Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3215/2002. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása

A személyesen megjelent panaszosok előadták, hogy az ügyükre vonatkozó eljárással kapcsolatban három alapvető problémájuk van, ami nem nyert orvoslást az előző ombudsmani vizsgálat során. Ezek: a jogerős bírói ítélettel jóváhagyott - a víz- és szennyvízelvezető vezetékre vonatkozó birtokvédelmi ügyben hozott - határozat végrehajtása, a Dorogi Ipari Park területén létesült SANYO Kft. szabálytalan működésének lehetővé tétele és  a SANYO-t kiszolgáló vezetékek közcélúságának vizsgálata. A panaszosok kérték az OBH 3081/2000. sz. alatti eljárásom alapjául szolgáló panaszuk ismételt felülvizsgálatát és a jelentésem megállapításainak újraértékelését.
A megjelentekkel ismertettem az Obtv. szerinti hatáskörömet, és a felmerült polgári jogi kérdésekben tájékoztatást adtam részükre 
Megjelentek vállalták, hogy ismételt beadványukhoz meghatározott időn belül csatolják az OBH 3081/2000. sz. jelentés alapjául szolgáló iratokat követően keletkezett kapcsolódó dokumentumokat. További kéréseiket az alábbiakban összegezték:
- vizsgáljam meg a dorogi önkormányzat - a BSB Kft (beruházó) - és a SANYO között létrejött szerződéseket, azok nem színleltek-e, illetve nem semmisek-e;
- a hivatkozott jelentésben rögzített jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra való hivatkozást vizsgáljam felül; 
- kezdeményezzek a Legfőbb Ügyészségnél utóvizsgálatot az ügyben, valamint az FVM-nek az ajánlásomra adott válasza alapján; 
- a jelentésben vizsgált alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokat fejtsem ki részletesebben;
- a SANYO működésével kapcsolatban kérjek tájékoztatást a környezetvédelmi hatóságtól, miután a Kft-nek a mai napig nincs vízjogi engedélye;
- kérték továbbá a panaszosok, hogy a teljes ügy folyamatára kiterjedően vizsgáltassam meg a szerteágazó ügy bűntető jogi vonzatait, és szükség esetén tegyek lépéseket ezek továbbvitelére.
A panaszosok kérdéseket tettek fel az Országos Vízügyi Hivatalnak a panasz előadása előtt meghozott új eljárást elrendelő határozatának indokolási részében foglaltakkal kapcsolatban, és kérték az előző eljárásom alatt elfogadott új szabályozási tervvel kapcsolatos eljárás vizsgálatát is.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján ismételten vizsgálatot rendeltem el, mert a panaszosok által személyesen előadottakkal kapcsolatban felmerült a tisztességes eljáráshoz és a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggő visszásság gyanúja.

Érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere:
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (Ptk.)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Ét.)
253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről ( OTÉK) 
46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásról (KTM rendelet)
1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról (Vgtv.)
38/1995. (IV. 05.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről
120/1999. (VIII.6.) Korm. rendelet a vizek és a közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról
72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról
18/1996. (VI. 10.) KHVM rendelet a vízjogi engedélyezési eljáráshoz szükséges kérelemről és mellékleteiről
1995. évi LIII. törvény a környezetvédelemről (Kvtv.)
152/1995. (XII. 12.) kormányrendelet a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött  tevékenységek köréről és az ezzel kapcsolatos hatósági eljárás részletes szabályairól

Az ismételt vizsgálat megállapításai:

1.) 	Mint arra az OBH 3081/2000. sz. jelentésben rámutattam, a létesítmény elhelyezését biztosító sérelmezett képviselő-testületi határozattal szemben a megyei közigazgatási hivatal megtette a törvényességi észrevételét, amelyet a testület elfogadott, s annak megfelelően intézkedett. A szárazelem összeszerelő üzem építésével kapcsolatban elfogadtam a megyei közigazgatási hivatal vizsgálati megállapításait, azaz, hogy az Áe. előírásai miatt felügyeleti intézkedést nem tehetett. Ugyanezen okból kezdeményezést nekem sem állt módomban tenni. Az ügy ezen részére vonatkozó ismételt panaszt intézkedési lehetőségem hiányában el kell utasítanom.

2.) 	A panaszosok ingatlanain engedély nélkül létesített víz- és szennyvízhálózat miatt indított birtokvédelmi eljárásban hozott bírói ítélet (mely szerint azokat el kell távolítani a tulajdonosok földjeiről) végrehajtásának elmulasztásával kapcsolatban ismételten csak azt tudom megállapítani, hogy az eljárásra kijelölt nyergesújfalui jegyző a végrehajtási eljárást felfüggesztette, és a határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmet a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal mint, kijelölt másodfokú hatóság elbírálta. Egyidejűleg az Esztergom Városi Bíróságon folyó 20.166/2001. számú és a 14.P.20.667/2001. számú eljárások jogerős befejezéséig, valamint az Észak-dunántúli Vízügyi Igazgatóság által folytatott eljárás során hozott döntések végrehajthatóságáig a birtokvédelmi eljárásban hozott határozat végrehajtását felfüggesztette. Jelenleg tehát a jegyző nem esett mulasztásba a birtokvédelmi eljárásban.

3.) 	A panaszosok az engedély nélkül elhelyezett víz- és csatornahálózat közérdekűségnek vizsgálatát is kérték ismételt panaszukban. Tájékoztatom a beadványtevőket, hogy kérésük vizsgálata a vízügyi hatóság hatáskörébe tartozik, a kérdéses vezetékek fennmaradási engedélyezési eljárásában kell megállapítani, hogy a közcélúság fenn áll–e. A vízügyi hatóságok döntése elleni jogorvoslat igénybevételével legvégső esetben a bíróság fogja megítélni, hogy megalapozott–e a hatóság álláspontja e kérdésben. Tájékoztatom a panaszosokat, hogy az országgyűlési biztos hatásköre nem terjed ki a jogszabályok „szakhatósági” értelmezésére, sem azok szakmai felülbírálatára, valamint, hogy folyamatban lévő ügyben megállapításokat sem tehet.

4.) 	Dorog Város Önkormányzata, a beruházó és a SANYO között létrejött szerződések vizsgálata szintén nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe, ezért  küldtem a hasonló tartalmú előző beadványt az Állami Számvevőszéknek kivizsgálásra.

5.) 	A hivatkozott jelentésemben megállapítottam, hogy a vizsgálatom során feltárt, a panaszosok alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásságok egy része már nem volt orvosolható, részben az időmúlásra, részben a beruházó jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogaira tekintettel. A panaszosok kifogásolták, hogy előző jelentésemben a beruházó jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogaira hivatkoztam, holott a kifogásolt szabálytalan építkezés és közműhálózat létesítése engedély nélkül történt. Az építési engedélyezési eljárásban hozott jogerős és végrehajtható határozat alapján az építtető megkezdte (sőt a vizsgálat alatt már be is fejezte) az építkezést. Azzal, hogy a kapott építési engedély alapján megkezdődött az építkezés, az építtető gyakorolta annak a tervszerinti építkezéshez fűződő építési jogát, amelyet a hatóság az engedélyezési eljárás során csatolt tervdokumentáció alapján engedélyezett. Előző jelentésemben rámutattam arra, hogy az építési engedélyezési eljárásban a panaszosok nem vehettek részt a hatályos jogszabályok alapján, mert a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet nem vonja az értesítettek körébe a létesítendő épületben folytatni kívánt tevékenység hatásterületén lévő ingatlanok tulajdonosait. Így sem a panaszosok, sem más érdekelt nem élhetett jogorvoslati joggal. Ezen, a jogszabályokból adódó alkotmányos joggal összefüggő visszásság (hiszen az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltak értelmében a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti) megszüntetése érdekében kezdeményeztem az említett KTM rendelet módosítását az építésügyi hatósági eljárásban érdekeltek körének kibővítéséért. Továbbá rámutattam arra is, hogy az 1998. január 1-jén hatályba lépett OTÉK nem tartalmaz védőtávolságokra vonatkozó előírásokat a különböző építményfajták között. Minden ilyen irányú előírás meghatározását a helyi önkormányzatok testületeinek hatáskörébe utalja, rendeletalkotási jogkörükben eljárva. Az eltérő önkormányzati rendeletek igen jelentős jogbizonytalanságot eredményezhetnek. Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30) AB határozatában is kifejtette, hogy a „jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes szabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV.30.) AB határozatában pedig arra mutatott rá, hogy a „világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az államiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” Ezért kezdeményeztem az egyes épületek (építmények) egymástól való védőtávolságának meghatározását a jogszabály módosításával. Javaslatommal, miután az FVM-nél  nem talált meghallgatásra, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert kerestem meg, aki arról értesített, hogy a Kormány jogalkotási programjában szerepel az OTÉK felülvizsgálata.
A vízügyi hatóság eljárását szabályozó jogszabályok alkalmazása kapcsán felmerült annak a kérdése, hogy a beruházó kérésére, amennyiben igazolja, hogy közcélú vízilétesítmény elhelyezése szükséges idegen tulajdonon, akkor az engedélyező hatóság a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (Vgtv.) 20. §-a alapján vízvezetési szolgalmi jogot alapít, ugyanakkor a tulajdonos a szolgalmi jog alapításáért járó kártalanítást megegyezés hiányában csak bírósági úton érvényesítheti. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okoz, ha a jogszabály értelmében nem egyidejűleg kerül sor a vízvezetési szolgalom alapítására és az ezért járó kártalanításra. Figyelemmel arra, hogy a vízvezetési szolgalom alapítása (közérdekű tulajdoni korlátozás) a vagyontárgy (jelen esetben a panaszosok ingatlanai) használatában azonnali korlátozást jelent, mindenképpen törekedni kell arra, hogy a korlátozás (az ingatlant terhelő jog) elrendelése és az ezért járó kártalanítás megállapítása egy időben történjen. Mindezek figyelembevételével a jogszabályból adódó visszásság megszüntetése érdekében kezdeményeztem az illetékes miniszternél a Vgtv-nek azon módosítását, hogy a feltétlen, azonnali kártalanítás a közigazgatási úton alapított szolgalommal egyidejűleg kerüljön szabályozásra.

6.)	A panaszosok azt is kérték, hogy kezdeményezzek a Legfőbb Ügyésznél utóvizsgálatot ügyükben. A rendelkezésre álló adatok alapján nem látok indokot ilyen irányú vizsgálat kezdeményezésére. Természetesen, panaszosoknak jogukban áll törvényességi vizsgálatot kezdeményezni saját ügyükben. Felhívom a panaszosok figyelmét, hogy az Obtv. 17. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos a „célszerűnek tartott intézkedést – e törvény keretei között – maga választja meg”. A panaszosok ugyanúgy maguk is eldönthetik, hogy a Legfőbb Ügyészhez fordulnak-e.

7.)	 Az Észak-Dunántúli Vízügyi Igazgatóság kezdeményezésemre a városi önkormányzat részére (kérelmére) a szennyvízhálózatra fennmaradási engedélyt adott vízvezetési szolgalom alapításával, míg a helyi Vízmű részére üzemeltetési engedélyt adott. A megismételt eljárás alatt ugyanis a vízhálózat az önkormányzat tulajdonába került úgy, hogy a helyi Vízművel kötöttek szerződést. Az Országos Vízügyi Hivatal a benyújtott fellebbezést elbírálva megsemmisítette az ügyben megismételt eljárásban hozott engedély nélkül létesített szennyvízvezetékre megadott első fokú vízjogi fennmaradási engedélyt. Mint arról a panaszosokat többször tájékoztattam, eljárásom során megkerestem a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, hogy
a.) adjon tájékoztatást a másodfokú vízügyi határozat indokolási részének megalapozottsága tekintetében, ugyanis az (határozat 8. oldal) számomra értelmezhetetlen jogi álláspontot tartalmaz. A kérdéses szennyvízvezeték a panaszosok egy körének tulajdonában álló ingatlanokon található. A vezeték engedély nélkül történő lerakása miatt a panaszosok által kezdeményezett birtokháborítási eljárásban jogerős bírói ítélet született, amely szerint ezen vezetéket a magántulajdonú földterületről el kell távolítani. Az említett vízügyi hatósági határozat indokolása azt fejti ki, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 73. § (2) és (3) bekezdései értelmében a bírósági döntés csak megismételt eljárás során köti a közigazgatási szervet, változatlan tényállás mellett. Ebből arra lehet következtetni, hogy a vízügyi hatóság fennmaradási engedélyt adhat arra a vezetékre, amelyet birtokvédelmi ügyben a bíróság eltávolítani rendelt. Bár az említett szövegrész pontosan idézi az Áe-t, a következtetés, melyet a szövegkörnyezet sugall, félrevezetheti az új eljárás lefolytatására utasított első fokú hatóságot. Jelen esetben ugyanis a tényállás ugyanaz: a tulajdonosok az engedélyük és hatósági engedély nélkül elhelyezett vezetéket kifogásolták birtokvédelmi és vízügyi eljárásban. A Ptk. 7. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a "törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének kötelessége. Érvényesítésük - ha törvény másképpen nem rendelkezik - bírósági útra tartozik." A Ptk. magyarázata rámutat arra, hogy a hivatkozott jogszabályhely általános garanciát jelent ki a törvényben biztosított alanyi jogok védelméhez. Ugyanezen általános, a jog védelmére vonatkozó kötelezettséget tartalmazza az Áe. 2. § (1) bekezdése, mely szerint "A közigazgatási szervek eljárásuk során következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust." Az Áe-nek a hivatkozott jogszabályhelyhez fűzött magyarázata szerint a közigazgatási szerv és a bíróságok döntései sorában a bírósági ítélet mindig privilégiumot élvez. A közigazgatási szerv határozata és a bírósági ítélet tehát nem rivalizálhat egymással.  Kértem a minisztert, hogy amennyiben aggályaimat igazoltnak találja, úgy a szükséges intézkedést szíveskedjen megtenni. Kértem arról is a miniszter tájékoztatását, hogy mely esetekben tekinthető közcélúnak a víz-és szennyvízvezeték? A vízgazdálkodási törvény értelmében tehát milyen településrendezési intézkedés szükséges ahhoz, hogy a távlati önkormányzati elképzeléseket a közcélúság megállapításához figyelembe lehessen venni? Tájékoztatást kértem továbbá arról is, hogy a vízügyi hatóságtól kapott azon információ, miszerint a vízügyi hatóságnak a közüzemi szerződések felülvizsgálatára nincs hatásköre, csak engedély nélküli vízhasználat miatt szabálysértési eljárás kezdeményezésére, megfelelő volt–e.
b.) felkértem, hogy a hivatkozott törvény 82. § (2) bekezdésében foglalt előírások alapján folytasson le vizsgálatot arra vonatkozóan, hogy a Kft. működése megfelel-e jelenleg a H-1233/14/2000. sz. másodfokú határozattal részben módosított H-14.090-7/2000. sz. alatt kiadott környezetvédelmi engedélyben foglalt feltételeknek. Szükség van-e bármilyen további intézkedésre a veszélyes anyagot feldolgozó üzem szabályos működése érdekében?
c.) vizsgálatot kértem a konkrét ügyben arról, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény céljai megfelelően érvényesültek-e a közreműködő környezetvédelmi hatóságok eljárásai során.
A miniszter a kormányzati átszervezés és az EU-s jogharmonizálással kapcsolatos munkákra hivatkozva közel egy év múlva adott választ kérdéseimre, amelyet túl általánosnak ítéltem, ezért válasza kiegészítését kértem, különös tekintettel a környezetvédelmi hatóságok eljárásáról kialakított álláspontjának ismertetésére. A miniszter arról tájékoztatott, hogy felkérésére az első fokú környezetvédelmi hatóság ellenőrzést tartott a kifogásolt telephelyen, és annak alapján megállapítható, „hogy a környezetvédelmi hatóság a helyszíni ellenőrzések során környezetveszélyeztetést, illetve környezetkárosítást nem észlelt, emiatt a Kft. működése alapvetően a környezetvédelmi engedélyben foglaltak szerint történik”.
A választ annak ellenére vettem tudomásul, hogy kérdéseimre konkrét választ nem kaptam. Utalnom kell arra, hogy az ombudsman – ha a panaszt alaposnak találja – legfeljebb ajánlást tehet. Végrehajtás útján kikényszeríthető tiltást vagy kötelezést azonban csak a bíróság alkalmazhat.

8.) 	A miniszter utóbb arról is tájékoztatott, hogy a panaszosok később megküldött beadványában megjelölt bűncselekmény törvényi tényállása álláspontja szerint nem áll fenn. Ez utóbbi tájékoztatást elfogadtam, és annak alapján a bűntető jog hatálya alá tartozó eljárást nem kezdeményezek.

9.) 	A panaszosoknak az előző eljárásomat követően megalkotott új szabályozási terv elleni beadványát hatáskör hiányában nem vizsgáltam. A települési önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdés értelmében a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A 98. § (2) bekezdése szerint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. A 99. § előírása alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését.

Eljárásom során bekértem a panaszosok ingatlanaira vonatkozó kisajátítási eljárás iratait a megyei közigazgatási hivataltól. A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy a dorogi önkormányzat – városrendezési terv megvalósítása érdekében – kérelmére a kisajátítási hatóság 4 ingatlan kisajátítást rendelte el. A határozat ellen az érdekelt tulajdonosok keresettel éltek a Komárom-Megyei Bírósághoz. Az eljárás a felperesek kérelmére kijelölt Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság előtt folyamatban van. Megjegyzem, hogy a vízjogi engedélyezési eljárás egyik érdekeltjének ingatlanára az önkormányzat nem nyújtott be kisajátítási kérelmet, ennek oka előttem ismeretlen.

A leírtakra tekintettel, megállapítottam, hogy a környezetvédelmi és vízügyi minisztérium mint a legfőbb szakmai irányító szervezet az általam feltett kérdésekkel és felvetett problémákkal kapcsolatban intézkedést nem tett és nem is kezdeményezett. A miniszter válaszából arra következtettem, hogy a panaszban kifogásolt ipari létesítmény működésével kapcsolatban nincs is szükség bármilyen intézkedés megtételére. A válaszokat tudomásul vettem, hiszen az országgyűlési biztos ajánlásának, álláspontjának elfogadása a címzett részéről nem kötelező.
Végezetül szükségesnek tartom felhívni a vizsgált eljárások valamennyi résztvevőjének figyelmét, hogy az országgyűlési biztos az Alkotmányban és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben rögzített feladatának akkor tud eleget tenni, ha a megkeresett szervek az ugyanitt, illetve az eljárásaikat szabályozó más jogszabályokban előírtaknak eleget tesznek. Az ügyet lezárom.

Budapest, 2004. február 27.

Lenkovics Barnabás