OBH 5099/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása:
	A csobánkai panaszos beadványában a lakóhelye közelében évek óta folyó környezetszennyező tevékenységet sérelmezte.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján az egészséges környezethez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.
A megállapított tényállás:
	A korábbi országgyűlési biztos általános helyettese OBH 8845/1997. számon már vizsgálta az ügyet és az 1999. november 30-án kelt jelentésében több ajánlást, illetve kezdeményezést fogalmazott meg. A panaszos ismételt beadványában jelezte, hogy korábbi problémáik nem oldódtak meg. Változatlanul sérelmezik az állattartást, az építési anyagok elhelyezését, a hulladékok ártalmatlanítását és a rágcsálók elszaporodását.
	Csobánka község jegyzője 2001. április 4-én kötelezte a vállalkozót, hogy a 016/3 hrsz-ú ingatlanon engedély nélkül működtetett telepén szintén engedély nélkül épített 5 db faházat bontassa el és az ott felállított 1 db konténert, szállítassa el, mivel ezek az építmények lakóházként funkcionálnak. A határozatot – a teljesítési határidő megváltoztatása mellett – a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal helybenhagyta.
	A Pest Megyei Földhivatal 2002. szeptember 30-ai határidővel elrendelte az ingatlan eredeti állapotba történő helyreállítását, továbbá 111 720 Ft. földvédelmi, illetve 100 000 Ft. végrehajtási bírsággal sújtotta a vállalkozót. A Szentendrei Körzeti Földhivatal a 2002. október 24-én tartott helyszíni szemlén megállapította, hogy a területet továbbra sem művelési ágának megfelelően hasznosítják. Az ingatlanon nagy mennyiségű építési törmelék, fém hulladék és egyéb talajidegen anyag volt. A bírságok megfizetésének elmulasztása miatt a Földhivatal a behajtást átadta az APEH Pest Megyei Igazgatóságának.
	A Pest Megyei Bíróság 2003. február 4-én kártérítés megfizetésére kötelezés iránt indított perben kötelezte a vállalkozót, valamint Csobánka Község Polgármesteri Hivatalát (mint I. és III. rendű alperest), hogy egyetemlegesen fizessenek meg az első és másod rendű felpereseknek (két helyi lakos) 1 457 316 Ft-ot, valamint a kamatokat. A bíróság kötelezte az alpereseket arra is, hogy a telephely végleges bezárásáig 2003. január 1-től évi 196 056 Ft-ot fizessenek a felpereseknek. (Az ítélet indokolása hivatkozik Szentendre Város Polgármesteri Hivatala jegyzőjének 1997. december 23-án kelt határozatára, melyben a panaszos kérelmének helyt adott és eltiltotta a vállalkozót az érintett ingatlanon mindennemű zajjal, porral járó betonelem-gyártói, vasmegmunkálói, fafűrészelői és egyéb környezetszennyezést eredményező tevékenységtől, valamint az akkori módon folytatott ló- és eb tartástól. Az ítélet ellen az I. és a III. rendű alperes fellebbezést nyújtott be.
A környezetkárosítás, természetkárosítás, környezetre veszélyes hulladék jogellenes elhelyezése miatt a vállalkozó ellen tett feljelentés miatt indult nyomozást a nyomozó hatóság megszüntette. A határozat ellen benyújtott panasz elbírálása a jelentés készítésének időpontjáig nem történt meg.
	Az ÁNTSZ Szentendre Városi Intézete szerint nem bizonyított, hogy a rágcsálók a vállalkozó telepéről származnak.
	2002. június 25-én a Pest Megyei Főügyészség Magánjogi és Közigazgatási Jogi Osztálya arról tájékoztatta a panaszost, hogy az érintett hatóságok intézkedéseire, illetve a várhatóan megszülető helyi jogszabályokra tekintettel a főügyészség további ügyészi intézkedést nem tesz.
	Rövid úton megkerestem Csobánka jegyzőjét, aki megerősítette a panaszos által előadottakat.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
2. § (2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
(4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek, és személyek hatékony együttműködésére épül.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
 (3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (2) e) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak a bíróság.
•	1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól
109. § (1) Az ügyész a büntetőeljárási törvényben meghatározottak szerint jár el a környezeti elemek Büntető Törvénykönyvben tilalmazott módon való megsértése esetén.
(2) Környezeti veszélyeztetés esetén az ügyész is jogosult keresetet indítani a tevékenységtől való eltiltás, illetőleg a környezetveszélyeztető tevékenységgel okozott kár megtérítése iránt.
(3) Az ügyész törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva, a rá vonatkozó jogszabályok alapján közreműködik a környezetvédelmi hatóságok eljárásai és döntései törvényességének biztosításában.
Az érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
A vizsgálat megállapításai:
1.	 A jelenlegi állapot kialakulása a csobánkai önkormányzat és a vállalkozó – aki egyben a csobánkai önkormányzat képviselője - között 1995. november 6-án megkötött, a 016/3 hrsz-ú ingatlant érintő adásvételi szerződéshez kapcsolódik.
	Az évek óta tartó sérelmezett állapot megszüntetése érdekében a korábbi ombudsmani vizsgálat óta számtalan hatósági eljárásra került sor. A Pest Megyei Bíróság 2003. február 4-én hozott ítélete felsorolja az ügyben született jogerős határozatokat. Így jogerős a Pest Megyei Földhivatal határozata, amely az eredeti rendeltetés, azaz a terület szántókénti visszaállítását rendelte el. Jogerős a telephely engedély iránti kérelem elutasításáról hozott döntés, a birtokvédelmi határozat és az e tárgyú bírói döntés, valamint a Budakalászi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala által meghozott támfal lebontására vonatkozó határozat is.
	Az Alkotmánybíróság 16/1992. (III.30.) AB határozata szerint „a jogállamiság megköveteli, hogy az állampolgárnak a törvényekben és a bíróságok által meghozott ítéletek végrehajthatóságában a bizalma megszilárduljon.” Egy másik határozatban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy „a bírósági határozatok tiszteletben tartása, a jogerős bírósági döntések teljesítése – akár jogszerű kényszerítés árán is – a jogállamisággal kapcsolatos alkotmányos értékekhez tartozik. A végrehajtási eljárásban már nem a mindenkit meg illető alkotmányos személyi jogokat kell elvont módon védeni, hanem az ártatlanságában a megelőző eljárás során megcáfolt jogsértővel szemben kell konkrét törvényes kényszerítő eszközöket alkalmazni. Ha ugyanis a végrehajtási rendszer gyenge és könnyen kijátszható, ez óhatatlanul a bírósági határozatok lebecsüléséhez, jogbizonytalansághoz, a jogtudat romlásához, a jogállamiság sérelméhez vezet.” (46/1991. (IX.10.) AB határozat)
2.	Eljárásom során hatásköröm megállapíthatóságához vizsgálnom kellett az ügyben lefolytatott, illetve folyamatban lévő bírósági eljárásokat. A birtokvédelmi döntés mellett figyelembe kellett venni, hogy a felperesek a kártérítés megfizetésére kötelezés iránt indított perben a III. rendű alperessel szemben államigazgatási jogkörben okozott kárra hivatkozva kívánták kárigényüket érvényesíteni. A Pest Megyei Bíróság – nem jogerős – ítéletében kimondta, hogy a Polgármesteri Hivatal intézkedéseit késedelmesen, az államigazgatási határidők túllépésével tette meg. Kifejtette, hogy a Hivatal súlytalan és nem végrehajtott határozatai ugyancsak okot szolgáltatnak kárfelelősségének megállapítására.
	A Polgármesteri Hivatal intézkedéseinek, eljárásának értékelése a Legfelsőbb Bíróság előtt jelenleg is folyamatban lévő polgári peres eljárásban történik (fennáll-e az államigazgatási jogkörben okozott kár).
	Az önkormányzat által indított, az adásvételi szerződés érvénytelenségének megállapítása iránti perben a Szentendrei Városi Bíróság 2003. október 16. napjára tűzött ki tárgyalást.
3.	Az ombudsman azt vizsgálhatja, hogy több jogerős, a vállalkozót kötelező határozat ellenére miért nem sikerült megoldani az évek óta húzódó ügyet.	
	Megállapítottam, hogy az érintett hatóságok az elmúlt években számos intézkedést tettek, ugyanakkor tény, hogy a terület használója – a hatósági fellépések, jogerős határozatok ellenére – évek óta folytatja tevékenységét az ingatlanon.
	A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciója szükségesnek tartja a végrehajtási eljárás hatékonyságának fokozását.
	2002. szeptember 12-én a törvény szabályozási koncepciójának tervezetével kapcsolatban az alábbi észrevételeket tettem.
	„11. A határozat azonnali végrehajtását a hatóság jelenleg csak akkor rendelheti el, ha életveszély miatt vagy a közbiztonság érdekében az, szükséges, illetőleg az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna; a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik; törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet más fontos ok miatt lehetővé teszi. Álláspontunk szerint nyomós magánérdek, vagy közérdek is kellően fontos ok lehetne a határozat azonnali végrehajthatóságának kimondásához.
	13. (…) A végrehajtás módjáról a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv határoz. Így, ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható. Véleményünk szerint a normaszövegből az derül ki, hogy a bírságoló határozatban új teljesítési határidőt kell meghatározni. Ez, pedig burkolt határidő hosszabbítás. Úgy gondoljuk, elegendő lenne a „a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt” szövegrész elhagyása.”
	A törvény tervezetéről 2003. április 7-én tett észrevételeim között szerepel, hogy „a közigazgatási eljárás legkevésbé hatékony része a hatósági ellenőrzés. A tervezett szabályozás próbál ezen segíteni, de a ma már nagyobb jelentőségű, újfajta hatósági eljárásokra nincs kellően tekintettel. Az adóellenőrzésre talán kiválóak lehetnek ezek a szabályok, de az engedély nélküli építkezés, természet– vagy környezetkárosítás felderítésére nem alkalmasak. Így különösen a helyszíni ellenőrzés szabályozásakor a helyszíni szemle szabályai érvényesülhetnének a rendőrségi segítség igénybevétele tekintetében(…) Jelentős súlyú – pl. környezetkárosítást okozó – ügyekben már a tényállás megismerése sem veszélytelen a hatóság számára.”
 	Mivel a tervezettel kapcsolatos álláspontomat már kifejtettem, a konkrét ügy bemutatásával csak megerősíteni kívánom, hogy az új törvényben indokolt a végrehajtásnak és a hatósági ellenőrzésnek a jelenleg hatályostól eltérő – szigorúbb - szabályozása.
4.	Az államigazgatási határozatokban foglalt kötelezettségek önkéntes teljesítésének elmaradásakor végrehajtási eljárás(ok) lefolytatása szükséges. 
	A jogállamiság a bíróságok által meghozott ítéletek mellett a közigazgatási határozatok végrehajthatóságát is megköveteli. A végrehajtás elmaradása, vagy jelentős elhúzódása a meghatározott cselekmény elvégzésének elmaradásából adódó hátrányokon túl aláássa az államigazgatás tekintélyét.
	Az ingatlan eredeti állapotba (szántó művelési ág) történő helyreállítása csak az ingatlanon tárolt eszközök elszállítását, illetve az épületek elbontását követően lehetséges.
Ajánlás:
	A jogállamiság alkotmányos értékeinek védelme érdekében az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy vizsgálja meg a végrehajtásra kijelölt szervek eljárását és intézkedjen a végrehajtás ütemének gyorsításáról.
	Tekintettel arra, hogy az ügyben az ügyészi szervezet is érintett, jelentésem egy példányát megküldöm a Legfőbb Ügyésznek.
Budapest, 2003. szeptember 12.
Lenkovics Barnabás