXXIV.törvény (Rtv) előírásait, valamint az Alkotmánybíróság gyülekezési joggal kapcsolatos alapvető 55/2001.(XI.29.) AB határozatát. A rendőrségi gyakorlat egyes elemeinek megismerése és értékelése végett kérdéseket intéztem az országos rendőrfőkapitányhoz. Álláspontom kialakításakor figyelemmel voltam a gyülekezési jog értelmezésének és gyakorlatának külföldi megoldásaira is.

Az érintett alkotmányos jogok
•	A békés gyülekezéshez való jog és szabad gyakorlásának biztosítása (Alkotmány 62. § (1) bekezdés),
•	a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jog (Alkotmány 58. § (1) bekezdés),
•	az élethez és testi épséghez való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés),
•	a szabad véleménynyilvánításra való jog (Alkotmány 61.§ (1) bekezdés),
•	a jogállamiság elve és az ebből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés).
A vizsgálat elemei és a vizsgálat szempontjából lényeges álláspontok

1. Az országgyűlési biztos hatáskörének általános  megalapozása
A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, hogy az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed-e a gyülekezési jog tartalmának és feltételeinek értelmezésére és alkotmányos következtetések levonására ?
Abból indultam ki, hogy az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.", az Obtv. 25. §-a pedig lehetőséget ad az ombudsmannak arra, hogy "Ha ... álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. ..." Ezekből következik, hogy az országgyűlési biztos általában konkrét, egyedi aktusok által okozott alkotmányos joggal összefüggő visszásságok feltárásával foglalkozik, vagyis tevékenysége a jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatára irányul. Ezen feladatának teljesítése azonban elválaszthatatlan a széles körű jogértelmezéstől, melynek során az ombudsman juthat arra a megállapításra, hogy létező vagy hiányzó jogszabály okoz a hatóság gyakorlatában alkotmányos visszásságot. Az alkotmányos visszásság tényének vagy veszélyének megállapítása megköveteli, hogy az ombudsman az érintett alkotmányos joggal kapcsolatban alkotmány- és jogértelmezést végezzen.
Az országgyűlési biztos hatásköre magában foglalja annak megállapítását, hogy a jogalkalmazás számára az érintett alkotmányos jogokból milyen követelmények adódnak. Az országgyűlési biztosnak éppen az a feladata, hogy a hatóságok törvényes és jogszerű működését az alkotmányosság magasabb szintű mércéjének alkalmazásával biztosítsa. Az országgyűlési biztos nem csak a törvényt és az egyéb jogszabályokat kéri számon a hatóság gyakorlatán,  hanem közvetlenül az Alkotmány előírásait  is. Sajátos alkotmány-érvényesítő szerepét az is alátámasztja, hogy jogköre az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság kiküszöbölésére irányul, s a visszásságot a jogalkalmazás során kell elhárítania. A visszásság fogalmának sajátosságára és a jogalkalmazás-centrikus értelmezés követelményeire tekintettel az országgyűlési biztos jogosult a gyülekezési jog tartalmának és feltételeinek kifejtésére.

2. Az országgyűlési biztos és az Alkotmánybíróság hatáskörének viszonya 
Hatásköröm általános megalapozását követően azt vizsgáltam, hogy a gyülekezési alkotmányos jogával kapcsolatos alkotmánybírósági határozatok mennyiben érintik, illetve korlátozzák az országgyűlési biztos hatáskörét? 
Az Alkotmánybíróság az 55/2001. (XI. 29.) AB határozatában foglalkozott a gyülekezési jog alkotmányos követelményeinek és feltételeinek alapvető problémáival, illetőleg a Gytv egyes rendelkezéseire kiterjedően is a törvény alkotmányellenességének, továbbá nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek a kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság mind a Gytv. egésze, mind a törvény egyes rendelkezései - így az indítványozó által kifogásolt  1. §-a, a 2. § (1) és (3) bekezdése, 5. §-a, 6. §-a, a 7. § b) és d) pontja, a 8. § (1) bekezdése, a 9. § (1) és (2) bekezdése, a 13. § (1) bekezdése, valamint a 14. § (1) és (3) bekezdése - alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. Ugyancsak elutasította, illetve visszautasította a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, végül a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványokat. 
A gyülekezési jog alkotmányosságának alkotmánybírósági vizsgálata nem zárja ki a gyülekezési jog tartalmának értelmezésével kapcsolatos  hatáskörömet. Mindenek előtt azért nem, mert egy alapvető jog alkotmánybírósági és ombudsmani értelmezése céljában és módszerében lényegesen különbözik egymástól. A különbség a két intézmény rendeltetésének  eltérő voltából ered. Az Alkotmánybíróság a maga eljárása során nem értékeli azt a hatósági gyakorlatot, amely a kérdéses jogszabály alkalmazására vonatkozik. Sőt, az Alkotmánybíróság az alkotmány-konform értelmezés módszerét követi a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata során. Az alkotmány-konform értelmezés azt jelenti, hogy nem állapítható meg egy jogszabály alkotmányellenessége, ha a jogszabálynak lehetséges olyan értelmezése, amely összhangban van az Alkotmánnyal.  A jogszabály akkor is alkotmányosnak minősül, ha az alkotmánynak megfelelő lehetséges értelmezést nem a jogalkalmazó hatóságok valamelyike, hanem az Alkotmánybíróság tulajdonítja a kérdéses jogszabálynak. Az ombudsman minden esetben alkotmányos visszásságot állapít meg, ha a hatóság jogalkalmazása nem felel meg az alkotmányosság objektív követelményeinek. Ha az ombudsman megítélése szerint az alkotmányosan visszás hatósági döntés vagy mulasztás a jogszabály hiánya, hiányossága, nem egyértelmű rendelkezése vagy feleslegessége miatt következett be, az Obtv 25.§-a alapján lehetősége van a jövőbeli visszásság elkerülése érdekében jogszabály módosítást, hatályon kívül helyezést, illetve  jogalkotást kezdeményezni. Ez az lehetőség általában akkor is fennáll, ha az érintett jogszabályt az Alkotmánybíróság korábban nem találta alkotmányellenesnek.     A jogalkalmazás alkotmányos visszásságának jövőbeli elkerülése érdekében tett jogalkotást érintő ombudsmani javaslat ugyanis nem egy „második normakontroll”, amely az adott esetben ellentmond az Alkotmánybíróság korábbi döntésének. Az Obtv 25.§- a alapján tett javaslat nem azon alapul, hogy az alkotmánybírósági normakontrollon átesett jogszabály mégis alkotmányellenes. Az Obtv 25.§-a szerint az ombudsmant megillető javaslati jog egy más tartamú alkotmányos jogalkotási helyzet előidézésére irányul, amely az ombudsman szerint jobban szolgálná a jogalkalmazás alkotmányosságának érdekeit. Az Obtv 25.§-a szerinti jogalkotást érintő hatáskörét az országgyűlési biztos csak akkor nem gyakorolhatja, ha az Alkotmánybíróság a már alkotmányosnak minősített jogszabállyal kapcsolatban olyan zárt rendszerű érdemi határozatot hozott, amely eleve és elvileg kizárja az adott életviszonyra vonatkozó más tartalmú jogszabály alkotmányosságát. Az ilyen alkotmánybírósági döntés – az európai jogi pre-emption doktrína analógiájára - mintegy „lefoglalja” az adott életviszonyt egy meghatározott tartalmú szabályozás számára, kizárva ezzel minden más szabályozási lehetőséget. Ilyen alkotmánybírósági döntés azonban igen ritkán fordulhat elő, ha egyáltalán lehetséges. A gyülekezési jogot érintő  55/2001. (XI. 29.) AB határozat mindenesetre nem ilyen, ezért nem zárja ki, hogy vele kapcsolatban az ombudsman az Obtv 25.§-a alapján jogalkotási javaslatot tegyen.
Az országgyűlési biztos eljárási és döntési lehetősége szempontjából állásfoglalást igényel az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII.törvény (Abtv) 27.§ (2) bekezdésének előírása, mely szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező. A mindenkire kötelező határozat az Abtv 1.§-a szerinti hatáskörök gyakorlásával összefüggő érdemi döntés. Az alkotmányossági vitát eldöntő határozat kötelező jellege azonban nem terjed ki annak indoklására. Az indoklás nem kötelező. Az alapul fekvő jogvita eldöntéséhez az Alkotmánybíróságnak minden esetben szükségképpen értelmeznie kell az Alkotmányt is. Alkotmányértelmezésének azonban csak azok az elemei kötelezőek, amelyek a határozatot tartalmazó részben szerepelnek, tehát amelyek a jogvita eldöntése tárgyában a döntést, a rendelkezést hordozzák. Az Abtv 1.§ g) pontja szerinti alkotmányértelmező hatáskör esetében az alkotmányértelmezés maga a határozati rendelkezés, az összes egyéb esetben azonban az alkotmányértelmezés nem különbözik annak minden jogalkalmazásban benne rejlő lehetőségétől. Az alkotmánybírósági határozatok indoklásában fellelhető alkotmányértelmezési megállapítások tehát nem kötelezőek. Meggyőző erejük a határozatot alátámasztó érvelés koherenciájából és jogi logikájából származik. 
Mindebből az a következtetés adódik az országgyűlési biztos hatáskörére, hogy a gyülekezési jog 55/2001.(XI.29.) AB határozatban érdemben elbírált kérdéseiben ellentétes álláspont nem képviselhető. Az országgyűlési biztos tehát nem alapozhatja eljárását annak feltételezésére, hogy a Gytv egésze vagy az Alkotmánybíróság határozatának érdemi részében elbírált elemei mégis alkotmányellenesek, noha az Alkotmánybíróság mindebben a törvény alkotmányosságát állapította meg. Nem köti viszont az országgyűlési biztost – miként mást sem - az alkotmánybírósági indoklás. A gyakorlatban ez nem is lehet másként. Az alkotmánybírósági határozatok indoklása többnyire –  helyesen – a tudományos értekezések színvonalán mozog, éppen azért, hogy az érvelés jogilag hozzárendelt kötelező erő nélkül is követésre találjon. A jogi okfejtés e folyamatait kötelező erővel felruházni egyet jelentene a jogalkalmazási káosz beiktatásával. (Az alkotmánybírósági indokoló érvelés absztrakt elemei maguk is értelmezésre szorulnak.) De az alkotmánybíróság határozatok  indokolási részének nem kötelező jellegéről kifejtett álláspontom nem jelenti, hogy az országgyűlési biztos függetleníthetné magát az Alkotmánybíróság indokolásában foglaltaktól. Ha minden további nélkül ezt tenné, akkor az önkényes jogértelmezés kockázata nélkül a határozat megállapításait sem fogadhatná el, holott azokat az Abtv rendelkezése szerint kötelező elfogadnia. 
A most kifejtettek alapozzák meg az Alkotmánybíróság gyülekezési joggal kapcsolatban megfogalmazott álláspontjának szerepét a jelen vizsgálat menetében. Az 55/2001.(XI.29.) AB határozatot érdemi – „határozati” – részét a saját vizsgálatom szempontjából is kötelezőnek tartom. A határozat indokolásából azonban csak azokat az elemeket hasznosítottam, amelyek az országgyűlési biztosi vizsgálat sajátos jogalkalmazás-centrikus követelményeinek megfelelnek, s amelyek a gyülekezési jog alkotmányos értelméről és tartalmáról kialakított felfogásom szerint megalapozottak. Az alkotmánybírósági határozat indokolásának dogmatikai rendszerét – a gyülekezési joggal kapcsolatba hozható más alapvető jogok összefüggéseire tekintettel – újabb elemekkel is bővítettem, éppen az alkotmányos visszásság elhárítására irányuló ombudsmani hatáskör jogértelmezési sajátosságaira figyelemmel. 

3. Az Alkotmánybíróság gyülekezési joggal kapcsolatos megállapításai
55/2001.(XI.29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság abból a szempontból értékelte a Gytv. egészét, hogy nem alkotmánysértő-e -  nem sérti-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdését - az a körülmény, hogy a törvényhozó az 1989. október 23-i (az 1989.évi XXXI.törvénnyel megállapított) alkotmánymódosítást követően a Gytv-t nem igazította hozzá az Alkotmány megváltozott szövegéhez. A gyülekezés szabadságát rögzítő alkotmányi előírás ugyanis később született, mint a gyülekezési jogot feltételekhez kötő Gytv szabályozás.  Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint pusztán azon az alapon, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése a gyülekezési jog szabad gyakorlását biztosítja, a Gytv. pedig tartalmaz az Alkotmány szövegéhez képest korábbi  feltételeket állító rendelkezéseket, illetőleg megteremti annak törvényi alapját, hogy e jogot a hatóság a határozatával korlátozza, nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a Gytv. egésze alkotmányellenes.
Nem tartotta alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság a Gytv. 1. §-ában a "zavartalan" (a törvényszöveg szerint: "A gyülekezési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavartalan gyakorlását."), továbbá a 2. § (1) bekezdésében a "békés összejövetel" (a törvényszöveg szerint: "A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják.") szó használatát. Kifejtette egyrészt a testület, hogy " ... a gyülekezéshez való alkotmányos alapjog érvényesülése nemcsak az állam illetéktelen beavatkozásával, hanem mások, például adott tüntetést ellenőrzéssel szemlélők, ellentüntetők, és más rendzavarók ellenében is védelemre szorul. Más szóval az államot pozitív kötelezettségek is terhelik a gyülekezési jog érvényesülésének biztosítása érdekében. ... Az Emberi Jogok Európai Bírósága ... ítélkezési gyakorlatában arra az azóta is következetesen érvényesített megállapításra jutott, hogy a gyülekezéshez való jog magában foglalja azt a jogot is, hogy az állam biztosítsa: a jogszerűen tartott gyűlést vagy felvonulást mások ne zavarhassák meg (1988. június 21-i ítélet)." Másrészt rögzítette az Alkotmánybíróság, hogy " ... a gyülekezés azon formáinak meghatározása, melyek a törvény hatálya alá tartoznak, mellőzhetetlen annak világossá tétele érdekében, hogy a törvényt milyen helyzetekre kell alkalmazni. ... Annak, hogy a Gytv. a rendezvények valamennyi formájánál kiemeli azt, hogy ahhoz, hogy e törvény alkalmazható legyen rájuk, békéseknek kell lenniük, az adja meg a fontosságát, hogy a nem békés rendezvények nyilvánvalóan nem állnak az Alkotmány, illetőleg a Gytv. védelme alatt; ez a logika szolgál az alapjául annak, hogy ha egy eredetileg békés rendezvény elveszti ezt a jellegét, annak a rendezvény feloszlatása lehet az eredménye."
	Elutasította az Alkotmánybíróság a Gytv. 2. § (3) bekezdésével kapcsolatos azon kifogást is, miszerint a szóban forgó jogszabályhely aránytalanul korlátozza a gyülekezési jogot azáltal, hogy általánosságban és nem nevesítve tilalmazza a jog gyakorlását mások jogainak sérelme esetén. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "számos olyan rendelkezés van a magyar jogrendszerben, melyeket a hatóságoknak figyelembe kell venniük, amikor arról döntenek, hogy konkrét helyzetekben a gyülekezési jog mások jogainak védelme érdekében korlátozható-e. Ilyen rendelkezés elsősorban az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és az Alkotmánybíróságnak ezen alapvető alkotmányos rendelkezés tartalmát kifejtő számos határozata, mindenekelőtt az alkotmányos alapjogok korlátozásánál kötelezően figyelembe veendő szempontok körében a szükségesség és az arányosság követelménye. ... Ha pedig az ezekből leszűrhető elvek ellenére a rendőrség mégis indokolatlanul elsőbbséget adna mások jogainak a gyülekezési joggal élni kívánókkal szemben, a Gytv. által bevezetett jogorvoslati lehetőségek segítségével e sérelmeket orvosolni lehet."
Nem találta alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság a Gytv. 5. §-ával (a törvényszöveg szerint: "A rendezvény szervezője magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet.") szemben felhozott érveket sem, vagyis a jogszabályhely nem ellentétes nemzetközi szerződéssel, és nem ütközik az Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe és 8. § (2) bekezdésébe sem. Rámutatott ugyanis az Alkotmánybíróság, hogy nem lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak tekinteni a Gytv-nek azt a korlátozó előírását, hogy a rendezvény szervezője csak magyar állampolgár és (bár a Gytv. ezt a szóhasználatot nem tartalmazza, de a norma egészéből lehet következtetni rá) csak természetes személy lehet.
Az Alkotmánybíróság a Gytv. 6. §-ával kapcsolatban (a törvényszöveg szerint: "A közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak (a továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli.") azt emelte ki, hogy az előzetes bejelentés kötelezettsége csak a közterületen tartandó rendezvény esetében áll fenn, nem pedig általánosságban, valamennyi rendezvényre nézve. Ennek pedig a Gytv. gyülekezési jogot korlátozó rendelkezései szükségességének és arányosságának a megítélése szempontjából jelentősége van. Az AB határozat szerint "annak szükségességét, hogy a bejelentési kötelezettség a közterületen tervezett rendezvény tekintetében áll fenn, az indokolja, hogy a közterület ... a mindenki számára szabadon hozzáférhető terület, út, utca, tér. ... A közterület használatára egyaránt képesnek kell lenniük a rendezvény résztvevőinek, valamint mindenki másnak, aki nem vesz azon részt. A közterület használatának, igénybevételének lehetősége ugyanis a gyülekezési szabadságon kívül egy másik alapjog: az Alkotmány 58. §-a által biztosított szabad mozgáshoz való jog érvényesülésének is a feltétele. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már kifejtette, hogy a szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát is jelenti ... A szabad mozgáshoz való jog érvényesülésének leggyakoribb színtere pedig a közút, a közterület. ...A két alapjog: a gyülekezés és a mozgás szabadsága esetleges konfliktusának megelőzésére a hatóságnak szükségképpen rendelkeznie kell azzal a jogszabályi felhatalmazással, hogy biztosítsa mindkét alapjog érvényesülését, illetőleg, ha ez lehetetlen, azt, hogy az egyik csak a legszükségesebb mértékben szoruljon háttérbe időlegesen a másik javára. Ez indokolja, hogy a hatóság időben tudomást szerezzen a közterületen tartandó rendezvényről, és erre szolgál a rendezvény előzetes bejelentésének az előírása." Kiemelte továbbá az Alkotmánybíróság, hogy "Azt, hogy ... a rendezvény még elviselhető mértékben zavarja-e például a közforgalmú közlekedést vagy nem, a hatóság csak a konkrét rendezvény és a konkrét helyszín ismeretében tudja mérlegelni. Ezért sem tekinthető szükségtelen korlátozásnak, hogy a Gytv. mindenfajta közterületen szervezett rendezvény bejelentését kötelezővé teszi." Ami pedig a korlátozás és az azzal elérni kívánt cél közötti arányosság követelményét illeti, úgy ítélte meg az Alkotmánybíróság, hogy "mivel nem zárható ki eleve: egy rendezvény a résztvevők várható száma, meghirdetésének okai vagy indokai folytán olyan súlyosan veszélyeztetné a népképviseleti szerv vagy a bíróság működését, illetőleg a közúton folyó közlekedést, hogy ennek csak a rendezvény megtiltásával lehet elejét venni, az ilyen zavarok megelőzésének lehetővé tétele a törvény által nem tekinthető a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának."
A Gytv. 7. § b) és d) pontjaival összefüggésben (a törvényszöveg szerint: "Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell: ... b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét; ... d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét." ) az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta, hogy "a szervező személyes adatainak bejelentése nem korlátozza személyes adatai védelméhez fűződő alapjogának lényeges tartalmát, minthogy a személyes adatok védelméből nem következik, hogy az érintettek soha, semmilyen körülmények között ne lennének kötelezhetők nevük és címük közlésére.", vagyis a Gytv. 7. § b) és d) pontjai "... összességében ésszerű és szükséges intézkedéseket tartalmaznak..."
Nem tartotta alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság a Gytv. 8. § (1)-(3) bekezdéseit sem (a törvényszöveg szerint: "(1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását megtilthatja. (2) A rendőrség határozatát 24 órán belül közölni kell a szervezővel. (3) A rendőrség eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályai az irányadók.") Ezt - többek között - azzal indokolta, hogy "... alkotmányossági szempontból önmagában nem eshet kifogás alá, ha a törvényhozó olyan általános fogalmakat alkalmaz, mint amilyen a Gytv. 8. § (1) bekezdésében a közlekedés rendjének aránytalan sérelme, és a jogalkalmazóra bízza annak megítélését, mikor aránytalan ez a sérelem. Az esetleges jogalkalmazói önkénynek pedig hatékony garanciák beiktatásával lehet elejét venni, s ezeket az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Gytv. tartalmazza.", továbbá "... az olyan általános fogalom használatát, mint amilyen a közlekedés rendjének sérelme, a szabad mozgás alkotmányos alapjoga és a gyülekezés szabadsága közötti összefüggés is indokolja. ... a gyülekezés szabadságához való jog érvényesülése során gondosan kell ügyelni arra, hogy - bár a közterületen tartott gyűlések kisebb-nagyobb mértékben elkerülhetetlenül gátolják a rendezvényen részt nem vevőknek a szabad mozgáshoz, így a közlekedéséhez való jogát - e két alapjoggal kapcsolatban a hatóságnak is arra kell törekednie, hogy az egyik jog gyakorlása a másik jog érvényesülését csak az elkerülhetetlenül szükséges mértékben nehezítse meg. Annak megítélését illetően azonban, hogy milyen kölcsönhatással van, illetőleg volna egymásra a két alapjog egyidejű gyakorlása, általánosságban és elvontan, tehát a törvényhozás szintjén nem, csak a gyűlés helyszínének, méretének, időpontjának ismeretében lehet állást foglalni.", végül "... azoknak a rendezvényeknek a törvény általi meghatározása, melyek a közlekedés rendjét még nem zavarnák meg aránytalanul vagy pedig már aránytalanul zavarnák, lehetetlen. ..."
Az Alkotmánybíróság szerint a Gytv. 13. § (1) bekezdése (a törvényszöveg így szól: "A rendezvény résztvevője által okozott kárért a károsult harmadik személlyel szemben a szervező a károkozóval együtt egyetemlegesen felelős. A szervező mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a rendezvény szervezése és megtartása során úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható."), valamint a 14. § (3) bekezdése (a törvényszöveg szerint: "Ha a rendezvényt feloszlatják, a rendezvény résztvevője a feloszlatástól számított tizenöt napon belül pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására.") ugyancsak megfelel az Alkotmány követelményeinek, hiszen - egyebek mellett - egyrészt "... a 13. § (1) bekezdés második mondatából nyilvánvaló, hogy csak az olyan károkért terheli (a szervezőt) egyetemleges felelősség - éspedig nem tárgyi felelősség ... -, amelyek abból keletkeztek, hogy nem úgy járt el, ahogyan ez az adott helyzetben elvárható lett volna.", másrészt a rendezvény szervezőjének - mint résztvevőnek - is lehetősége van arra, hogy kérje a bíróságot a rendezvény feloszlatása jogellenességének a megállapítására. 
Azt is vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy alkotmányellenes-e a Gytv. 14. § (1) bekezdése (amely szerint:  "Ha a gyülekezési jog gyakorlása a 2. § (3) bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül, a 7. § a) és b) pontjában foglaltaktól eltérően vagy tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja."). Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy nem alkotmányellenes az idézett törvényhely, mert "... a rendezvény bejelentésének elmulasztása, vagy az írásbeli bejelentésben jelzettől adott esetben jelentős mértékben eltérő megtartása távolról sem tekinthető pusztán jelentéktelen adminisztrációs mulasztásnak. A törvény által megszabott e kötelezettségektől való eltérés lehet ugyan feledékenység, hanyagság eredménye is, de lehet az első tudatos lépés is a gyülekezési jog törvényellenes gyakorlása irányában. A rendezvény bejelentésének elmulasztása megfosztja a hatóságot annak mérlegelésétől, hogy a tervezett rendezvény nem zavarja-e meg súlyosan a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését, vagy pedig a közlekedés rendjét. Az pedig, ha a rendezvényt a bejelentésben foglaltaktól eltérő időben, helyen, útvonalon tarthatnák meg minden következmény nélkül, értelmetlenné tenné a bejelentési kötelezettség előírását, illetőleg lehetőséget teremtene a gyülekezési jog visszaélésszerű gyakorlására."
Az Alkotmánybíróság az  55/2001.(XI.29.) AB határozat szerint nem állapította meg a Gytv. egészének, illetve egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét. Ez a körülmény azonban nem jelenti azt, hogy a gyülekezési jogra vonatkozó szabályok alkalmazása során nem merülhet fel alkotmányos joggal összefüggő visszásság vagy a visszásság közvetlen veszélye. Az alkotmányos visszásság vagy annak közvetlen veszélye egyébként alkotmányosnak minősített jogszabály esetén már csak azért sem kizárt, mert az Abtv nem ismeri a valódi – egyebek mellett a német és a spanyol jogban ismert - alkotmányos panasz (Verfassungsbeschwerde, amparo) lehetőségét.  A valódi alkotmányos panasz lehetősége – mint önállóan nevesített alkotmánybírósági hatáskör - a külföldi jogrendszerekben éppen azon a megfontoláson nyugszik, hogy egyébként alkotmányos jogszabály alkalmazása során is keletkezhetnek alkotmányellenes helyzetek vagy – az Obtv terminológiáját használva – alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok. Fontos utalni ebben az összefüggésben arra a magyar sajátosságra, hogy az Abtv 48.§ (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság a jogalkalmazás alkotmányosságát csak akkor vizsgálhatja, ha az alkotmányban biztosított jogok sérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt következett be. Ez a jogkör voltaképpen a konkrét normakontroll a la hongroise esete. Az Alkotmánybíróság által vizsgálható alkotmányjogi panasz és az ombudsman által vizsgálható alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság tehát az alkotmányvédelem két különböző területe.

4. Az országos rendőrfőkapitánynak feltett kérdések és az azokra adott válaszok
Vizsgálatom során megkerestem az országos rendőr-főkapitányt és felkértem, hogy fejtse ki álláspontját a gyülekezési jog alkotmányos érvényesülése, illetve érvényesítése szempontjából jelentős kérdésekben. Kérdéseim a következők voltak:
- Hogyan értelmezi a rendőrség a Gytv. 8. § (1) bekezdésének azon rendelkezését, hogy a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása megtiltható, ha az a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését súlyosan veszélyeztetné, illetve a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna?
- Rendelkezik-e a rendőrség azokkal a személyi és dologi feltételekkel, amelyek az alkotmányosan gyülekezési jogukat gyakorlók jogainak biztosítására, másfelől a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlásának megelőzésére és következményeinek felszámolására szolgálnak?
- Milyen tartalommal és súllyal szerepel a személyi állomány felkészítésében a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos ismeretek elméleti és gyakorlati oktatása?
- Milyen tervek alapján biztosítja a rendőrség a közterületen tartott rendezvény időtartama alatt a közlekedés lehető legteljesebb zavartalanságát?

A megkeresésemben foglalt kérdésekre az országos rendőr-főkapitány részletes és érdemi választ adott.

A) Az országos rendőr-főkapitány álláspontja szerint sem a Gytv., sem más jogszabály nem határozza meg a közlekedés aránytalan sérelmének fogalmát, a rendőrség maga alakította ki azt a szempontrendszert, amely iránymutatásul szolgál a közterületi rendezvények tudomásulvételéhez, illetve megtiltásához. A rendőrség szempontrendszerének főbb elemei – az országos főkapitány válasza alapján – az alábbiak:
„a)  A rendezvény megtartásához igénybe veendő közterület, út, úthálózat műszaki paraméterei. Ezen belül - a résztvevők tervezett számára is tekintettel a tér, az út, illetve az 			     úthálózat méretei,
			   - a rendezvény tervezett helyszínén található létfontosságú, nem
			     kiváltható közművek (pl. elektromos elosztó, elektromos vezeték,
			     légvezeték, tűzcsap, víztározó, gáz- vagy olajszállító csőhálózat),
			   - az út, vagy egyéb műtárgy terhelhetősége annak függvényében, hogy
			     milyen járművekkel vennének részt a demonstrációban, vagy milyen
			     tribünt, transzparenseket kívánnak felállítani,  
			   - a rendezvény tervezett helyszínén vagy annak közvetlen közelében 			     van-e közút-vasút szintbeli kereszteződés.

b)	A forgalom nagysága és összetétele.  
	         Ezen belül - az adott út része-e európai vagy országos tranzitútvonalnak,
			   - az út kiváltható-e a település, illetve a lakosság kiszolgálása 
			      érdekében,
			   - a rendezvény tervezett helyszíne ne legyen híd vagy felüljáró,
			   - ne merüljön fel autópálya vagy autóút forgalma korlátozásának
			      szükségessége,
			   - milyen jellegű szállítás (pl. veszélyes árú) folyik az adott
			      útszakaszon,
			   - a forgalom nagysága és összetétele szempontjából fontos
			      a rendezvény tervezett időpontja,
			   - jár-e jelentős érdeksérelemmel az út teljes vagy részleges lezárása az
			     ott lakók, illetve ott dolgozók, az ott működő állami vagy
			     önkormányzati szervek, közüzemi szolgáltatók, avagy 
			     gazdálkodó szervezetek számára.

c)	A forgalomirányítás jellege.
	          Ezen belül - a rendezvény igényel-e beavatkozást a forgalmi rendbe,
	                           - szükséges-e rendőri forgalomirányítás akár a rendezvény helyszínén,
			       akár a kijelölt terelő utakon, s mindez mennyire befolyásolja a
			       közlekedés biztonságát.
			     
d) 	A tömegközlekedés jelenléte.
		Ezen belül - milyen sérelemmel és költséggel járhat a tömegközlekedést 
			        igénybevevők és a tömegközlekedési vállalatok számára az adott
			        útszakasz teljes vagy részleges lezárása,
			      - a kötöttpályás tömegközlekedési eszközök (pl. villamos, trolibusz)
			        pótlása megoldható-e autóbuszok igénybevételével.

e) 	Teljes útlezárás esetén a lehetséges terelő útvonalaknak az előzőekben meghatározott szempontok szerinti jellemzői.

f) 	Terelőútvonalak hiánya.”
	A főkapitány tájékoztatója azt is tartalmazta, hogy a felsorolt szempontrendszer csak a fő vonalakban ad iránymutatást az illetékes rendőri szerveknek a bejelentett rendezvény tudomásul vételéhez vagy annak megtiltásához. „Minden egyes bejelentéskor külön-külön, egyedileg és konkrétan kell vizsgálni, hogy az egymással konkuráló jogok és érdekek közül melyik az erősebb, melyik szolgálja inkább a demokratikus jogállam érdekeit, hol a határa a gyülekezési jognak mások egyéb jogai és érdekei korlátozásában”.

B) Az országos főkapitány álláspontja szerint a rendőrség rendelkezik azokkal az alapvető személyi és dologi feltételekkel, amelyek a gyülekezési jogukat alkotmányosan gyakorlók jogainak biztosítására, illetve a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlásának megelőzésére és következményeinek felszámolására szolgálnak. Ezt annak ellenére igaznak tartja, hogy a rendőrségnek a Gytv. Alkalmazásával összefüggésben is adódnak személyzeti és anyagi problémái.
A Gytv. hatálya alá tartozó közterületi rendezvények megtartása, különösen a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlása következményeinek felszámolása szempontjából kiemelt jelentőségűnek tartja az ORFK vezetője az országos illetékességgel bíró Készenléti Rendőrséget, valamint a valamennyi területi szervnél létrehozott csapaterőbe szervezett alegységeket. Ez utóbbi rendőri egységek un. csapatszolgálati feladatként látják el a Gytv. hatálya alá tartozó közterületi rendezvények rendőri biztosítását. Parancsnoki és beosztotti állományuk rendelkezik azokkal az elméleti és gyakorlati ismeretekkel, melyek szükségesek a kutatás, a rendezvénybiztosítás és a fegyveres bűnözők elfogása esetén foganatosítandó rendőri intézkedések szakszerű végrehajtásához. Ugyanakkor - szemben a Készenléti Rendőrség állományával - a területi szervek csapatszolgálati alegységeinek állományát az országos főkapitány kevésbé tartja alkalmasnak az agresszív, fegyveres vagy felfegyverzett tömeggel szembeni fellépésre, valamint a hosszú ideig elhúzódó vagy nagy területen végrehajtandó feladat ellátására. Ennek okát a szükséges szállító és híradó eszközök, egyéni védőeszközök hiányában, illetve hiányosságaiban jelölte meg a főkapitány. Rámutatott arra is, hogy a területi szervek csapatszolgálati alegységeinek állománya olyan rendőrökből áll, akik járőrök, fogdaőrök, objektumőrök, körzeti megbízottak, vagyis más alaptevékenységük mellett látnak el csapatszolgálati tevékenységet. Ebből következően rendszeres szolgálatukban leterheltek és más feladatokra való felkészítésük, gyakorlatoztatásuk gondot okoz, sőt sokszor lehetetlen. Megemlítette a főkapitány továbbá, hogy - Pest megye kivételével - minden megyében és az ORFK Repülőtéri Biztonsági Szolgálatánál működik bevetési alosztály. Ezen egységek ugyan nem csapatszolgálati feladatok ellátására jöttek létre, de szükség esetén erre is igénybe vehetők.
Az országos főkapitány tájékoztatása szerint a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlásának rendőrség által történő megelőzésére - az elmúlt több mint tíz évben - nem merült fel igény. Egyébként ha ez felmerülne, a rendőrségnek előzetes információval kellene rendelkeznie a Gytv-vel ellentétes közterületi demonstráció szervezéséről és tartásáról. Ilyen információ beszerzésére a rendőrség a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 64. §-ában szabályozott bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés módszereit és eszközeit használhatja (pl. informátor vagy bizalmi személy igénybevétele, rendőri jelleg leplezésével való információgyűjtés), tehát rendelkezésre áll a törvényes lehetősége annak, hogy a rendőrség egy esetleges törvénysértő rendezvény megtartásának megelőzése érdekében információhoz jusson. 
A főkapitány biztosítottnak látja a jogellenesen összegyűlt tömeg rendőrség általi szétoszlatásához szükséges törvényi eszközöket is. Az Rtv. 59. §-a ugyanis felhatalmazást ad a rendőrségnek arra, hogy a jogellenesen összegyűlt, illetve jogellenes magatartást tanúsító tömeg szétoszlatására - előzetes figyelmeztetés után - vízágyút, pirotechnikai eszközt, gumilövedéket, ingerlőgázt, elfogó hálót, lóháton vagy járműkötelékben végzett kényszeroszlatást alkalmazzon.
Összefoglalva az országos rendőr-főkapitány szakmai véleményét, a jövőben a nagyobb tömeget vonzó tömegdemonstrációk rendőrség általi kezelésének eszközei nem lehetnek az ideiglenes jelleggel összevont rendőri alegységek. Véleménye szerint a rendőri csapaterő fellépése úgy tehető eredményessé és gyorssá, ha a Készenléti Rendőrség alárendeltségében működő, regionálisan szervezett olyan alegységek jönnek létre, melyeknek létszámát "hivatásszerűen", vagyis csak erre a feladatra foglalkoztatott rendőrök alkotják. 

C) Az országos főkapitány tájékoztatása szerint a rendészeti képzésben megfelelő súllyal szerepel a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos szakmai, elméleti és gyakorlati ismeretek oktatása. A csapaterő rendőri feladatainak oktatása szerepel a rendészeti szakközépiskolák és a Rendőrtiszti Főiskola tananyagában is.
A leendő tiszthelyettesek - a rendészeti szakközépiskolai tanulók - számára komplex módon, több tantárgy keretében történik a szóban forgó szakmai ismeretek oktatása. A jogi ismeretek c. tárgy oktatása keretében a tanulók 40 tanórában szereznek ismereteket többek között az alkotmányosság alapelveiről, az alapvető emberi és kisebbségi jogokról, illetve azok érvényesüléséről a rendőri munkában. Ugyanezen tantárgy keretein belül 60 tanórában sajátítják el a Büntetőtörvénykönyv különös részéből azokat a törvényi tényállásokat, amelyek a rendőrség hatáskörébe utalt bűncselekmények felismeréséhez szükségesek. A rendészeti igazgatás c. tárgy keretén belül oktatják az egyes szabálysértési tényállásokat, köztük a gyülekezési joggal visszaélés tényállását. A közrendvédelmi ismeretek tananyagában 6 tanórában szerepelnek a gyülekezési jogra és az azzal kapcsolatos rendőri feladatokra vonatkozó ismeretek. Kifejezetten a csapatszolgálati tevékenység szakmai ismereteinek oktatása a csapatszolgálati ismeretek c. tárgy keretein belül 90 tanórában történik. A képzés során követelmény az is, hogy a tanulók az elméletben megszerzett ismereteket a gyakorlatban is alkalmazzák. Erre szolgál a komplex szakmai gyakorlat, amit a tanulók a területi rendőri szerveknél teljesítenek. A szakmai gyakorlat a két éves tiszthelyettes képzés során összesen 840 óra (az első tanévben 280 óra, a második tanévben 560 óra). A csapatszolgálati ismeretek tantárgy oktatásának célja olyan ismeretanyag nyújtása, melynek birtokában a tanulók képessé válnak a csapaterőben végrehajtandó taktikai eljárások, szolgálati csoportok beosztotti és alparancsnoki feladatainak ellátásra, valamint a rendőrségi hatáskörbe tartozó személy- és objektumvédelmi feladatok végrehajtására.
A csapatszolgálati ismeretek c. tárgy a rendőrségi képzés szakmai (képesítő) vizsgatárgya. A tanulók a két éves képzés befejezésekor csapatszolgálati ismeretekből gyakorlati vizsgát tesznek. A gyakorlati vizsgán fiktív vagy megtörtént, videofelvételen rögzített, írásban feldolgozott események, cselekmények jogi- és rendőrszakmai, elméleti és gyakorlati szempontú komplex megoldása, valamint a kapcsolódó elméleti kérdések megválaszolása a tanuló kötelessége.
A Rendőrtiszti Főiskola nappali és levelező tagozatán a közrendvédelmi ismeretek és a rendőri csapatszolgálati ismeretek c. tárgyak keretében, szakonként és tagozatonként eltérő mélységben és tanóra számban részesülnek oktatásban a hallgatók a tömegdemonstrációk rendőri kezeléséről. A felsőfokú képzésben is követelmény az ismeretek elméleti és gyakorlati elsajátítása. 
A főkapitány tájékoztatott arról, hogy az ORFK Rendészeti Szervek Kiképző Központjának szervezésében a már rendőrszakmai végzettséggel rendelkezők is részt vesznek szervezett szaktanfolyamokon, cél- és továbbképzéseken. Ebben a formában is biztosított a csapaterő rendőri feladatok ellátásához, illetve a tömegdemonstrációk biztosításához szükséges szakmai ismeretek elsajátítása. A rendőrség személyi állományába polgári főiskolai vagy egyetemi végzettséggel felvett személyek pedig kétszer öt hónapos rendőrszervező (tiszti) szaktanfolyamot kötelesek elvégezni. Ez utóbbi oktatási formában résztvevőknek el kell sajátítaniuk a tömegoszlatás, a rendezvénybiztosítás és a bekerítés elméleti és gyakorlati ismereteit. 
Az eddig ismertetetteken túl a rendőrség területi és helyi szerveinél, vagyis helyben is folynak a témakört érintő továbbképzések. A megyei főkapitányok éves kiképzési és továbbképzési tervet kötelesek készíteni, melyben elő kell írni és biztosítani kell a közrendvédelmi állomány csapatszolgálati ismereteinek szinten tartását.
	Miként az országos rendőr-főkapitány hangsúlyozta: a Készenléti Rendőrség az az egysége a rendőrség szervezetének, melynek egyik feladata a tömegdemonstrációk rendőri biztosítása. Különösen fontos tehát, hogy ennek az egységnek a személyi állománya rendszeres továbbképzésben részesüljön és a szükséges nemzetközi gyakorlatot és tapasztalatokat is megismerje. Ezért a Készenléti Rendőrség több éve folyamatos és szakmai együttműködésen alapuló kapcsolatot tart a Bajor Készenléti Rendőrséggel. Az együttműködés keretében a Bajor Készenléti Rendőrség vezetői és kiképzői az elmúlt 4 évben több alkalommal csapatszolgálati képzéseken adták át ismereteiket a Magyar Készenléti Rendőrség állományának. A foglalkozások keretében például szó volt a rendzavaró tömeg elleni fellépésről, az épületharcászatról, a lövészeti és az önvédelmi képzésekről, taktikai és metodikai kérdésekről, katasztrófahelyzetek és rendkívüli körülmények kezeléséről, a sport- és a politikai rendezvények biztosításáról, az európai szélsőséges mozgalmak jellemzőiről és törvénybe ütköző cselekedetek esetén a rendőri fellépés sajátosságairól.
	  
D) Tartalmazza a országos főkapitányi tájékoztató végül, hogy a közterületen megtartandó rendezvények esetén - amennyiben a bejelentés kötelező és az meg is történt – az illetékes rendőri szerv vezetője dönt arról, hogy igényel-e rendőri jelenlétet, illetve rendőri biztosítást a közrend és a közlekedés rendjének fenntartása. Ha igen, akkor felügyeleti szolgálat vagy csapaterő alkalmazására van-e szükség. 
A rendezvény rendőri biztosítását a biztosítás parancsnoka megtervezi és erről biztosítási tervet készít. A terv, illetve melléklete tartalmazza az ellenőrzést igénylő csomópontokat, a lezárt útszakaszokat, a forgalomterelés, illetve a forgalomirányítás feladatait, a közlekedés zavartalanságának biztosítása érdekében teendő intézkedéseket, valamint az esetleg megbomló közrend helyreállítása érdekében végrehajtandó, a tömegoszlatásra vonatkozó elképzeléseket és módszereket. A biztosítási tervet a biztosítás parancsnokának elöljárója hagyja jóvá. A terv összeállításánál tehát kiemelt fontosságú kérdésként kezelik a közlekedés rendjének fenntartását, a forgalom zavartalanságának biztosítását.
A főkapitányi tájékoztatás szerint a fővárosban és más nagyobb településen, ahol a tapasztalatok szerint évente több közterületi rendezvényt tartanak, a rendőri szervek kész biztosítási tervvel rendelkeznek. Ezeket - amennyiben szükséges - rövid időn belül,  az adott rendezvényre is aktualizálják.

III.

Álláspontom kifejtése
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztosnak nem tartozik a hatáskörébe a törvény-, tágabb értelemben a jogszabályalkotás alkotmányossági szempontú vizsgálata, hatáskörébe tartozik viszont annak értékelése, hogy a jogszabály - adott esetben a Gytv. - alkalmazása során felmerül-e alkotmányos joggal összefüggő visszásság vagy az alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye valamely hatóság  gyakorlatában. A gyülekezési joggal kapcsolatban alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét idézi elő, ha a hatóság – bármely okból – nincs abban a helyzetben, hogy az alkotmányos jog érvényesülésének, érvényesítésének és biztosításának jogi tartalmát, feltételeit, korlátait megfelelően értelmezze, az adott jog érvényesülését a gyakorlatban garantálja, az esetlegesen jogellenes helyzeteket pedig felismerje és megszüntesse. A gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányos követelmények érvényesülésében a rendőrség elsődlegesen érintett szervezet, s ezen a helyzeten nem változtat az sem, hogy a Gytv 9.§ (1) bekezdése értelmében a rendőrségi megtiltó határozat bírósági felülvizsgálatára van lehetőség. Az utólagos bírósági felülvizsgálat nem mérsékli a korábban államigazgatási jogkörben okozott alkotmányos visszásság súlyát. Nem képviselhető tehát olyan álláspont, hogy a bírósági felülvizsgálat önmagában elegendő alkotmányos garancia a gyülekezési jog érvényesüléséhez. A gyülekezési joggal kapcsolatos rendőrségi hatáskör gyakorlásának is tartalmaznia kell mindazokat az elemeket, amelyek – a jogállami jogbiztonság tágabb összefüggéseire, valamint az egyes alkotmányos jogok lényegére is tekintettel – megfelelően garantálják a gyülekezési jog érvényesülésének feltételeit. Ha a gyülekezési joggal kapcsolatos értelmezési és jogalkalmazási kérdések teljes körét illetően a rendőrségnek nincs vagy nem lehet jogilag rekonstruálható és értelmezhető álláspontja, akkor az alkotmányos jog államigazgatási biztosítéka nem valósul meg maradéktalanul, fennáll tehát az alkotmányos visszásság közvetlen veszélye. 
Megítélésem szerint a gyülekezési jog érvényesülésének a hatályos jogszabályok szerinti folyamatában a rendőrségnek – az érintett alapvető jog jellegére, feltételeire és korlátaira vonatkozó -közvetlen és széles körű – un. eredeti - alkotmányértelmezést kell végeznie. A Gytv szabályozása, az Alkotmánybíróság alapjog-értelmezése, valamint a rendőrség általánosítás céljával megfogalmazott álláspontja  több olyan alapvető kérdést hagy nyitva, amely csak az Alkotmány elvi jellegű előírásai alapján válaszolható meg. Az alkotmányos elvek tartalmának megfogalmazása és az azokból levonható következtetések meghatározott esetekre való vonatkoztatása a gyakorlati jogalkalmazás során olyan bizonytalanságokat eredményezhet a gyülekezési jog elismerésével, illetve el nem ismerésével kapcsolatban, amely sem a jogállami jogbiztonság követelményeinek nem felel meg, sem az érintett alapvető jogok érvényesülésének alkotmányossági tartalmával és feltételeivel nem áll összhangban. Sem az Alkotmánybíróság gyülekezési joggal kapcsolatos határozatában, sem a rendőrség összegező értékelésében nem szerepelnek a gyülekezési jog alkotmányossága szempontjából fontos olyan elemek, amelyek érvényesítése nélkül a gyülekezés szabadsága nem illeszthető az alapvető jogok Alkotmány által meghatározott rendszerébe.
A gyülekezési jog a klasszikus emberi jogok egyike, eredeti funkciója a hatalommal szemben valamilyen eltérő szellemi közösség vélemény-nyilvánítási lehetőségének megteremtése. A gyülekezési jog e funkcióját világosan fejezi ki az 1793. június 24-i (ún. jakobinus) alkotmány, midőn – a 7.§-ban - kimondja: „e jog kinyilvánítását a zsarnokság jelenléte és friss emléke teszi szükségessé”. A francia alkotmányjog a gyülekezési jog egyéni cselekvési szabadsággal és véleményszabadsággal összefüggő természetét vette alapul. Angliában a 18.század második felében az alkotmányos szokások a kérelmezési- és panaszjoggal kapcsolatban ismerték el a gyülekezési jogot a közvélemény alakításának és befolyásolásának eszközeként. Ez a felfogás jelent meg az Egyesült Államok alkotmányfejlődésében is. A német alkotmányjog is az egyéni és szabadságjogi vonatkozásokra helyezte a hangsúlyt a gyülekezési joggal kapcsolatban a 19.század közepén. Az európai államok gyakorlatában az egyesülési jog szabályai egészen az 1960-as évek második feléig problémamentesnek bizonyultak, ekkor azonban a társadalmi jelenséggé váló diák, környezetvédő és háborúellenes mozgalmak miatt a gyülekezési és demonstrációs jog tartalmát és kereteit firtató kérdések mind gyakoribbakká váltak. Egyszerre aktuális problémává vált az 1791. szeptember 3-i francia alkotmány gyülekezési joggal összefüggő „klasszikus” korlátozó rendelkezése, miszerint természetes és polgári jog a békés gyülekezés szabadsága a rendőrhatósági szabályokkal összhangban gyakorolható. Hasonló korlátozási módot tartalmazott Belgium 1831.évi alkotmányának rendészeti klauzulája.
A hatályos nyugat-európai alkotmányok általában a békés gyülekezés szabadságának elvét deklarálják. Azt is kimondják általában, hogy a gyülekezési jog gyakorlása előzetes engedélyhez nem köthető. Többnyire utalnak arra is, hogy a gyülekezési jog törvénnyel vagy törvény alapján korlátozható. Van olyan alkotmány is, amely a korlátozás céljait is rögzíti: ilyen az egészség védelme, a közlekedés érdeke, illetve a rendbontás megelőzése vagy elhárítása. Kétségtelen, hogy  a magyar Alkotmány 61.§-a nem tartalmaz előírást a gyülekezési jog korlátozhatóságáról, minthogy azonban a gyülekezési jog a többi alapvető joghoz hasonlóan nem abszolút jog, korlátozhatósága más alapvető jogok érvényesülése érdekében szükségszerű. A korlátozás lehetőségére és mértékére  külön utalás nélkül is vonatkozik az Alkotmány 8.§ (2) bekezdésének formai és tartalmi követelménye. Az tehát, hogy az alapvető jogra vonatkozó szabályt törvénynek kell meghatároznia, a törvényben foglalt korlátozások pedig nem vonatkozhatnak a jog lényeges tartalmára. 55/2001.(XI.29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Gytv egyetlen támadott rendelkezése sem ellentétes az Alkotmánnyal. A Gytv alkotmányosnak minősítése azt is jelenti, hogy a törvénynek lehetséges alkotmánykonform értelmezése azon előírások tekintetében, amelyek az indítvány szerint alkotmányellenesek lennének. Azt azonban nem részletezte az Alkotmánybíróság, hogy az alkotmánykonform értelmezés érdekében a gyakorlati jogalkalmazónak a gyülekezési jogot milyen dogmatikai tartalommal kell érvényesítenie. Így arra sem tért ki, hogy  milyen körben kell a hatóságoknak az Alkotmány és a Gytv elvi jellegű szabályait és határozatlan jogfogalmait kitöltenie ahhoz, hogy a jogalkalmazás megfeleljen az alkotmányosság közvetett és a törvényesség közvetlen követelményeinek.
Az országos rendőr-főkapitány összefoglalójának elemzése alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a gyülekezési jog értelmezésének abban szereplő szempontjai összhangban állnak az alkotmányosság és a törvényesség követelményeivel, de nem elégségesek azok teljes körű és az alkotmányos visszásság veszélyét biztonságosan kizáró megvalósulásához. A Gytv-ben a gyülekezési jog korlátját nem csak a 8.§ (1) bekezdése jelenti, amely szerint ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását megtilthatja. Álláspontom szerint a Gytv idézett rendelkezése kizárólag önmagában nem értelmezhető. A Gytv 8.§  (1) bekezdése alapján a gyülekezés megtiltásának látszólag két esete van: a népképviseleti szervek működésének súlyos veszélyeztetése, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelme. A súlyos veszélyeztetés, illetve az aránytalan sérelem megállapítása azonban a Gytv-nek a gyülekezési jog gyakorlása feltételéül szabott más előírásainak teljesülésétől is függ.
A Gytv 7.§-a felsorolja azokat a tartalmi elemeket, amelyeket a gyülekezési jog jogszerű gyakorlásához szükséges írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell. Eszerint a bejelentésnek tartalmaznia kell a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát; b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét; c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát; d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét. Az 55/2001.(XI.29.) AB határozat indoklásának megállapítása szerint, a bejelentés mellőzése vagy az attól való jelentős eltérés nem egyszerű adminisztrációs mulasztás. Véleményem szerint a Gytv 7.§-ában foglalt bejelentés alá tartozó tények és adatok érdemi közlése a gyülekezési jog jogszerű gyakorlásának feltétele. Ha a bejelentendő tények és adatok valamelyike hiányzik, akkor a tervezett rendezvény jogszerű megtartásának törvényi feltétele nem teljesül, tehát a rendezvény jogellenes. Ezt az eredeti jogellenességet nem orvosolhatja, hogy a rendezvény egyébként megfelel az Alkotmány elveinek. A Gytv 7.§-a alapján jogszerűségi hibában szenvedő rendezvény esetében tehát fel sem merülhet a 8.§ (1) bekezdése szerinti súlyos veszélyeztetés, illetve aránytalan sérelem mérlegelése. Ha a Gytv 7.§-ának nem tulajdonítunk a gyülekezési jog jogszerűségét megalapozó jelentőséget, akkor a törvényhely normatív jelentőségét kérdőjelezzük meg, vagyis jogértelmezéssel teszünk egy tételes jogi rendelkezést lex imperfectává. A Gytv 7.§-ának előírásait a valóságosság és a hitelesség szempontjából is a jogszerűséget megalapozó kötelező szabálynak kell tartani. Ha az derül ki, hogy a bejelentés valótlan adatot vagy tényt tartalmaz, a tervezett rendezvény ugyanúgy jogsértőnek minősül, mintha a bejelentést – az adott vonatkozásban – meg sem tették volna. A Gytv 14.§ (1) bekezdése a gyülekezési jog jogsértő gyakorlásának következményeit a 7.§-sal kapcsolatban csak az a) és a b) ponthoz fűzi, s ezzel azt a látszatot kelti, mintha az előzetes tudomásulvétel szempontjából is csak két mozzanatnak lenne jelentősége. A rendezvény tervezett időpontjának, helyszínének, útvonalának, illetve céljának és napirendjének ez a privilegizálása közvetlenül kapcsolódik a 8.§ (1) bekezdésében említett megtiltási okokhoz. Helyes értelmezés szerint azonban a bejelentés valamennyi 7.§-ban nevesített elemének jogszerűséget megalapozó jelentőséget kell tulajdonítani. Ez a 7.§-t a maga egészében normatív jelentőséggel felruházó felfogás összhangban áll a Gytv 12.§ (1) bekezdésének rendelkezésével, mely szerint a rendezvény Gytv 7.§ d) pontja értelmében bejelentendő szervezője köteles a törvényességet akár a rendezvény feloszlatásával is helyreállítani. A 7.§ egységes jogi jelentőségét alátámasztja a 13.§ (1) bekezdése is, amely a rendezvény során okozott károkért a szervező és a károkozó egyetemleges felelősségét állapítja meg. 
Komoly problémát okoz a Gytv 7.§ b) pontja szerint bejelentendő rendezvény célja értelmezése is. A gyülekezési jog szabadságjogi tartalmával összefüggésben alkotmányos elv, hogy a hatóságok nem értékelhetik a rendezvény célját a kívánatosság vagy a politikai helyesség szemszögéből. A gyülekezés céljának mindemellett mégis van jelentősége a gyülekezési jog alkotmányos funkciójára tekintettel. Ha a Gytv 7.§-a előírja a gyülekezési cél bejelentését, akkor ennek a tudomásulvétel, illetve a megtiltás szempontjából valamilyen jelentőségének lennie kell. Ha a cél a gyülekezés jogszerűsége vonatkozásában teljesen közömbös lenne, akkor annak bejelentését sem lehetne megkövetelni. Ha bármilyen cél alkalmas a rendezvény jogszerűségének megalapozására, akkor az is elfogadható, ha a szervező nem jelöl meg célt, mondván, hogy a rendezvénynek nincs meghatározott célja. Ez az értelmezés viszont a Gytv 7.§ b) pontjának kiüresítése lenne, s ellenkezne azzal a jogértelmezési követelménnyel, hogy egyetlen jogi előírásnak sem lehet olyan értelmet tulajdonítani, amely azt feleslegessé vagy alkalmazhatatlanná tenné.
A gyülekezési cél dogmatikai tartalmának kibontása nélkül két esetet megemlítek, amikor a rendezvény céljának közvetlen alkotmányos jelentősége van vagy lehet. Ha a rendezvény közvetlen és egyetlen célja mások jogainak és szabadságának korlátozása, akkor álláspontom szerint a gyülekezési jog gyakorlásának célja jogellenes. Az ilyen jogellenes cél nem csak a rendezvény kinyilvánított céljából, hanem egyéb sajátosságaiból is következhet, éppen a Gytv 7.§ b) pontja alapján, amely a rendezvény napirendjét is bejelentendővé teszi. Ha például az adott helyszínen a rendezvény ténylegesen a közlekedés megbénítására irányul minden más demonstratív cselekmény vagy napirend nélkül, akkor a rendezvény célja jogellenesnek minősülhet. Ha a rendezvény célja mások jogainak vagy szabadságának csorbítása, akkor nem merülhet fel annak mérlegelése, hogy a rendezvény megtartása szükséges és arányos mértékben korlátozza-e az attól távol maradók jogait. Az ilyen rendezvény ipso facto a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével jár, mivel a sérelem nem a gyülekezés szükségszerű következménye, hanem célja. Ha a közlekedést zavaró rendezvény ideje határozatlan vagy a rendezvénytől független  eseményhez kötött időtartamú, akkor az aránytalanság megállapításának és a Gytv 8.§ (1) bekezdése szerinti megtiltásnak ugyancsak helye lehet.  A feltételes mód használatát indokoltnak érzem, mert a nemzetközi jogirodalomban és joggyakorlatban is igen széles skálán mozog a közlekedést  direkt módon gátló blokádok, a gyülekezési vélemény nyilvánítás elemeit nélkülöző ülősztrájkok, valamint a gyülekezési jog köntösébe öltöztetett, rejtett állampolgári engedetlenségi formák megítélése.
A rendezvény céljának értelmezésével összefüggő másik nehéz probléma, hogy mi a helyzet a közvetlenül alkotmányba ütköző célú rendezvények jogszerűségével kapcsolatosan. A közvetlenül alkotmányba ütköző cél olyan követelést jelent, amely az Alkotmány alapján nem teljesíthető. Ebben az esetben tehát nem az alkotmányos jogok tartalmának vitatásáról, nem alkotmánysértő rendezvényről van szó, hanem olyanról, amelynek célja az Alkotmány szerint nyilvánvalóan és egyértelműen nem valósulhat meg. Tegyük fel, hogy a rendezvény bejelentett célja annak elérése, hogy a köztársasági elnök a parlamentet oszlassa fel a demonstrálók valamilyen politikai elégedetlensége miatt. A parlament feloszlatásának eseteit azonban egyértelműen szabályozza az Alkotmány, a feloszlatás érdekében tartott demonstráció tehát alkotmányosan lehetetlen célra irányul. A nemzetközi irodalom is sokat foglalkozik az ilyen és hasonló problémákkal azt feszegetve, hogy a gyülekezési jog védett tartományába beletartoznak-e olyan célok, amelyek megvalósítása – esetleg éppen a demonstráció hatására – nem lehet politikai és állami mérlegelés tárgya. A probléma kezeléséhez némi segítséget jelent, ha a gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányi vagy törvényi szabályok eligazítást adnak abban, hogy a gyülekezési jog  mennyiben részvételi jellegű jog, illetve, hogy a gyülekezési jog mennyiben tekinthető a képviseleti demokrácia egyfajta kompenzációjának. Ilyen kérdésekkel egyébként – éppen a jogalkalmazói joggyakorlat egyértelműsítése érdekében - az alkotmánybíróságok is szoktak foglalkozni. Elegendő ebben a vonatkozásban a német Szövetségi Alkotmánybíróság Brokdorf-ítéletére utalni. 
A gyülekezés kinyilvánított céljának a mindenkit megillető emberi méltósággal összefüggésben is jelentősége van. Az emberi méltóság alapjoga személyhez kötődő jog, s nyilván nem lehet a gyülekezés akadálya, ha egy-egy ember úgy érzi: a rendezvény sérti méltóságát. Ha azonban a rendezvény olyan helyszínen (olyan környezetben) kerül megtartásra, ahol annak  célja vagy napirendje, s a rendezvény ebből következő kommunikatív tartalma közvetlenül és okszerűen sokak köztudott tartalmú emberi méltóságát sérti, akkor annak ellenére felvetődhet a megtiltás szükségessége, ha a Gytv 8.§ (1) bekezdésének tilalmi katalógusa ezt nem nevesíti. Az a rendezvény is hatósági tilalom alá esik ugyanis, amely célja alapján a törvény 2.§ (3) bekezdésének követelményeivel nem általában, hanem az adott körülmények között nem áll összhangban. Ezt a problémát nem oldja meg maradéktalanul, ha a hatóság egy időben ugyanazon a helyen nem veszi tudomásul két rendezvény megtartását, mert ez a megelőző gyakorlat elsősorban közbiztonsági és rendészeti jellegű. A Gytv 2.§ (3) bekezdésében a mások jogainak és szabadságának védelmével kapcsolatos jogszerűséget érintő követelmény az egyidejűség elkerülésének követelményénél többet jelent, már csak azért is, mert a 2.§ (3) bekezdésében megkövetelt jog- és szabadságvédelem olyan esetekben is érvényes, amikor valamely egyéb alapjogok által „védett” rendezvény megtartása a Gytv 3.§-a alapján – nem tartozik a törvény hatálya alá, így nem esik bejelentési kötelezettség alá sem. 
A rendezvény helyszínének és körülményeinek összességében kellene értékelni a Gytv 8.§ (1) bekezdésének azon előírását, hogy a gyülekezés megtiltható, ha a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné. Eltekintve attól a lehetséges kritikától, hogy a népképviseleti szervek többes számban pontosan mit jelentenek (az Országgyűlést és az önkormányzatokat, vagy az Országgyűlés különleges szerveit is – mint az Állami Számvevőszék, illetve az országgyűlési biztosok), és a bármi módon értelmezhető népképviseleti szervek miért privilegizáltak mondjuk a  köztársasági elnökhöz vagy az ügyészséghez képest, az is kérdés, hogy a népképviseleti szervek és a bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetése miként lehet önálló tényállási elem a rendőrség gyakorlatában. Talán akkor, ha a rendezvény megtartásának jellege és tömegessége valószínűsíti a képviselők, illetve a bírák adott intézményekbe való bejutásának lehetetlenségét. Hogy ez mennyire veszélyezteti súlyosan a zavartalan működést az adott időpontban, az előzetesen aligha állapítható meg. Nem látok objektív fogódzót ahhoz, hogy egy tervezett rendezvényre vonatkozó bejelentés alapján a rendőrség – az egyéb alkotmányossági megfontolásoktól függetlenül – miként alkalmazhatná a Gytv 8.§ (1) bekezdésének népképviseleti szervekkel és bíróságokkal kapcsolatos klauzuláját. 
A gyülekezési jog alkotmányos érvényesülésével kapcsolatos követelmények alapos mérlegelésének nem csak az az akadálya, hogy a feltételek értékeléséhez összetett – nem egy tekintetben az Alkotmánybíróság által „kiolvasztás”-nak nevezett jogértelmezés szükséges. A megfelelő mérlegelésnek van technikai akadálya is. Ez pedig a rendezvény bejelentésének, illetve hatósági megtiltásának a Gytv 6.§-ában, 8.§ (1) és (2) bekezdésében megállapított határidőkben keresendő. A rendőrségnek a bejelentéstől számított 48 óra áll rendelkezésére, hogy a tudomásulvételről vagy a megtiltásról döntsön, de a megtiltást tartalmazó határozatát 24 órán belül közölnie is kell a bejelentővel. Ha olyan rendezvényről van szó, amelynek megengedhetősége rutin jellegű eljárásban, egyszerűen megítélhető, akkor a Gytv időbeli keretei elégségesek lehetnek. Akkor azonban, ha a rendőrségnek érdemben mérlegelnie kell a tervezett rendezvény jogszerűségének feltételeit és ki kell alakítania álláspontját a gyülekezéssel érintett más alkotmányos jogok lényegének biztosíthatósága kérdésében is, akkor a 48 órás határidő az érdemi döntés meghozatalához aggályosnak tűnik. A rendőrség számára megállapított 48 órás határidő és a bejelentő számára irányadó 3 napos időtartam akkor elég, ha a rendőrség a bejelentés elemeit csak formai szempontból vizsgálja, vagyis arra tekintettel, hogy az előírt tények és adatok a bejelentésben szerepelnek-e. A gyülekezéssel kapcsolatos jog alkotmányossági elemeinek értékelése és a rendezvénnyel érintett más jogok érvényesülésének biztosítása a 48 órás időben érdemben aligha megvalósítható.
Ha az ombudsmani vizsgálat jellege és elvárható stílusa útján is állja az alkotmányos jogokkal kapcsolatos dilemmák és megoldatlan problémák felvázolásának, annyit mégis le kell szögeznem, hogy a gyülekezési jog közvetlenül alkotmányossági előfeltételeinek értelmezésében sok a nyitott és reflektálatlan kérdés ahhoz, hogy azokat a rendőrség önmagában, jogalkalmazó hatóságként lezárhassa. A hatóság számára biztosított tág mérlegelési lehetőségben és gyakorlatban nem látom azokat a jogbiztonság szempontjából lényeges normatív elemeket, amelyek a gyülekezési jog gyakorlói és a gyülekezési joggal érintett más személyek jogainak és szabadságának együttes és arányosított érvényesüléséhez szükségesek. A kölcsönös jogok és szabadságok érvényesülésére vonatkozó objektív szempontrendszer részlegessége és esetlegessége miatt mind a gyülekezési jogot gyakorlók, mind az azzal érintettek oldalán fennáll az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság veszélye. Az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság veszélyét az okozza, hogy a bejelentendő rendezvény szervezői és résztvevői  nem ismerik a joguk esetleges korlátozására vonatkozó hatósági szempontrendszert, amely alapján a szervezési és adminisztratív   előkészületeket a jogszerűség követelményeire tekintettel elvégezhetnék.  A jogbiztonság - a rendezvény részt vevői oldaláról különösen a gyülekezéshez való jog, a rendezvényen „kívül állók” oldaláról pedig a szabad mozgáshoz való jog - szempontjából tehát garanciális jelentőségű lenne, ha a rendőrség által követendő szempontrendszer az állampolgárok számára is hozzáférhetővé és megismerhetővé válna, hiszen az állampolgári jogokat közvetlenül érintő kérdésekről van szó, azok pedig csak nyilvános jogszabályban rendezhetőek. A publikus jogalkotás alkotmányos jelentőségére és szerepére egyébként az Alkotmánybíróság is rámutatott több határozatában. Így többek között  a 25/1992. (IV. 30.) AB határozat kimondja, hogy a jogbiztonság "megköveteli, hogy 
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ...".
A gyülekezési jogot biztosító és a gyülekezési joggal érintett más alkotmányos jogok védelme érdekében szükséges szempontok nyilvános szabályozásának több lehetséges megoldása is elképzelhető. Mindegyikben közös, hogy nem korlátozhatják a gyülekezési szabadság Alkotmány 62.§ (1) bekezdésével összhangban álló szintjét. Megítélésem szerint a Gytv-ben a gyülekezési jog gyakorlásához megállapított  feltételek belsőleg részletesebb, tagoltabb megfogalmazása teljesíti az alkotmányosság követelményeit. Ez annál kevésbé vethet fel alkotmányossági aggályokat, mert a rendőrségi jogalkalmazás gyakorlatában ezek a szempontok „élő jog”-ként ma is léteznek. A gyülekezési jog érvényesüléséhez nyilvános jogszabályban meghatározandó feltételek részletesének, tagolásának gondolatát az is indokolja, hogy a Gytv 9.§ (1) bekezdése a gyülekezések megtiltásával kapcsolatos bírósági felülvizsgálat lehetőségét csak a rendezvény bejelentője vonatkozásában ismeri. Elvileg nem zárható ki azonban az sem, hogy nem a rendezvény rendőrhatósági megtiltása, hanem éppen tudomásul vétele jelenti az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. Ilyen esetben a Gytv előírásai szerint értelemszerűen sem államigazgatási úton, sem bírósági úton nincs jogorvoslat azok számára, akiknek a rendezvény alkotmányos jogaikkal kapcsolatban visszásságot okozott. Ha a jelzett hiányt a jogszabályban nyilvánosan meghatározott feltételek nem is pótolnák, azzal az előnnyel azonban mégis járna ez a megoldás, hogy a harmadik személyek számára is nyilvánvaló lenne jogaik korlátozhatóságának mértéke.
Tekintettel arra, hogy a gyülekezési jog törvényi feltételeinek szaporításáról vagy szigorításáról nincs szó, elképzelhető olyan megoldás, amely a gyülekezés jogszerűségének megítéléséhez szükséges és a rendőrség számára irányadó szempontrendszert a Gytv-be illesztett felhatalmazó rendelkezés alapján végrehajtási jogszabályra bízza. 
A gyülekezési joggal kapcsolatos szakmai és gyakorlati ismeretek elsajátításának, illetve oktatásának helyzetét, lehetőségeit megfelelőnek tartom. Az országos rendőr-főkapitány tájékoztatása alapján megállapítható, hogy a rendőrség kellő gondossággal szervezi a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények időtartama alatt a közrend és a közlekedés rendjének biztosításából adódó feladatainak maradéktalan teljesítését. Ha egy meghatározott esetben már döntés született arról, hogy a rendezvény ideje alatt a közrend és a közlekedés rendjének fenntartásához szükséges a rendőri jelenlét, illetve rendőri biztosítás, akkor a szükséges intézkedések megtétele nem ad hoc módon, hanem biztosítási terv alapján történik. 
Az alkotmányos visszásságok elkerülése érdekében megnyugtató, hogy a rendőrség előtt nem ismeretlen az "állandó", kész biztosítási terv. Ezt ugyanis kellő garanciának tartom olyan esetre, amikor a már zajló demonstráció során, esetleg előre nem látott, kiszámíthatatlan helyzetben kell fellépnie a rendőrségnek a megbomlott közrend vagy a közlekedés rendjének a helyreállítása érdekében. Mindezekkel kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásságot vagy annak közvetlen veszélyét nem állapítottam meg.
Megállapítható, hogy a rendőrség - annak ellenére, hogy az általános pénzügyi és utánpótlási problémák ezen a területen is éreztetik hatásukat - alapvetően rendelkezik azokkal a személyi és dologi feltételekkel, amelyek nélkülözhetetlenek ahhoz, hogy eleget tudjon tenni a Gytv-ből adódó feladatainak, így  annak, hogy biztosítsa a gyülekezési jog alkotmányos gyakorlását, megelőzze  a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlását, illetve annak következményeit felszámolja.
A Készenléti Rendőrség - speciális feladatköréből adódóan - alkalmas a gyülekezési jog alkotmánysértő gyakorlása következményeinek felszámolásából adódó rendőrségi feladatok ellátására. A Készenléti Rendőrség állományának védőöltözete, járműtechnikai ellátottsága és általában a technikai felszereltsége - mint azt az OBH 5007/1997. számú jelentésben az állampolgári jogok állampolgári biztosa már megállapította - a rendőrkapitányságokhoz képest magas színvonalú. Híradástechnikai felszereltségük, hírközlési rendszerük kiváló, bár járműállományuk megfelelő műszaki állapotban tartása rendkívül költséges.
Ugyanez azonban nem mondható el a területi szerveknél létrehozott csapaterőbe szervezett alegységekkel kapcsolatban. A hírforgalmazáshoz szükséges technikai ellátottságuk ugyan megvan, de az hiányos. A zavartalan és biztonságos, illetve törvényes feladatellátást lehetővé tevő és az egyébként nagyfokú odaadást és hivatástudatot igénylő közterületi rendezvények biztosítása végrehajtását emberi, munkavállalói szempontból megkönnyítő feltételek – elsősorban a gépkocsi park és az egyéni védőeszközök - hiányosak. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 3. § (2) bekezdése szerint a hivatásos állomány tagja szolgálati feladatait önkéntes vállalás alapján, életének és testi épségének kockáztatásával és egyes alapjogai korlátozásának elfogadásával teljesíti. Az OBH 5007/1997. számú jelentésében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa rámutatott, hogy "Az élet és testi épség kockáztatása a törvény olyan kivételes rendelkezése, amely a jogalkalmazói gyakorlat szempontjából feltétlenül értelmezésre szorul. Nyilvánvaló, hogy a rendőri feladatok ellátása mindig tartalmaz olyan kockázati elemeket, amelyek előre nem látható veszélyhelyzettel járnak, pl. a közúton ellenőrzést végző rendőrt elütheti egy figyelmetlen járművezető, vagy az intézkedés alá vont személy, a tetten ért bűnöző fegyverrel támadhat a rendőrre. Előfordulnak olyan helyzetek is, amikor előrelátható, hogy a feladat végrehajtása életveszéllyel jár, pl. amikor a tűzszerésznek robbanószerkezetet kell hatástalanítania vagy az akciócsoportnak fegyveres bűnözőt kell elfognia. A két helyzet között azért szükséges megkülönböztetést tenni, mert míg az egyikben csak a rendőr kiképzettsége és szakmai felkészültsége szolgálhat védelemül, a másikban megfelelő, speciális védőeszközre, felszerelésre is szükség van az indokolatlan kockázat csökkentésére." Ezt azért tartottam szükségesnek idézni, mert a közterületen megtartott rendezvény rendőri biztosítása, vagy a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlása következményeinek felszámolása különösen tartalmaz olyan kockázati elemet, illetve teremthet olyan helyzetet, ahol a csapaterőbe szervezett és így fellépő rendőrök részére nélkülözhetetlen a megfelelő, speciális védőeszköz, felszerelés. Ennek biztosítása pedig a rendőrség mint munkáltató feladata. Ennek elmulasztása a csapaterőbe szervezett rendőrök életének és testi épségének indokolatlan veszélyeztetését jelenti, vagyis felmerül az élethez és a testi épséghez való jog csorbulásának közvetlen veszélye. Ugyanezen alkotmányos joggal összefüggésben áll fenn a visszásság közvetlen veszélye amiatt, mert a csapaterőbe szervezett alegységekben szolgálati feladatot ellátó rendőrök - eltérően a Készenléti Rendőrség állományával - csak ideiglenes jelleggel, a rendszeresített beosztásukból eredő feladataik ellátása mellett vesznek részt a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő rendőri tevékenység ellátásában. A csapaterőbe szervezett alegységek hivatásos állományú tagjai nem részesülnek megfelelő és folyamatos kiképzésben, nincs elégséges gyakorlatuk ahhoz, hogy saját életük vagy az állampolgárok védelme érdekében megfelelő biztonsággal lépjenek fel a tömegdemonstrációk esetén. A nem megfelelően felkészített rendőr pedig az állampolgárokra és saját magára  is veszélyt jelent. Ezekre figyelemmel is megállapítottam az élethez és a testi épséghez való jog sérelmének közvetlen veszélyét. 
Az Rtv.  biztosítja a rendőrségnek azokat az eszközöket, melyek alkalmasak arra, hogy a rendőrség előzetesen szerezzen be olyan információkat, melyekből megállapítható, hogy egy szervezet vagy szerveződés a Gytv. rendelkezéseivel ellentétesen kíván közterületi demonstrációt szervezni és tartani. A rendőrség számára nem ismeretlen ez a tevékenység. A titkos információgyűjtés lehetőségét jogrendünk már az 1990. évi X.törvény átmeneti rendelkezései óta ismeri.  A rendőrségnek tehát kialakult gyakorlata van a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásában. Tekintettel arra, hogy  eddig nem merült fel kifogás vagy panasz azzal kapcsolatban, hogy a gyülekezési jog törvénysértő gyakorlásának megelőzése céljából a rendőrség alkalmazza az Rtv. 64. §-ában szabályozott bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés módszereit és eszközeit, alkotmányos joggal összefüggő visszásság vagy annak közvetlen veszélye nem mutatható ki.
 Javaslatok és ajánlások
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok közvetlen veszélyének elhárítása, illetve orvoslása érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján
	
	- javaslom a belügyminiszternek, hogy fontolja meg a gyülekezésről szóló 1989. évi III. törvény olyan jellegű kiegészítésének előkészítését, mely felhatalmazást adna a gyülekezési jog rendőrhatósági megtiltásával kapcsolatban a határozat meghozatala során mérlegelendő körülmények és szempontok végrehajtási jogszabályban történő megállapítására;

          - javaslom a belügyminiszternek, hogy fontolja meg a gyülekezésről szóló 1989.évi III.törvény bejelentéssel kapcsolatos határidőinek meghosszabbítására vonatkozó törvénymódosítás előkészítését.

	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján 

            - ajánlom a belügyminiszternek, hogy tekintse át a nagyobb tömeget vonzó tömegdemonstrációk rendőrség általi kezelésére szolgáló - rendőrségen belüli – intézményrendszert, annak tapasztalatait és dolgozzon ki koncepciót  a Készenléti Rendőrség alárendeltségében működő, regionálisan szervezett és a gyülekezési joggal kapcsolatos feladatok ellátására szakosodott  alegységek létrehozásának lehetőségéről és feltételeiről;

            - ajánlom az országos rendőr-főkapitánynak, hogy a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények jogszerűségének a rendőrség gyakorlatában érvényesülő szempontjait egészítse  ki a gyülekezés céljának mérlegelését, valamint a gyülekezésben részt nem vevő személyek érintett alkotmányos jogainak érvényesítését szolgáló további szempontokkal;

	- ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy vizsgáltassa meg valamennyi területi rendőri szervnél csapaterőbe szervezett és így fellépő rendőrök életének, valamint testi épségének indokolatlan kockázata elkerüléséhez szükséges valamennyi technikai felszerelés és egyéni védőeszköz műszaki állapotát, szolgálatellátásra való alkalmasságát és használhatóságát, továbbá gondoskodjon azok pótlásáról, cseréjéről;

	- ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy készíttessen ütemtervet a csapatszolgálati feladatot ellátó állomány technikai felszerelése és egyéni védőeszköze állapotának, szolgálatellátásra való alkalmasságának az előírások szerinti biztosítására és folyamatos fenntartására, illetve mindezek visszatérő ellenőrzésére;

	- ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy vizsgáltassa meg a területi rendőri szerveknél csapaterőbe szervezett rendőri állomány kiképzési helyzetét, a kiképzési feladatok előírásszerű végrehajtását és tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy csak megfelelően kiképzett és továbbképzett, a szükséges ismeretek és készségek teljes körével  rendelkező rendőr láthassa el a Gytv. alapján tartott rendezvény rendőri biztosítását, illetve  csak ilyen rendőr vegyen részt a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő rendőri intézkedések foganatosításában. 

Budapest, 2002. december 17.

Takács Albert