OBH 3197/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintézők: dr. Hajas Barnabás
	         dr. Juhász Orsolya
	         Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
	         Nagy Tiborné
         dr. Csóré Erika
	         dr. Somosi György
I. Az eljárás megindulása:
	A média és a közvélemény sokat foglalkozott a Citadella melletti Lődombon 2002-ben folytatott engedély nélküli építkezéssel és az abból adódó hatósági döntésekkel. Az eset a közvélemény nemtetszését váltotta ki többek között azért, mert a szóban forgó terület – a Gellérthegy Természetvédelmi Terület részeként – műemléki-, régészeti- természetvédelmi oltalom alatt áll és egyben a Világörökség része.
Közismert, hogy az illetékes hatóságok az építtetőt egyes kérdésekben "tiltó", más kérdésekben "kötelező" határozataikkal az eredeti állapot helyreállítására szólították fel, amelyek csak több hónap után, bírósági döntés alapján teljesültek. 
	Az üggyel kapcsolatban tett hatósági intézkedések, döntések felülvizsgálata tárgyában állampolgári panasz nem érkezett az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Úgy gondolom azonban – tekintettel arra, hogy a Magyar Állam tulajdona nemzeti vagyon –, hogy az Alkotmányban biztosított több jog, így különösen az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez, az épített és a természetes környezet védelméhez, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos érvényesülésülésének elősegítése érdekében nem mellőzhettem álláspontom kifejtését az ügyben.
	A Citadellán történt engedély nélküli földmunkák végzése, majd az azt követő építkezés és az eljárni illetékes hatóságok intézkedései vagy azok elmaradása felvetette számomra azt a problémát is, hogy egyes állampolgárok – bízva a szankciók elmaradásában, illetve az időhúzásban – tudatosan, szándékosan követnek el jogsértő magatartást, illetve, hogy ilyen estekben a hatóságok megtesznek-e mindent, amire jogszabályi felhatalmazásuk van.
	Az ilyen és a hasonló jogsértő magatartások – büntethetetlenségük látszata folytán – hozzájárulnak ahhoz, hogy éppen a szabálytalan építkezések terén – az utóbbi időben – egyre több állampolgár ellenszegül a hatósági intézkedéseknek, egyre többen hagyják figyelmen kívül a jogszabályi előírásokat, illetve a hatósági kötelezéseket. Egyre gyakrabban tapasztalható, hogy egyes állampolgárok a jogsértő magatartást tudatosan, sőt szándékosan idézik elő, és a hatósági tiltások és bírságoló határozatok ellenére folytatják azt. Megítélésem szerint ez történt a Citadella esetében is, ahol mindhárom – vagyis a műemléki-, a régészeti- és a természetvédelmi – védettségű szempontot figyelmen kívül hagyva, az alkotmányos jogrend által védeni rendelt értékeket semmisítettek meg.
	Tisztázandó kérdés volt a számomra, hogy a közigazgatáson belüli munkamegosztás szerint elkülönülő szervezetek feladat- és hatásköre egységes egészet képez-e adott jogsértő magatartások megelőzésére, a folytatás megakadályozására, a következmények felszámolására. Felhatalmazás hiánya vagy jogalkalmazói mulasztás következménye-e, ha – a tárgy és a földrajzi elhelyezkedés szerint – több hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv intézkedése ellenére a jogsértő magatartás több hónapon át folytatható (miként a jelen ügyben is).
	Nem tekinthettem el annak vizsgálatától, hogyan fordulhatott az elő, hogy bár a hatóságok az építkezés korai fázisában észlelték a jogellenes (ld. engedély nélküli) tevékenységet, folyamatos eljárási cselekményeik ellenére is a tevékenység továbbfolyt.
	Jóllehet a Citadellán történt engedély nélküli építkezés óta hosszú idő telt el, jelen vizsgálat tapasztalatai, következtetései iránymutatásként szolgálhatnak a jövőben felmerülő hasonló esetekre.
	Nem tartottam mellőzhetőnek a jogszabályi háttér áttekintését sem.
	Előzőekre figyelemmel – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv) 16.§ (2) bekezdésében biztosított jogköröm alapján – hivatalból vizsgálatot rendeltem el. Annak során – az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján – vizsgálat lefolytatását és állásfoglalást kértem az országos rendőrfőkapitánytól, továbbá iratokat szereztem be a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumtól (a továbbiakban: KVvM), a Kulturális Örökségvédelmi Hivataltól, a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságtól és Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzattól.
II. A megállapított tényállás:
	A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Igazgatási és Hatósági Igazgatóság Budapest Fővárosi Iroda (a továbbiakban: KÖH) 2002. március 27. napján helyszíni szemlén megállapította, hogy a Citadella 4U Kft. (a továbbiakban: Kft.) a Budapest XI. ker. Gellérthegy, Citadella sétány 5412. hrsz-ú ingatlanon, a Citadella úgynevezett Lődombján, engedély nélkül építési munkákat végez. Ezért a 2002. március 28-án kelt határozatával az engedély nélkül folyó kivitelezési munkákat leállította, és újabb hatósági intézkedésig minden további munkavégzést megtiltott. A határozat azonnali végrehajtását elrendelte. A Kft. a leállítás ellenére az engedély nélküli munkavégzést tovább folytatta, majd fennmaradási és továbbépítési engedély iránti kérelmet terjesztett elő, amelyet a KÖH 2002. április 10-én elutasított, egyben kötelezte a Kft.-t, hogy a területen a szabálytalan építés előtti állapotot 5 napon belül állítsa vissza.
	A Kft. fellebbezése folytán eljárt másodfokú hatóság 2002. május 15-én az elsőfokú határozatot helybenhagyta azzal, hogy a teljesítési határidőt a másodfokú határozat kézhezvételétől számított 45 napban állapította meg. Elrendelte a határozat azonnali végrehajthatóságát is tekintettel arra, hogy a műemléki, régészeti és természetvédelem alatt álló Citadella ingatlan Budapestnek olyan kiemelt és fontos része, amelynek az eredeti állapot szerinti visszaállítása közérdek. A határozat tartalmazta azt is, hogy a benyújtott tervek szerint a tervezett építmény az eredeti terepszintből jelentősen kiemelkedik, az eredeti terepviszonyok – pl. a lejtő hajlásszöge – az építmény földdel fedése után sem állíthatók vissza. A Citadella erődítménye alatti egységes homogén zöld füves terepalakulat, azaz a Lődomb látványa helyett a tervezett durva beavatkozás miatt egy kő térburkolattal ellátott, hatalmas vízszintes felület, a betonfalak előtt vendéglátóhelyek és e felett erőteljes vízszintes, tömör beton mellvédsáv jelenne meg, amely a Citadella, mint műemlék érvényesülését zavarná, a Lődomb értelmezhetőségét, hitelességét lehetetlenné tenné, eredeti eszmei jelentőségét sértő állapotot eredményezne. 
	Az engedély nélkül folytatott építkezéssel összefüggésben több hatóság is eljárt a földmunkák korai észlelésétől kezdődően. Az ügyben érintett alkotmányos jogok érvényesülésével kapcsolatban több szervnek – így a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalnak, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumnak, a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságnak, a XI. kerületi Rendőrkapitányságnak és a XI. kerületi önkormányzat jegyzőjének – is voltak garanciális feladatai. Az engedély nélküli építkezést, a műemlék-károsítást azonban annak ellenére nem tudták megakadályozni, hogy a KÖH már a munkálatok korai fázisánál leállította az engedély nélküli építkezést. 
	A természetvédelmi őrök és a különböző hatósági személyek helyszínen való intézkedése – például a munkavégzés leállítására történő kötelezés – után is folytatódott a jogsértő, károkozó magatartás. Ezzel nemcsak az építtető, hanem munkájukkal a károsítást ténylegesen elősegítők (vállalkozók, alvállalkozók és azok alkalmazottai) is jogsértést követtek el, hiszen a jogszabálysértő megrendelői utasítás teljesítését nem tagadták meg, hanem végrehajtották. 
	Az építmények elkészültek és a sajtó szinte mindennapi helyszíni tudósítása mellett huzamosabb ideig üzemeltek is. Folyamatos eljárási cselekményeik ellenére a kifogásolt építmény felépítését és üzemelését az eljáró hatóságok nem tudták megakadályozni.  Bontását végül is hatósági úton rendelte el a KÖH. 
III. Az érintett alkotmányos jogok:
•	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
•	A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon (Alkotmány 10. § (1) bekezdés)
•	A tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)
•	Az egészséges környezethez való jog (Alkotmány 18. §)
•	A lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez való jog, amit a Magyar Köztársaság többek között az épített és a természetes környezet védelmével valósít meg (Alkotmány 70/D. § (1) és (2) bekezdés)
•	A művelődéshez való jog, amit a Magyar Köztársaság a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével valósít meg (Alkotmány 70/F. § (1) és (2) bekezdés)
IV. Bevezető megjegyzések
1. Az országgyűlési biztos hatáskörének megalapozása
1.1.	Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva." Az Obtv. 25. §-a pedig lehetőséget ad az ombudsmannak arra, hogy "Ha (...) álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását." 
	Az országgyűlési biztos mindezek okán általában konkrét, egyedi aktusok által okozott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok feltárásával foglalkozik, vagyis tevékenysége a jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatára irányul. Ezen feladatának teljesítése azonban elválaszthatatlan a széles körű jogértelmezéstől. 

1.2.	Hatásköröm fennállását abból a szempontból is értékeltem, hogy már vizsgálatom kezdetén két bírósági eljárás is folyamatban volt az ügyben. Mindkettőt az engedély nélkül építkező indította. Az egyiket a kultuszminiszter ellen, mert az nem járult hozzá, hogy a Lődomb területét a Kincstári Vagyoni Igazgatóság (a továbbiakban: KVI) terasz céljára használatba adja, és a közparkból hozzácsatoljon az épülethez. A másikat a KVI ellen azért, hogy az kössön vele szerződést a kultuszminiszter hozzájárulása nélkül (bár a törvény szerint ez a szerződés érvényességének feltétele).  

	Az Obtv. 29. § (2) bekezdése e) pontja értelmében az Obtv. alkalmazása tekintetében nem minősül hatóságnak a bíróság, az országgyűlési biztos tehát nem vizsgálhatja a bíróság döntését vagy eljárását. A bírósági eljárások és az országgyűlési biztos alapjogvédelmi vizsgálata viszont nem zárja ki egymást. Az országgyűlési biztos hatásköre ugyanis magában foglalja annak megállapítását, hogy a jogalkalmazás számára az érintett alkotmányos jogokból milyen követelmények adódnak. Az országgyűlési biztosnak éppen az a feladata, hogy a hatóságok törvényes és jogszerű működését az alkotmányosság magasabb szintű mércéjének alkalmazásával biztosítsa. Az országgyűlési biztos nem csak a törvényt és az egyéb jogszabályokat kéri számon a hatóság gyakorlatán, hanem közvetlenül az Alkotmány előírásait, valamint az Alkotmánybíróság által értelmezett alkotmány értékrendjét is. Fokozottan érvényes mindez akkor, ha a ma előidézett visszásság a jövőt – esetleg a még meg sem született emberek jogait – veszélyezteti. Sajátos alkotmány-érvényesítő szerepét az is bizonyítja, hogy jogköre az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság kiküszöbölésére irányul, s a visszásságot a jogalkalmazás során kell elhárítania. 
2. A vizsgálat szempontjából lényeges kérdés:
	Alkotmányunk 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság megnyilvánulásának egyik fontos eleme az állampolgári jogok gyakorlásának biztosítása, amely jogoktól elválaszthatatlanok a kötelezettségek, azok teljesítése, illetve – adott esetben – kikényszerítése. Ez utóbbi történhet a hatályos jogszabályok önkéntes betartásával, avagy – betartatásuk érdekében – az arra hivatott hatóságok jogszabályon alapuló intézkedéseivel. E fontos elemek sérelme veszélyeztetheti a jogbiztonság követelményét, valamint ezen keresztül eredményezheti az állampolgári fegyelem és általában a törvénytisztelet lazulását. 
	Ennek megjelenési formája gyakran az, amikor az állampolgár először "csak" megsérti a rá nézve kötelező jogszabályi rendelkezéseket, majd – az ez ellen fellépő, ám erélytelen hatósági rendelkezéseket figyelmen kívül hagyva – folytatja a jogellenes magatartást. Különös súlya van ezen jelenségnek akkor, ha a jogellenes magatartás bűncselekményt valósít meg, ráadásul folyamatosan, ország-világ szemeláttára! Ebben az esetben a hatóságoknak – köztük a rendőrségnek –, éppen a jogállamiság védelme érdekében, nem csak joguk, hanem kötelességük is, hogy a jogsértőt felhívják a bűncselekmény folytatásának abbahagyására, ennek eredménytelensége esetén pedig – a rendelkezésére álló törvényes eszközökkel – megtegyék a szükséges további intézkedéseket.
V. A vizsgálat megállapításai:
1. Megállapítások a műemlékvédelemmel összefüggésben
	A Kft. a KÖH határozatai ellen a Fővárosi Bírósághoz fordult, amely bíróság a keresetet elutasította és ezzel a KÖH határozatait helybenhagyta. 
Amint már utaltam rá, a bíróság előtt folyó, vagy általa lezárt ügyben nincs hatásköröm, ezért a KÖH (mint a területen illetékes régészeti, műemlékvédelmi és építési hatóság) bírósági eljárást megelőző intézkedését nem vizsgáltam.
	A bíróság ítéletét követő, a végrehajtást kikényszerítő eljárásban a KÖH több ízben 100-100 ezer Ft bírságot szabott ki. Annak eredménytelenségét követően a munkálatoknak a kötelezett költségére és veszélyére történő hatósági elvégzését rendelte el. Az építtető számtalan beadványa, az időhúzást szolgáló formális önkéntes teljesítés megkezdése (de érdemi bontás nélküli munkavégzése) után (a „turistaszezont” követően) a hatósági bontás és a terület helyreállítása megtörtént.
	A hatóság 20 millió Ft örökségvédelmi bírsággal sújtotta az építtetőt a kulturális örökség megsemmisítése és megrongálása miatt. Az építtető az ügyben bírósághoz fordult. Hatásköröm hiánya miatt az örökségvédelmi bírság ügyére vizsgálatomat nem terjesztettem ki.       
	A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal eljárásáról (ide nem értve a bírósági eljárásokkal érintett részeit) összességében megállapítottam, hogy az ügyben a rendelkezésére álló valamennyi jogi eszközt igénybe vette az engedély nélkül építővel szemben. Tény az is, hogy lehetőségeit következetesen (és végül eredményesen) alkalmazta. Eljárása során figyelembe vette mind a műemléki- és régészeti védelemről, mind az épített környezet védelméről, mind az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló jogszabályok vonatkozó rendelkezéseit. Intézkedései nem okoztak alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot.
2. Megállapítások a természetvédelem kérdéseiről    
2.1. Bevezetés
2.1.1. 
	Alkotmányunk a környezet védelméről két helyen is rendelkezik. Először a társadalmi-gazdasági alapokról szóló I. fejezetben, a 18. §-ban: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez". Másodszor az alapvető jogok és kötelezettségek között, a XII. fejezetben, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog egyik megvalósítási eszközeként: "Ezt a jogot a Magyar Köztársaság (...) az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg" (70/D. §). Mivel mindkét rendelkezésből levezethető volna a másik is, a kétszeres említésnek önmagában vett jelentősége is van. Az egészséges környezethez való alapjog az első fejezetben a politikai és a gazdasági szabadság végső határát jelöli ki, a ma már világszerte elfogadott "fenntartható fejlődés" követelményének szellemében. A XII. fejezetben az egyes ma élő emberek által a legfontosabbnak tartott alapjog, a testi és lelki egészség megvalósítását hivatott előmozdítani. A környezet védelme – illetve azt a konkrét esetre, a Gellérthegyen folyó építkezésre kivetítve, a természet védelme – mindkét helyen, mindkét funkciójában végső fokon az emberi élet, sőt a teljes élővilág fennmaradását szolgálja.
	Ebből a kettős sajátosságból adódóan a környezethez, tágabb értelemben a természethez való jog több mint pusztán egy "alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg" [28/1994. (V.20.) ABH]. Az egészséges környezet és azon keresztül a természet számára az állam az objektív, az intézményes védelem keretében köteles törvényi, valamint szervezeti garanciákat nyújtani és azokat a környezet, illetve természet védelmében közvetlenül felhasználni. Ugyanakkor a környezethez és természethez való jogok érvényesítéséhez a törvényalkotónak alanyi jogokat is kell alapítania, olyanokat, amelyeken keresztül az egyes emberek – még ha csak közvetve is – a jogalkalmazó szervek útján védelemben részesíthetők. 
	A környezetvédelmi (természetvédelmi) jog, mint az egész jogrendszert átszövő "komplex" jogterület és a környezetvédelmi (természetvédelmi) normákat közvetlenül alkalmazó állami szervek (hatóságok) rendszere az elmúlt negyedszázadban kiépült, és ma már az európai uniós elvárásoknak is megfelel. A környezetvédelmi, illetve természetvédelmi jog alkalmazásáról, valóságos érvényesüléséről azonban ugyanez még nem mindig mondható el. 
A magyar Alkotmánybíróság nemzetközi elismerést kiváltott szigorú alapelve szerint "a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti". Ezt az állampolgárok valóságos gyakorlattá, szigorúan alkalmazott élő joggá kívánják változtatni. Sőt, az is nyilvánvaló, hogy ezt az elvet kiterjesztően értelmezik, a természetes és az épített környezet teljességére, minden védett elemére alkalmazzák. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához érkezett beadványok bizonyítják a panaszosok jogtudatának, a jogállamiságba és az alkotmányosságba vetett bizalmának, ezzel együtt polgári öntudatának fejlődését és erősödését. Az alanyi jogokként védett individuális magánérdekek ezekben az eljárásokban átszíneződnek és – a környezethez, természethez való jogon belül, ideértve a jövő generációk érdekeit is – elegyednek az állampolgári jogok közvetítésével védett közérdekkel.

2.1.2.	
	A védett természeti területeket a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) négy csoportba sorolja. A csoportba sorolás függ – többek között – a védendő terület kiterjedtségétől, a védelem céljától, illetve a terület hazai és nemzetközi jelentőségétől.
	A védett természeti területek egyik csoportját a természetvédelmi területek alkotják. A Ttv. 28. § (4) bekezdése szerint természetvédelmi terület az ország jellegzetes és különleges természeti értékekben gazdag, kisebb összefüggő területe, amelynek elsődleges rendeltetése egy vagy több természeti érték, illetve ezek összefüggő rendszerének a védelme.

A Ttv. 23. § (2) bekezdése szerint:
	„(2) E törvény erejénél fogva védelem alatt áll valamennyi forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár. Az e bekezdés alapján védett természeti területek országos jelentőségűnek minősülnek.”
A 48. § (1) bekezdése értelmében: „Barlang védettsége kiterjed bejáratára, teljes járatrendszerére, a befoglaló kőzetére, képződményeire, formakincsére, bármilyen halmazállapotú kitöltésére, természetes élővilágára, továbbá a mesterségesen létrehozott, bejárati vagy barlangrészeket összekötő szakaszára.”

	Az 1/1997. (I. 8.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.) szerint a Gellérthegy Citadella Sétány a Gellérthegy Természetvédelmi Terület része.

	Az R. 3. §-a kimondja, hogy a védett terület őrzése, fenntartása és karbantartása a Budapesti Természetvédelmi Igazgatóság feladata. A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Miniszter a Budapesti Természetvédelmi Igazgatóság jogutódjaként a 34/1997. (XI. 20.) KTM rendelettel létrehozta a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságot (a továbbiakban: Igazgatóság). Ennek megfelelően a terület őrzése és fenntartása az Igazgatóság feladata.

	Az elmondottak alapján azt vizsgáltam, hogy az Igazgatóság az érintett területen történt jogellenes tevékenységről való tudomásszerzést követően milyen eljárási cselekményeket tett, illetve milyet állt módjában tenni az engedély nélküli építkezés továbbfolytatásának megakadályozása érdekében.

	2.2. Az Igazgatóság, mint – védett természeti területen – az építési ügyekben eljáró szakhatóság 

	Védett természeti területek esetében a más jogszabályok alapján kiadásra kerülő engedélyeket meg kell előznie a természetvédelmi hatóság engedélyének (szakhatósági hozzájárulásának). A szakhatóságként közreműködő természetvédelmi hatóság hozzájárulása (döntése) nélkül ilyenkor engedély nem adható. A szakhatósági engedély hiányában pedig a területen folyó építkezésre, a terület átalakítására stb. magánjogi szerződés érvényesen nem köthető, ilyen tevékenység pedig nem kezdhető el és nem folytatható. Az ügyben egyébként döntésre jogosult közigazgatási szerv a szakhatósági döntést nem változtathatja meg, nem bírálhatja felül, attól nem térhet el.
	A Ttv. 39. § (1) bekezdésének b) pontja értelmében „védett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő más hatósági eljárás során a természetvédelmi hatóság szakhatóságként működik közre, így különösen telekalakítás, terület-felhasználás, építés, létesítés és használatbavétel engedélyezésekor.” 
A fenti jogszabályhely szerint tehát az Igazgatóság az építésügyi (így műemlékvédelmi) ügyekben nem kap önálló hatáskört, hanem, mint szakhatóság köteles ezekben közreműködni. 
Az építésügyi hatósági eljárásokban a szakhatóságként közreműködő természetvédelmi hatóság feladata a természet és a tájvédelem követelményeinek szigorú érvényre juttatása.
	A tájvédelmi szakhatósági hatáskörbe tartozó engedélyezési eljárásokról szóló 166/1999. (XI. 19.) Korm. rendelet a táj jellege, a természeti értékek, az egyedi tájértékek és az esztétikai adottságok megóvása érdekében – meghatározott körben – a nemzeti park igazgatóságok tájvédelmi szakhatósági közreműködését írja elő bizonyos építésügyi hatósági engedélyezési eljárások során. Így az illetékes igazgatóságnak közre kell működnie a védett természeti területen telekalakítás, továbbá építmény, építményrész, épületegyüttes megépítése, átalakítása, bővítése, helyreállítása, lebontása, használatbavétele és fennmaradása építésügyi (illetve műemléki) hatósági engedélyezési eljárásában. 
	A konkrét esetben az Igazgatóság – 2002. április 15-én – arról értesült, hogy engedély nélküli földmunka folyik az érintett területen. Az április 29-én tartott helyszíni szemlén készült jegyzőkönyv szerint: a területen ekkor egy hozzávetőlegesen 25 m x 15 m felületű, változó mélységű gödör volt található, amelyben az alapozás, a támfalbetonozás és az aljzat betonozása már elkészült.
	Tekintettel arra, hogy a Terasz építmény tájvédelmi érdeket sértett, az Igazgatóság a 2002. május 24-én kelt – 3294/2/2002. számú -, a Kft. kérelmére adott szakhatósági állásfoglalásban a Terasz fennmaradásához és továbbépítéséhez nem járult hozzá. Az Igazgatóság a negatív szakhatósági állásfoglalását megküldte a KÖH részére is.
	A Ttv. 35. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében védett természeti területen tilos olyan épületet, építményt, nyomvonalas létesítményt, berendezést létesíteni vagy üzembe helyezni, amely annak jellegét és állapotát veszélyezteti, károsítja, vagy ott a tájképi egységet megbontja. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése szerint az említett kötelezettségek teljesítésére a természetvédelmi hatóság, vagy megkeresésére az arra hatáskörrel rendelkező hatóság kötelezi az érdekelteket és meghatározza a kötelezettség teljesítésének módját, így különösen a tevékenység abbahagyását, az eredeti állapot helyreállítását, valamint határidejét.
	Miután a védett területen történt jogellenes tevékenységek építési munkálatok voltak, az Igazgatóság az eljárásban tehát nem „fő” hatóságként, hanem szakhatóságként vett részt, amely feladatának a munkálatokról való tudomásszerzését követően maradéktalanul eleget tett. 

2.3. 	Az Igazgatóság által megtett intézkedések
	Az Igazgatóság által megtett intézkedések körében azt vizsgáltam, hogy a jogszabályok adta lehetőségek között – a műemlékvédelmi eljárástól függetlenül, azzal párhuzamosan – milyen eljárási lépéseket tett, illetve tehetett a Ttv. alapján a munkálatok megakadályozása érdekében.
	Jelen esetben sajátos helyzet adódik abból, hogy az érintett terület többszörös védelem alatt áll (műemlékvédelmi, régészeti, természetvédelmi oltalmat élvez). Több jogterület találkozásáról van tehát szó ugyanazon ügyben, több hatóság is jogosult önállóan fellépni (dönteni).  

2.3.1. 	Határozathozatal
	Az ügyben értelmezendő kérdés volt az is, hogy a természetvédelmi Igazgatóság milyen jogszabályi felhatalmazás alapján járhatott el jogosan akkor, amikor – önálló hatáskörben – az építkezés azonnali leállítását rendelte el.
	Határozathozatalához kellő hatáskört biztosított:
	a) a Ttv. 23. § (2) bekezdése, amely szerint a barlangok ex officio védett területek, illetve
	b) a Ttv. 78. §-a is.

	a) A Ttv. előzőekben már idézett rendelkezése szerint a barlangok (hőforrás-barlangok) – mint a föld méhének sajátos kincsei – a törvény erejénél fogva oltalmat élveznek. 

	A barlangok állagát, állapotát a felszínén zajló emberi tevékenységek is befolyásolhatják. Ezért – álláspontom szerint – az Igazgatóság a barlangok védelméhez fűződő kiemelt közérdek folytán, önálló hatáskörben léphetett volna fel.
	
	b) Az Igazgatóság miután az építkezés továbbfolytatását tapasztalta, a Ttv. 78. § (1) bekezdése alapján – 2002. június 3-án, 13/68-12/2002. számon – határozatot hozott, melyben a tevékenység azonnali hatállyal történő megtiltását rendelte el. 

	A Ttv. 78. § (1) bekezdése értelmében az igazgatóság, (illetőleg helyi védett természeti terület esetében a jegyző) korlátozhatja, felfüggesztheti vagy megtilthatja a védett természeti értéket és területet károsító vagy súlyosan veszélyeztető tevékenységeket. A határozat – a védett természeti érték, terület közvetlen vagy súlyos sérelme, illetve veszélyeztetése esetében – a jogorvoslatra tekintet nélkül azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható. 

	Megállapítottam, hogy – a Citadella Sétány esetében – a természetvédelmi hatóság a 78. § (1) bekezdése alapján önállóan is korlátozhatta, felfüggeszthette, illetve megtilthatta az engedély nélküli tevékenységet. A Ttv. a 78. § (1) bekezdése önálló – hatósági – hatáskört biztosít az igazgatóságok számára, tekintettel a védendő értékre. 

	Az önálló hatósági hatáskörrel kapcsolatban ugyanakkor kérdésként merül fel, hogy a 78. § (1) bekezdése alapján hozott határozatot ki tudja-e kényszeríteni (és miként) az Igazgatóság. Az önálló hatáskörben hozott döntést követően – az önkéntes teljesítés elmaradásakor – , amikor az egyéb eszközök (például a természetvédelmi őrök eljárásai) nem vezettek célra – az Áe-ben szabályozott végrehajtási eljárási cselekményeket lehetett volna foganatosítani.

2.3.2. 	Rendőrségi feljelentés
	Azokban az esetekben, ahol a természetvédelmi törvény kifejezetten eltérő rendelkezéseket nem tartalmaz, a környezet védelmének általános szabályairól szóló – 1995. évi LIII. – törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezéseit is alkalmazni kell. E törvény alkalmazásában környezetkárosítás az a tevékenység, amelynek hatására környezetkárosodás következik be; míg környezetkárosodás a környezetnek vagy valamely elemének olyan mértékű változása, szennyezettsége, illetve valamely eleme igénybevételének olyan mértéke, amelynek eredményeképpen annak természetes vagy korábbi állapota (minősége) csak beavatkozással, vagy egyáltalán nem állítható helyre, illetőleg, amely az élővilágot kedvezőtlenül érinti. Az Igazgatóság 2002. június 3-án a Kft. és a Görföl Kft. ellen természetkárosítás bűncselekmény alapos gyanúja miatt feljelentést tett. 

2.3.3.	Természetvédelmi bírság kiszabása
	A Ttv. 80. §-a alapján az Igazgatóság – 2002. szeptember 23-án kelt – határozatában 2.500.000,Ft. természetvédelmi bírsággal sújtotta a jogellenes építtetőt. Az összeg kiszabásában az Igazgatóság tekintettel volt annak preventív szerepére. 

2.3.4. 	A Természetvédelmi Őrszolgálat közreműködése
	A Ttv. 59. § (1) bekezdése szerint a természeti értékek és területek, különösen a védett természeti értékek és területek megóvása, károsításának megelőzése érdekében – egyenruhával és szolgálati lőfegyverrel ellátott tagokból álló – Természetvédelmi Őrszolgálat (a továbbiakban: Őrszolgálat) működik valamennyi igazgatóság szervezetében. 
Az Őrszolgálat tevékenységével kapcsolatban először is azt vizsgáltam, hogy mint a természeti területek őrzéséért felelős hatóság, megfelelően járt-e el, voltak-e megfelelő jogi eszközei a történtek kezeléséhez, illetve ezeket a jogi eszközöket tudta-e használni.
	A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 12. §-a szerint:
az Őrszolgálat tagja „az igazgatóság illetékességi területén jogosult és köteles:
a) a természet védelmére vonatkozó előírások betartását ellenőrizni;
b) a természet védelmének érdekeit sértő, a természeti értéket és területet – beleértve a védett természeti értéket és területet – (a továbbiakban: természeti érték vagy terület) veszélyeztető vagy károsító jogellenes cselekményt elkövető személyt cselekményének abbahagyására felszólítani, feltartóztatni, igazoltatni, ellene eljárást kezdeményezni;
g) a természet védelmével összefüggő bűncselekmény elkövetésén tetten ért vagy az intézkedésének ellenszegülő személyt elfogni, a rendőr megérkezéséig visszatartani vagy a legközelebbi rendőri szervhez előállítani;
h) jogszerű intézkedésével szemben történt ellenszegülés megszüntetésére kényszerítő eszközt alkalmazni, az ellenszegülő vagy támadó személytől fegyvert, élet kioltására alkalmas, illetve más veszélyes eszközt elvenni és az illetékes rendőri szervnek átadni.” 

	A Természetvédelmi Őrszolgálat Szolgálati Szabályzatáról szóló 9/2000. (V. 19.) KöM rendelet (a továbbiakban: SzSzr.) 8. §-a szerint:
a természetvédelmi őr munkája során együttműködik a működési területén szolgálatot teljesítő más őrökkel, a fegyveres és rendvédelmi szervekkel, valamint más hatóságokkal.

	Az SzSzr. 14. § (1) bekezdésének értelmében:
	a természetvédelmi őr – természeti érték vagy terület veszélyeztetésének, károsításának megakadályozása érdekében – a jogszabályokban meghatározott módon az alábbi kényszerítő eszközöket alkalmazhatja:
a) testi kényszer,
b) bilincs,
c) vegyi vagy elektromos sokkoló eszköz,
d) szolgálati kutya.

	Az SzSzt. rögzíti azt is, hogy ha a természetvédelmi őr az illetékességi területén történt, a természetvédelem érdekeit sértő cselekményről (eseményről) tudomást szerez, ennek tényét és adatait köteles haladéktalanul megállapítani, és bejelentő-feljelentő nyomtatvány kitöltése mellett egyidejűleg a szolgálati naplóba részletesen bejegyezni. A tájegységvezető a 2002. június 4-én kelt jelentésében kitért arra, hogy 2002. június 3-án a helyszíni tapasztalatok alapján természetkárosítás bűntettének alapos gyanúja miatt telefonon rendőri intézkedést kért. Először arról tájékoztatták, hogy a rendőrjárőr kiérkezéséig várni kell, addig a dolgozókat tartsák a helyszínen, később viszont közölték, hogy a járőr nem tud a helyszínre menni, ezért a személyi adatok felvétele után engedje eltávozni a dolgozókat. Ezt a tájegységvezető a 2002. június 24-én történt rendőrségi meghallgatáson megerősítette. A természetvédelmi őr szóban forgó jelentéstételi kötelezettsége teljesítését – a jelentésem 3. pontjában részletezettek miatt – nem vitattam. 

	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az Őrszolgált rendszeresen ellenőrizte az érintett területet, jegyzőkönyveket készített a helyszínen tapasztalt cselekményekről, és folyamatosan megkísérelte az együttműködést a rendőrség szerveivel.

	Az Őrszolgálat eljárásával összefüggésben – az elmondottakon túl – azt is vizsgáltam, hogy az Igazgatóság tevékenységtől eltiltó határozatainak miként tudott az Őrszolgálat érvényt szerezni, illetve mi okozhatta, hogy a rendszeres jelenléte ellenére is folytatódtak a munkálatok.

	Az Sztv. 12. §-ának b) pontja értelmében az Őrszolgálatnak jogában állt a munkálatok azonnali leállítása, amelyre a jegyzőkönyvek tanúsága szerint többször kísérletet is tett. 
Miután az Őrszolgálat munkatársai elhagyták a helyszínt, az engedély nélküli építkezés azonban továbbfolyatódhatott. Ennek megakadályozása érdekében, az építkezéssel érintett terület folytonos őrzésének biztosítására lett volna szükség – akár a rendőrség, akár az Őrszolgálat részéről.

	A természetvédelmi őr a már idézett jogszabályhely értelmében jogosult lett volna kényszerítő eszközt alkalmazni, ilyent azonban egyet sem alkalmazott. Az Sztv. 15. § (2) és (3) bekezdése azt is előírja, hogy intézkedéseiről az illetékes rendőrkapitányságnak, valamint a munkáltatójának haladéktalanul részletes írásbeli jelentést köteles tenni. Az őr kényszerítőeszköz használatának és a személyes szabadságot korlátozó intézkedésének jogszerűségét az illetékes rendőrkapitányság vizsgálja ki az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint.
Az elmondottak értelmében tehát, az Őrszolgálat intézkedései csak a rendőrség kellően gyors és hatékony együttműködésével lehettek volna, illetve lehetnek hatékonyak – amelynek jelen ügyben tapasztalt hiányára jelentésem 3. pontjában utalok.

	Az Igazgatóság eljárása formálisan jogszerű volt akkor, amikor alakszerű határozatot hozott és az Őrszolgálat tagjaival próbálta az építkezést leállítani.

	Tény ugyanakkor az is, hogy a határozatok végrehajtása és az Őrszolgálat eljárása nem járt eredménnyel. Ez az eredménytelenség (kudarc) mind a jogállamiság és a jogbiztonság, mind az épített környezet és a természet védelme szempontjából súlyos visszásságot okozott.

3. Megállapítások a rendőri szervek eljárásáról
	Mivel az Őrszolgálat tagjainak – jelentésem 2.3. pontjában hivatkozott – jelentése alapján felmerült a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, vizsgálatomat kiterjesztettem annak megállapítására is, hogy a BRFK XI. kerületi Rendőrkapitánysága (a továbbiakban: kapitányság) 2002. június 3-án jogszerűen járt-e el, illetve mulasztott-e azzal, hogy más elfoglaltságra hivatkozva nem küldött rendőrjárőrt a Citadella melletti Lődomb területén folyó engedély nélküli építkezéshez. Ezen túl szükségessé vált annak vizsgálata is, hogy az Őrszolgálat tagjainak az ezen a napon történt eseményekről készült jelentése alapján a kapitányság eleget tett-e az Sztv.-ben előírt azon kötelezettségének, miszerint az illetékes rendőrkapitányság köteles a természetvédelmi őr intézkedését kivizsgálni és indokolt határozattal dönteni annak jogszerűségéről. Ha jogszerűtlennek minősül a természetvédelmi őr intézkedése, akkor a rendőrség – a rá vonatkozó jogszabályi előírások szerint – hivatalból köteles lefolytatni a cselekménytől függő szabálysértési vagy büntetőeljárást.

	Megkeresésemre az országos rendőrfőkapitány – szemben az Őrszolgálat ügyben eljárt tagjaival – azt közölte, hogy a rendelkezésre álló nyilvántartási adatok, valamint a kérdéses időpontban szolgálatot teljesítő állomány meghallgatásán elmondottak szerint, 2002. június 3-án a kapitányság ügyeletére az Igazgatóság természetvédelmi őrei rendőri intézkedésre okot adó bejelentést nem tettek. 

	A főkapitányi tájékoztató tartalmazta azt is, hogy az Őrszolgálat által foganatosított személyes szabadságot korlátozó intézkedésről, illetőleg kényszerítő eszköz használatáról írásbeli jelentést az illetékes rendőrkapitányságra az Igazgatóság nem tett. Ennek következtében a kapitányságnak sem tudomása, sem jogalapja nem volt arra, hogy a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló törvényben meghatározott kötelezettségének eleget tegyen. Ezért az országos főkapitány mulasztást sem állapított meg.

	Tájékoztatott a főkapitány továbbá arról, hogy az üggyel kapcsolatban az Igazgatóság igazgatója feljelentést tett természetkárosítás bűntettének alapos gyanúja miatt. Feljelentése 2002. június 3-án érkezett faxon a kapitányságra. 2002. június 4-én a rendőri szerv feljelentés kiegészítést rendelt el, amelynek során az Igazgatóság tájegységvezetőjét meghallgatták. Ezt követően elrendelték a nyomozást. Elismerte az országos főkapitány viszont, hogy a tájegységvezető meghallgatásáról készült jegyzőkönyvben valóban szerepel az az állítás, miszerint az egyik természetvédelmi őr rendőri intézkedést kért 2002. június 3-án, valamint az is, hogy a rendőrhatóság a későbbiekben "visszaszólt" a természetvédelmi őrnek, hogy nem tudnak a helyszínre járőrt küldeni. Mindezt azonban semmilyen dokumentum nem támasztja alá a BRFK XI. kerületi Rendőrkapitányságon. 

	A KvVM-ből beszerzett iratokat átvizsgálva megállapítottam, hogy az Igazgatóság megküldte a személyes szabadság korlátozására tett intézkedéséről készített jelentését a XI. kerületi rendőrkapitánynak. Annak átvételét egy olvashatatlan aláírás igazolja.

	Az országgyűlési biztosok eddig kialakult gyakorlatukban nem állapítottak meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, ha egy ügyben egymásnak ellentmondó adatok álltak a rendelkezésükre. Ennek az volt az oka, hogy az országgyűlési biztosnak nincs módja, sem lehetősége bizonyítási eljárást lefolytatni. 

	Jelen esetben azonban egy átvételi elismervény cáfolta az országos rendőrfőkapitány azon állítását, hogy az Igazgatóság tájegységvezetője nem küldte el a kerületi kapitányságra a Lődombon 2002. június 3-i eseményekről, az Őrszolgálat tagjai által készített jelentést. Az átvételt aláírás is bizonyítja – igaz, hogy olvashatatlanul. Az aláírás egyébként azon a 2002. június 4-i keltezésű átiraton szerepel, melynek mellékleteként az Igazgatóság igazgatója, a kapitányság vezetőjének címezve megküldte a természetőri jelentést a kapitányságra. Az olvashatatlan aláíráson kívül az átiraton olvasható kézírással szerepel a következő: „1 pld. átvettem, Bp. 2002. 06. 10. … r. fhdgy. 20900”. 
Az országos főkapitány tájékoztatójához mellékelt iratokból kitűnt továbbá, hogy a kapitányságon 2002. június 3-án, 4761/2002. ideiglenes ügyszámon készült egy ügyeletes tiszti hivatalos feljegyzés arról, hogy 18 óra 47 perckor az Igazgatóság képviselője feljelentést tett a természetvédelmi területen folyó építkezési munkálatok, illetve természetkárosítás bűncselekményének alapos gyanúja miatt.

	Ugyancsak az iratok között szerepel a 2002. június 4-i keltezésű, A/151/346/2002. számú rendőri jelentés, mely szerint a kerületi kapitányság közrendvédelmi osztály, Albertfalva-Kelenföld Rendőrőrs két hivatásos állományú tagja, a jelzett napon 9 óra 30 perckor megjelent a Citadella területén. Ennek alapja az volt, hogy a kapitányság ügyeletére természetkárosításról érkezett bejelentés. A rendőri jelentés szerint az Igazgatóság Őrszolgálatának tájegységvezetője kérte a rendőri intézkedést. A tájegységvezető a természetkárosítás megvalósulását abban jelölte meg, hogy az építési területről az ott keletkezett építési hulladékot elszállították, az ott lévő villanyoszlopokat lefestették, illetve a vendéglátóegység pultját lakkozták, az építési terület környékét gyeptéglázni akarták, hogy visszaállítsák a környezet eredeti állapotát. Mindez a természeti területet jelentős mértékben megváltoztatta volna. Jelentésében a két rendőr úgy foglalt állást, hogy „a helyszínt megvizsgálva megállapítottam, hogy a terület befüvesítése, mellyel az építkezés során kitaposott gyepet kívánta a Kft. helyreállítani, nem változtatja meg jelentős mértékben a természeti területet, hanem azt eredeti állapotába állítja vissza (…) a fém villanyoszlopok lefestése sem károsítja a környezetet, az építési törmelék eltakarítása pedig kifejezetten a természeti terület védelmét szolgálja.” 

	Előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a XI. kerületi rendőrkapitányság ügyben eljárt dolgozói többszörös alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoztak. A Citadella területére – 2002. június 4-én 9 óra 30 perckor – kiérkező két rendőr megsértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot akkor, amikor természet- és környezetvédelmi szakkérdésben döntött a helyszínen, vagyis hatásköri szabályt lépett túl.

	A rendőrségre háruló feladatokat és a rendőr intézkedési, eljárási kötelezettségét alapvetően a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) szabályozza. E törvény 11. § (1) bekezdése szerint: "a rendőr köteles a szolgálati beosztásában meghatározott feladatait a törvényes előírásoknak megfelelően teljesíteni...". A 13. § (1) bekezdése azt is előírja, hogy "a rendőr jogkörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha olyan tényt vagy körülményt észlel, illetőleg hoznak tudomására, amely rendőri beavatkozást igényel...."  A rendőrség intézkedésére vonatkozó részletes szabályokat a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. (III.1.) BM rendelet (a továbbiakban: Szolgálati Szabályzat) határozza meg. 

	A Szolgálati Szabályzat 6. § (1) bekezdése szerint: „Bűncselekmény vagy szabálysértés észlelése, valamint a közrendet (…) fenyegető veszélyhelyzet esetén a rendőrt intézkedési kötelezettség terheli”.
A 6. § (2) bekezdése értelmében: „a rendőr intézkedik olyan, a közbiztonságot veszélyeztető helyzetek elhárítására is, amelyek nem kizárólag a rendőrség hatáskörébe tartoznak, így különösen természeti vagy ipari katasztrófa színhelyén. (…) Ennek során értesíti az illetékes szervezeteket, lezárja a területet, megteszi a mentés elősegítése, a személy- és vagyonbiztonság érdekében szükséges halaszthatatlan intézkedéseket.” 

	A rendőri intézkedésekre vonatkozó idézett jogszabályi előírásokat sértette, hogy a helyszínen intézkedő két rendőr – különleges szakértelem hiányában, illetve szakértő igénybevétele nélkül – döntött úgy, hogy a Kft. által végzett, bejelentésben szereplő munkálatok nem változtatják meg jelentős mértékben a természeti területet, és nem károsítják a környezetet. 

	A két rendőr – véleményem szerint – akkor járt el volna helyesen, ha az Igazgatósághoz tartozó Őrszolgálat tájegységvezetőjének bejelentésére hagyatkozik, nem pedig felülbírálja azt, amennyiben pedig a szakértő tájegységvezetővel nem értett egyet, természet- és környezetvédelmi szakértőt (esetleg szaktanácsadót) kért volna a kapitányság ügyeletétől, melynek kiérkezéséig biztosította volna a helyszín változatlan megőrzését a későbbi eljárást megalapozó tények, körülmények megállapítása és a bizonyítás érdekében. Különös tekintettel igaz ez akkor, ha figyelembe vesszük, hogy a természetkárosítást nem az engedély nélküli építkezés adott pillanatában végzett munkafázisaiból lehet megítélni.

	 Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság nélkülözhetetlen elemeként értelmezett jogbiztonság ugyanis megköveteli, hogy legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásához tudják igazítani. Ebből következik az is, hogy az államhatalom jogállami működése megköveteli, hogy az állam nevében eljáró személyek – így az intézkedő rendőrök – a jogszabályi előírásokat maradéktalanul betartsák, azt ne lépjék túl, de azt megtegyék, amire jogszabály felhatalmazza, sőt kötelezi őket. 

	A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme megállapításának megalapozottságát alátámasztja a 2002. június 03-i, 4761/2002. ideiglenes ügyszámú hivatalos feljegyzés is. Az bizonyítja, hogy a kapitányság nem csak a médiából értesült a Citadellán folyó, természetvédelmi területet károsító eseményekről, hanem hivatalosan, büntető feljelentés útján is.
	Tekintettel arra, hogy a XI. kerületi kapitányság 2002. június 3-án – más elfoglaltságra hivatkozva – nem küldött rendőrjárőrt a Lődomb területén engedély nélkül folyó építkezéshez, ugyancsak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot sértette meg.
	Az előzőekben már részletezettek miatt az országos rendőrfőkapitány azon védekezését tehát nem fogadhattam el, hogy a 2002. június 3-án történt eseményekről a kapitányság nem kapott őrszolgálati jelentést. Ezért a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog sérült a vonatkozásban is, hogy a kapitányság által bizonyíthatóan átvett szóban forgó jelentés alapján nem vizsgálta ki a rendőri szerv a természetvédelmi őr intézkedését és nem hozott indokolt határozatot a természetvédelmi őr intézkedésének jogszerűségéről (vagy jogellenességéről), így elmaradt a vizsgálat eredményétől függő esetleges szabálysértési vagy büntetőeljárás is. 

	A rendőri szervek eljárását vizsgáltam a tekintetben is, hogy az ügyben természetkárosítás és rongálás bűntettének alapos gyanúja miatt a Budapesti Rendőr-főkapitányságon büntetőeljárás indult.

	Abból indultam ki, hogy a törvényalkotó az Rtv.-ben megadta a rendőrségnek a szükséges jogi alapokat és törvényes mozgásteret a Citadella ügyében – valamint a hasonló esetekben való -, a határozott és eredményes fellépéshez. Az Rtv. előzőekben már hivatkozott 13. § (1) bekezdése szerint ugyanis a rendőrt intézkedési kötelezettség terheli, ha – jogkörében eljárva – olyan tényt vagy körülményt észlel, illetőleg hoznak tudomására, amely rendőri beavatkozást igényel. A 13. § (3) bekezdése azt is előírja, hogy ha a rendőrt az intézkedés megtételében tárgy akadályozza, azt eltávolíthatja. Ezt a szabályt a Rendőrség Szolgálati Szabályzatának 6. § (1) bekezdése – amit előzőekben már idéztem – kiegészíti azzal, hogy bűncselekmény észlelése esetén a rendőrnek fel kell lépnie.

	A Citadellán folyt engedély nélküli építkezéssel kapcsolatban bűncselekmény alapos gyanúja miatt büntetőeljárás indult. A rendőr intézkedési kötelezettsége pedig a bűncselekmény félbeszakítására is kiterjed. Sőt, az Rtv. 16. §-ához kapcsolódó indokolás tartalmazza, hogy „A rendőr feladatai ellátása céljából a törvényben meghatározott feltételek mellett mást felszólíthat arra, hogy valamit tegyen, ne tegyen vagy eltűrjön. Ha az érintett a felszólításnak nem tesz eleget vagy egyéb módon ellenszegül, a rendőri intézkedés eredményességét kényszerítő eszköz alkalmazásával is köteles biztosítani.”   

	Álláspontom szerint a Gellérthegyi építkezéssel összefüggésben természetkárosítás és rongálás bűntettének alapos gyanúja miatt indult nyomozás elrendelését követően a rendőrség akkor járt volna el helyesen, ha – pl.: a XI. kerületi rendőrkapitány által elrendelt akció keretében, az Rtv.-ben biztosított lehetőségei alapján – fellép a Magyar Állam által védeni rendelt, műemléki-, régészeti- és természetvédelmi védettség alatt álló Citadella területének további megsemmisítése ellen, vagyis az építési munkálatokat haladéktalanul félbeszakította volna.

	Figyelemmel arra, hogy a XI. kerületi Rendőrkapitányság az ügyben nem használta ki a jogszabályok által biztosított azon eljárási és intézkedési lehetőségeket, melyek alkalmasak lettek volna a Citadellán engedély nélkül folyó építési munkák leállítására, a mulasztást pedig felettes szerve a Budapesti Rendőr-főkapitányság sem észlelte, megállapítottam a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének sérelmét.

4. Megállapítások a birtokvédelemre irányuló jegyzői eljárásról
	A Kft. használatában álló, 65 négyzetméteres területű helyiségcsoportot 1998. október 1-től az Írisz Multimédia Kft. a KVI-tól bérelte. A bérlő és a Kft. között – az iratok tanúsága szerint – tárgyalás folyt a bérleti jog átruházásáról, azonban a felek között megállapodás nem jött létre. A felek a KVI-t erről a szándékukról korábban írásban értesítették.
A KVI és a Kft. között már 1999. szeptember 21-én létrejött egy vállalkozási szerződés, amelyben – többek között – az üzemeltetési szolgáltatásokról és a karbantartási feladatokról állapodtak meg. A szerződés 1) pontjában a felek rögzítették, hogy a Citadella várfalra és a várfallal határolt belső területre, az itt elhelyezkedő épületekre, építményekre 1999. október 1-jétől a vagyonkezelési pályázat eredményhirdetését követő birtokbaadás időpontjáig a Kft., mint az ingatlan nagyobbik részének a bérlője, vállalja az üzemeltetést. 

	A KVI és a Kft. vagyonkezelési szerződést kötött 2000. május 4-én, azonban a szerződés, mint kötelezettségvállalás pénzügyi ellenjegyzésre nem került, és a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztere sem adta egyetértését a szerződéshez, így az érvényesen nem jött létre.

	Az Írisz Multimédia Kft. 2002. február 28-án a 65 négyzetméteres helyiségcsoportot kiürítette, de azt nem a KVI-nek, hanem – az érvényes szerződés hiánya ellenére – a Kft-nek adta birtokba. 

	A fővárosi önkormányzat környezetvédelmi ügyosztálya – a KÖH 2002. április 10-én kelt, engedély nélküli építkezés azonnali abbahagyásáról szóló határozatára tekintettel – a 2002. április 15-én kelt, 08-711/2002. számú levelében a Kft-t arra szólította fel, hogy a Citadella előtti Lődombon megkezdett vendéglátó Terasz kivitelezési munkáit azonnali hatállyal állítsa le, mivel a munkálatokat építési engedély nélkül, előzetes egyeztetés és tulajdonosi hozzájárulás hiányában végzi. A terület világörökségként nyilvántartott, Budapest egyik legfrekventáltabb területe.   

	A KVI Budapest és Pest Megyei Kirendeltsége (a továbbiakban: KVI Kirendeltsége) 2002. május 17-én birtokvédelmi kérelemmel fordult a XI. kerületi önkormányzathoz, mert a Kft. az épületegyüttesen belüli 65 négyzetméteres alapterületű helyiségcsoport (a KVI, mint tulajdonos és volt bérbeadó általi) birtokbavételét megakadályozta. 

	2002. május 21-én a Kft. is birtokvédelmi eljárást kezdeményezett a KVI és a köztük lévő – mint láttuk, érvényesen létre sem jött – vagyonkezelői szerződésre hivatkozva. 

	A KVI, a Kft. ellenkérelmére 2002. június 5-én válaszolt. A KVI a vagyonkezelői szerződés létrejöttét tagadta, kiemelten vitatta a Kft. vagyonkezelői jogát. A Kft. viszont állította, hogy a szerződés aláírásával a szerződés létrejött és az így megszerzett vagyonkezelői joga alapján jogosult az ingatlan birtoklására, használatára és hasznosítására. A Kft. a birtokvédelmi kérelmében ráadásul azt is közölte, hogy a Kulturális Örökség Minisztériuma – az előzetes egyeztetések alkalmával tett írásbeli egyetértő nyilatkozata ellenére – végül nem adta meg az egyetértését a vagyonkezelői szerződéshez. A jognyilatkozat pótlása iránt ezért pert indított.
 
	Megállapítottam, hogy a KVI vezérigazgatója is kért birtokvédelmet a Kft-vel szemben. Ennek tárgya az volt, hogy a Citadella falán kívüli területet – melyre nézve semmiféle szerződési viszonyt nem létesítettek – hozzájárulásuk nélkül a Kft. birtokba vette és ott engedély nélküli építkezésbe kezdett.

	A kerületi önkormányzat a IX-976-6/2002. számú határozatában bírálta el mindhárom, vagyis a KVI Kirendeltségének, a KVI vezérigazgatójának és a Kft-nek a birtokvédelmi kérelmét. A hatóság a kérelmeket elutasította. Indokolásában kifejtette, hogy a Ptk. 192. § (2) bekezdése értelmében: "A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás", ezért hatásköre hiányának egyidejű megállapítása mellett a kérelmeket elutasította. A birtokvédelmi határozatot 2002. július 1-jén jogerősítő záradékkal látták el, amely arra utal, hogy a felek nem nyújtottak be keresetet a bíróságnál.

	A Ptk. 191. §-ához fűzött Ptk. magyarázata szerint az igazgatási szerv eljárásában a jegyző a jogkérdést csak kivételesen vizsgálja, és rendszerint csak akkor hoz döntést, ha a birtokláshoz való jog kétség nélkül megítélhető, továbbá bizonytalan vagy bonyolult jogértelmezésre nincs szükség, illetve jogalkalmazási nehézség sem merül fel. 

	Ezekre figyelemmel a KVI Kirendeltsége, valamint a Kft. birtokvédelmi kérelme tekintetében az önkormányzati döntés törvényességével, illetve szakszerűségével kapcsolatban meg kell állapítanom, hogy egy semmis szerződéshez joghatás nem fűződhet, így a birtokláshoz való jog sem. A semmisséget hivatalból (ex offició) kötelező vizsgálni és figyelembe venni. A Ptk. 7. §-a alapján a törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének, így birtokvédelmi ügyben a jegyzőnek is kötelessége. Egy miniszteri egyetértés hiánya miatt semmis szerződés megítélése különösebb jogi megfontolást nem igényel. A jegyző döntése ellen ráadásul bírói út igénybevételére van lehetőség, amely eljárásban a bíróság mindkét fél érveit meghallgatja (kontradiktórius eljárásban), majd jogaikat és törvényes érdekeiket összemérve hoz ítéletet.  

	A KVI vezérigazgatója nem a belső használati jog hiánya, hanem a Lődombon épülő terasz miatt kért birtokvédelmet. Kérelmében előadta és okiratokkal bizonyította, hogy a KVI és a Kft. között – a Citadella épületegyüttes meghatározott részére – 1999. évi üzemeltetési szerződés alapján a szerződés hatálya nem terjedt ki a Lődomb területére. A Kft. a kérdéses területet sohasem birtokolta, azt önhatalmúlag vette birtokba és tulajdonosi hozzájárulása nélkül engedély nélküli építkezésbe kezdett 2002. március végén. A Lődomb a Citadellával együtt az állam tulajdonából ki nem adható műemlék és a tulajdonos jogait a KVI gyakorolja.  

	A fentiek miatt a jegyző előtt nem lehetett kérdéses, illetve az előző panaszokhoz képest még kevésbé vonhatta kétségbe, hogy a KVI nem volt köteles tűrni a kérdéses területen a birtoklásának megzavarását, amelyet az ő tulajdonosi-, valamint a hatóságok engedélye nélküli építkezéssel követtek el, és amely építkezés évtizedek óta változatlan, fennálló állapotot változtatott meg.  

	Az adott – fokozottan védett – terület zavartalan állapotának megóvása – a panaszokon túlmenően – a helyi jegyzőnek a Ktv. alapján is kötelessége lett volna.

	Mindezek alapján – álláspontom szerint – a XI. kerületi önkormányzat jegyzőjének, az erre a területre vonatkozó birtokállapot helyes megítéléséhez elegendő információ állt a rendelkezésére.    

	Ezért az önkormányzat jegyzője mulasztásával megsértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot, de eljárásával közvetlenül veszélyeztette a KVI tulajdonhoz való jogát is.  
          
5. Megállapítások a működési engedélyek kiadásáról
	A XI. kerületi önkormányzat jegyzőjétől beszerzett iratokból megállapítottam, hogy a Citadella sétány 5412. helyrajzi szám alatt – még nem az engedély nélkül épült teraszon! – működő vendéglátó-ipari egységre a Citadella Night Club Kft. kapott működési engedélyt 1997. szeptember 26-án a kerületi önkormányzat jegyzőjétől. Az engedély „Italüzletek (Drinkbár)” üzletkörre vonatkozott. Az üzemeltető személyében azonban változás állt be. Ezért az új üzemeltető, a Kft. – Citadella Dance Klub néven – új működési engedélyt kért. Az új engedélyt – 2000. július 26-án – „Bár, borozó, italbolt, kocsma (Drinkbár)” üzletköri jelzőszámmal adta ki az önkormányzat jegyzője. A Kft. kérelme alapján az önkormányzat 2002. július 4-én ismét új működési engedélyt adott ki, bevonva az előző működési engedélyt. A vendéglátó egység elnevezése ekkor CITADELLA GARDEN-BÁR, KERHELYISÉG-BÁR elnevezésre változott.

	A működési engedélyekről megállapítottam, hogy a Kft. utolsó működési engedélyében meghatározott üzletjelző-szám – TEÁOR száma – és üzletköre azonos volt a korábbi működési engedélyekben megjelöltekkel. A fővárosi közigazgatási hivatal a jogorvoslati eljárásban hozott azon határozatában, amely a kerületi önkormányzat jegyzőjének egy későbbi, a kerthelyiség bezárását elrendelő határozatának a felülvizsgálata során keletkezett, a következőket állapította meg: "A névváltoztatási kérelem kapcsán új üzletnévvel kiállított működési engedély nem jogosítja fel a társaságot sem tevékenységi körének (üzletkörének) bővítésére, sem tevékenységének térben történő kiterjesztésére." A közigazgatási hivatal ezt azért hangsúlyozta, mert a XI. kerületi önkormányzat jegyzője több helyszíni szemle alkalmával megállapította, hogy a Kft., mint üzemeltető az engedélytől eltérően üzletkörét kibővítette, lényegében a „Melegkonyhás vendéglátó üzletek” jelzőszámmal megjelölt tevékenységet végzett, továbbá a tényleges üzemeltetés kiterjedt az engedély nélkül megépített Terasz területére is.

	A közigazgatási hivatalnak a jogértelmezését, amely az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló – azóta módosított – 4/1997. (I. 22.) Korm. rendeleten (a továbbiakban: Br.) alapult, helyesnek tartom. 

	A működési engedélyek kiadásával összefüggésben vizsgáltam továbbá, hogy a kerületi önkormányzat jegyzője az új üzletnév használatát engedélyező eljárása során kellően tisztázta-e, hogy a Kft. a kerthelyiséget hova telepíti, és annak a megépítése engedélyköteles-e vagy sem. 

	A már hivatkozott Br. 21. § (1)-(2) bekezdése szerint az üzlet elnevezésének (cégfeliratának) utalnia kell az üzlet szakjellegére és az ott vásárolható árukra, szolgáltatásokra. A működési engedélyben megjelölt elnevezés ugyan ezen előírásnak részben eleget tett – erre utalt a Bár szó –, de a név "KERTHELYISÉG-BÁR"-ral való további kiegészítése azt is jelezte, hogy az üzemeltető a működését a mindennapi életben használatos fogalom szerint olyan területen is végezni akarta, amely a szabadban, zöld területen, az épületen kívül elhelyezett asztaloknál történő kiszolgálást is jelenti, vagyis kerthelyiséget kívánt üzemeltetni.

	Mindebből azt a következtetést vontam le, hogy a Budapest Főváros XI. kerület Önkormányzat jegyzője nem tett eleget az Áe. 26. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettségének, amely a határozathozatalhoz szükséges tényállás tisztázását írja elő. Ezen mulasztásával az önkormányzat jegyzője megsértette a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot.      

6. Megállapítások a vendéglátó egység részleges bezárását elrendelő eljárásokról
	A jegyző által rendelkezésemre bocsátott iratokból megállapítottam azt is, hogy a kerületi önkormányzat jegyzője a 2002. július 11-én tartott helyszíni ellenőrzés alkalmával észlelte, hogy a Kft. a Citadella sétányon újonnan felépített vendéglátó egységben, a Teraszon működési engedély nélkül üzemel. Ezért a jegyző az ellenőrzésről készült jegyzőkönyvben elrendelte az üzletrész azonnali bezárását. 2002. július 15-én tartott ismételt ellenőrzéskor azonban az üzlet mégis üzemelt. Ekkor a jegyző a V-1207-8/2002. számú – 2002. július 18-án kelt – határozatában a Terasz azonnali bezárására kötelezte a Kft-t, egyidejűleg 50.000 Ft végrehajtási bírságot is kiszabott az előzőekben hivatkozott jegyzőkönyvben, mint egyszerűsített határozatában foglaltak végrehajtása érdekében.

	A határozat ellen a Kft. fellebbezéssel élt. Az azt elbíráló közigazgatási hivatal a 13-316/1/2002. számú, 2002. augusztus 22-én kelt határozatában megsemmisítette az elsőfokú hatóság határozatát és új eljárás lefolytatására utasította anyagi és eljárásjogi jogszabálysértésekre hivatkozva. A határozat indokolásának összegzésében a közigazgatási hivatal az elsőfokú hatóság figyelmét arra hívta fel, hogy "Az ügyfél jogosulatlanul folytat kereskedelmi tevékenységet a Budapest XI., Citadella sétány 5412 helyrajzi számú ingatlan ún. Lődombján, ezért e tekintetben megalapozott a kerthelyiség azonnali bezárását elrendelő elsőfokú határozat, mely a hivatkozott jogszabályi rendelkezések értelmében fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajtandó. Ezt a rendelkezést a megismételt eljárás során az elsőfokú határozatban ki kell mondani, és meg kell indokolni. Az indoklásban pontosan meg kell határozni azt a jogszabályhelyet, amely a kerthelyiség azonnali bezáratására jogalapot ad." Ezt figyelembe véve a kerületi önkormányzat jegyzője az új eljárásban már – fenntartva a tevékenység megszüntetésére és a kerthelyiség bezárására szóló kötelezését – a V-1207-15/2002. számú, a közigazgatási hivatal határozatának kézhezvételét követő napon hozott új határozatában elrendelte a határozatnak a kötelezett fellebbezésére tekintet nélküli, azonnali végrehajtását. A Kft. ezen döntés ellen is fellebbezett, amit a közigazgatási hivatal a 13-316/10/2002. számú, 2002. október 15-én kelt határozatában elutasított, vagyis a jegyző új döntését jóváhagyta.

	A vendéglátó egység részleges bezárását elrendelő jegyzői határozatokkal összefüggésben megállapítottam, hogy a jegyző V-1207-8/2002. számú, 2002. július 18-án kelt, a közigazgatási hivatal által jogorvoslati eljárásban felülvizsgált és megsemmisített határozata sértette a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot. 

	Az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot az okozta, hogy a határozat nem tartalmazott rendelkezéseket a határozatban foglaltak fellebbezésre tekintet nélküli azonnali végrehajtására. Ezért a határozat nem felelt meg a Br., valamint az Áe. vonatkozó előírásainak. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog csorbult a miatt is, hogy a jegyző, mint elsőfokú hatóság nem élt a Kft. fellebbezése nyomán bekövetkezett azon lehetőségével, mely szerint a saját határozatát felülvizsgálhatta volna. Amennyiben a felülvizsgálatot nem mulasztja el, észlelhette volna az azonnali végrehajtás kimondásának a hiányát, és megelőzhette volna az eljárás jelentős elhúzódását, illetve az eljárás hatékonyságát biztosíthatta volna.

7. Megállapítások a vendéglátó egység részleges bezárását elrendelő jegyzői döntésekkel kapcsolatos egyes végrehajtási cselekményekről
	Megállapítottam, hogy a fellebbezési eljárásban jóváhagyott V-1207-15/2002. számú önkormányzati határozat végrehajtása érdekében a kerületi önkormányzat több alkalommal is végrehajtási bírságot szabott ki. Ezek a végrehajtási cselekmények azonban ellentmondtak az alapul szolgáló határozat azon rendelkezésének, amely egy azonnali, meghatározott magatartás tanúsítására, azaz a Terasz bezárására kötelezte a Kft-t.

	Tekintettel arra, hogy már a kötelezést tartalmazó határozat meghozatalakor nyilvánvaló volt, hogy a Kft. önként nem fog teljesíteni, a pénzbírság kiszabása semmiképpen sem lehetett a megfelelő kényszerítő végrehajtási cselekmény. A végrehajtási eljárás során a XI. kerületi önkormányzat nem tett eleget az Áe. 83. § (1) bekezdésében foglaltaknak, ami arra kötelezi az államigazgatási szerveket, hogy az Áe. 82. § (1) bekezdésében felsorolt végrehajtási módok közül azt válasszák, ami az ügy körülményeit figyelembe véve, a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. A Citadella sétányon működött vendéglátó egység bezárása elérésének leghatékonyabb eszköze – véleményem szerint – a rendőrség közreműködésének igénybevétele lett volna. Az önkormányzat jegyzőjének szóban forgó magatartása szintén az eljárás jelentős elhúzódását eredményezte, vagyis nem érvényesült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog.

VI. Összegzés 

1. A Citadella az állam tulajdonából ki nem adható műemlék, régészeti és természetvédelmi oltalom alatt áll, része a Világörökségnek, a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat szerint környezete a városkép szempontjából kiemelt területrész. Az erődítmény – ingatlan jellegéből következő tartományban –  minden elrendelhető jogi védelem alatt áll.

A világ kulturális és természeti örökségének védelméről szóló Egyezményhez Magyarország 1985-ben csatlakozott, és azt 1985. évi 21. törvényerejű rendelettel kihirdették. Az Egyezményhez Magyarországon kívül a világ számos országa csatlakozott azon okokra figyelemmel, melyeket az Egyezmény így részletez:
„megállapítva, hogy a kulturális és természeti örökséget egyre inkább nemcsak a hagyományos okok fenyegetik megsemmisítéssel, hanem azok a változó társadalmi és gazdasági körülmények is, amelyek a helyzetet egyre félelmetesebb károkozó vagy pusztító jelenségekkel súlyosbítják,
tekintetbe véve, hogy a kulturális és természeti örökség bármely részének pusztulása vagy eltűnése súlyosan csorbítja a világ valamennyi nemzetének örökségét, (…) hogy bizonyos kulturális és természeti javakat kiemelkedő jelentőségüknél fogva az egész emberiség örökségének részeként kell megőrizni (…)”

A vizsgált ügyben jelentősége van az Egyezmény következő részeinek is:
„- épület-együttesek: egyedülálló vagy egybefüggő építménycsoportok, melyek építészeti stílusuknál, egységes jellegüknél fogva, vagy a környezetbe való beilleszkedésük folytán történelmi, művészeti vagy tudományos szempontból kiemelkedő egyetemes értékűek, 
- helyszínek: emberi alkotások, vagy ember és természet együttes alkotásai, valamint régészeti lelőhelyeket is magukban foglaló olyan területek, amelyek történelmi, esztétikai, etnológiai vagy antropológiai szempontból kiemelkedő egyetemes értékűek (…)
(…) Jelen egyezményben részes minden Állam maga jelöli ki vagy határolja körül a területén levő és a fenti 1. és 2. cikkben meghatározott javakat. (…)
Egyezményben részes minden Állam elismeri, hogy az 1. és 2. cikkekben megjelölt kulturális és természeti örökség kijelölésének, védelmének, megóvásának, bemutatásának és a jövő nemzedékek számára való átadása biztosításának elsődleges kötelezettsége arra az Államra hárul, amelynek területén található. (…) 
a) olyan általános politikát alakítsanak ki, mely a közösség életében a természeti és kulturális örökséget jelentőségének megfelelően kezeli …
b) saját területükön – ott, ahol ilyenek még nincsenek – létrehozzanak egy vagy több, a természeti és kulturális örökség védelmére, megóvására és bemutatására szolgáló szervezetet olyan személyi állománnyal, amely rendelkezik a rá háruló feladatok ellátását biztosító eszközökkel,…” 

	A műemlékekben, régészeti örökségben, a természetben okozott károk közös jellemzője, hogy általában visszafordíthatatlanok. Az eltűnt javak a jövő nemzedékek számára már át nem adhatók. A védettség szintjének csökkenése két módon is bekövetkezhet: egyrészt, ha a jogi védelmet megszüntetik, másrészt, ha nincs többé mit védeni. Előző jó esetben még orvosolható, a második sohasem.

	A Citadella esete rávilágít arra, hogy ha ilyen értékes, ennyire ország-világ által számon tartott és becsült, védett ingatlanban ugyanennek az országnak-világnak a szeme előtt megakadályozhatatlanul folyhat heteken át a környezetkárosítás, mennyire eszköztelen a hatóság ott, ahol „csak” engedély nélkül építkeznek.

	A természet és az épített környezet védelme minden állampolgárnak, minden embernek kötelessége és a védelem minden állampolgár, illetve minden ember, még a jövő nemzedék érdekében is történik. A Gellért-hegy építkezéssel érintett része azért is fokozottan védett, mert a felszínén beszivárgó vizek a mészkőrétegeken átszűrődve és átalakulva adják a hegy mélyén a gyógyforrásokat, amelyekből több fürdő – pl. Gellért, Rudas – táplálkozik. Régészeti védelmét a kelták óta lakott hely különböző korokban épített építményeinek léte is indokolja.

	Az engedély nélküli építkezés során a felszín leburkolása, a felépítmények elhelyezése a gyógyvíz-utánpótlás mellett a műemlékvédelem szempontjait is sértette. A Lődomb neve szerint is történetileg beépítetlen, üres tér, amely az ágyúk torkolata és a célpont között volt szükségszerű. Ezen túl a Világörökségbe való felvételkor a Magyar Állam vállalta, hogy tartózkodik a Duna-partok védett sávjában a látványt megváltoztató beavatkozásoktól és értelemszerűen gondoskodik ennek megakadályozásáról is. 

	A Citadellának, mint kiemelkedő értéknek, az állam tulajdonából ki nem adható műemléknek a tulajdonosi jogait a KVI gyakorolja.
A kulturális örökség védelméről szóló törvény mellékletében nevesített műemlékek fennmaradásához a Magyar Állam többletgaranciát kívánt biztosítani, ezért tartotta az Országgyűlés szükségesnek ezt a törvényi megoldást. Ennek szerves része az, hogy a listán szereplő értékek használatba adását is a külön eljáráshoz (pl. a miniszteri egyetértéshez) kötötték.

	A KÖH tájékoztatása szerint a Lődombon való szóban forgó építkezést megelőzően már több esetben engedély nélkül végeztetett munkát a Kft., sőt a jelen vizsgálat alapjául szolgáló építkezést is újabb ilyen építkezés követte.

	2. Az Alkotmány 18. §-a az állami cselekvés fontosságát emeli ki azzal, hogy közvetlenül utal az állam felelősségére a jog érvényesítése terén. Az állam felelőssége a környezetbarát jogrendszer megteremtése.

	Mivel a természeti területek a nemzeti vagyon sajátos, pótolhatatlan részei, fenntartásuk, kezelésük, oltalmuk, a jelen és a jövő generáció számára való megőrzésük az emberiség fennmaradásának alapvető feltétele, fontos hangsúlyozni, hogy védelmükkel összefüggésben a megelőzésnek kiemelkedő szerepe van.
 
	A – már korábban hivatkozott – 28/1994. (V. 20.) AB határozat szerint „a természetvédelemben a védettség szükségességének objektív – bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított – ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot”. Az Alkotmánybíróság leszögezi, hogy „a környezethez való jog érvényesítése, s ezen belül a helyrehozhatatlan természeti károk megelőzése megköveteli az eredeti védelmi szint helyreállítására kötelező, ellentmondásmentes törvényi szabályozást”.

	Ebből adódott számomra az a feladat, hogy áttekintsem, hogy a prevenció érvényesítése érdekében – a jövőben felmerülő hasonló esetekre vetítve, illetve általában a természetet fenyegető esetek elkerülése érdekében – a természetvédelmi hatóság eljárásának, intézkedéseinek hatékonysága miként növelhető. 

	A korábban elmondottak alapján megállapítottam, hogy az Őrszolgálat a gyakorlatban nem képes élni a jogszabályban biztosított hatásköreivel. Feladata teljesítésének hatékonyságát – többek között – az alábbi tényezők befolyásolhatják:
a) tekintettel az engedély nélküli építkezésre, szükség lett volna az érintett terület folyamatos, valamennyi napszakban való őrzésére, ami természetesen létszámfüggő;
b) az Őrszolgálat megfelelő ismertsége és elismertsége a lakosság és a hatóságok körében; 
c) az Őrszolgálat függősége a rendőrség közreműködésétől, együttműködő készségétől. 
	Az Sztv. 15. § (2) bekezdése értelmében ugyanis – amiről jelentésemben már volt szó – „A természetvédelmi őr és az önkormányzati természetvédelmi őr a kényszerítő eszköz használatáról és a személyes szabadságot korlátozó intézkedéséről az illetékes rendőrkapitányságnak, valamint a munkáltatójának haladéktalanul részletes írásbeli jelentést tesz. A (3) bekezdés szerint „A természetvédelmi őr és az önkormányzati természetvédelmi őr kényszerítő eszköz használatának és a személyes szabadságot korlátozó intézkedésének jogszerűségét az illetékes rendőrkapitányság vizsgálja ki az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint.

	3. Mint arra az előzőekben már többször rámutattam, a jogbiztonság megköveteli, hogy meglegyen a tényleges lehetősége annak, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásához tudják igazítani. Ebből kiindulva az is megállapítható, hogy az államhatalom jogállami működése azt követeli meg, hogy az állam nevében eljáró személyek – így az intézkedő rendőrök – a jogszabályi előírásokat maradéktalanul betartsák, ugyanis a maradéktalanul jogszerű eljárást az állampolgárok elvárják, illetve elvárhatják. A részrehajlás nélküli, körültekintő eljárást az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjog is megköveteli. Egy magánszemély, vagy/és jogi személy jogszerűtlen viselkedése – konkrét esetben a természetvédelmi-, a műemléki- és a régészeti oltalom alatt álló Citadellán folytatott engedély nélküli építkezés – semmiképpen nem tekinthető olyan eseménynek, mely az államhatalmat gyakorló személyeket, így a rendőri intézkedésben részt- vevőket, illetve a rendőri intézkedésre kötelezetteket felmentené a körültekintő, célszerű és részrehajlás nélküli eljárás jogszabályi és alkotmányos kötelezettsége alól.

	Természetesen az általam hiányolt rendőri fellépést nem a mindenkor hatályos büntető eljárási törvény szabályai szerint indult és a szerint folytatott eljárás, hanem – figyelemmel a rendőrség Rtv.-ben biztosított eljárási és intézkedési lehetőségeire, valamint a természetkárosítás és rongálás bűntettének alapos gyanúja miatt indult nyomozásra – azon kívül eső, attól független eljárás keretében képzeltem, illetve képzelem el. Az általam lehetségesnek tartott rendőri intézkedés független attól a rendőri fellépéstől is, amikor az önkormányzati szerv kérelmére az illetékes rendőrkapitány rendőrt vezényel a hatósági határozat végrehajtása foganatosításának helyszínére. Ilyen esetben ugyanis a rendőr végrehajtási cselekményeket nem végez, az a feladata, hogy a jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedések alkalmazása mellett gondoskodjon arról, hogy illetéktelen személyek maradjanak távol a végrehajtás helyszínétől. 

	Hasonlóan súlyos egyedi esetekben a rendőri intézkedést a jövőben nem tartom mellőzhetőnek, mivel – véleményem szerint – az hozzájárulna ahhoz, hogy a hatósági intézkedésekkel szembeni állampolgári ellenszegülés, a jogszabályi előírások, a hatósági kötelezések figyelmen kívül hagyása a lehető legritkábban forduljon elő. 

	4. Az igen differenciált döntéssorozatban a jegyző hatáskörében lefolytatott eljárási cselekmények, illetve mulasztások is összességükben hozzájárultak ahhoz, hogy a jogilag védett érdekek sérelme bekövetkezzen. 

	A jegyzőnek mind a működési engedélyek kiadásával kapcsolatos eljárásban, mind a birtokvédelmi eljárásban rendelkezésre álltak azok a jogvédelmi eszközök, amelyekkel a  jogellenes állapot megszüntetését a saját hatáskörében elérhette volna.

	A hatósági eljárások szabályainak a megsértésében alapvető oknak tartom a tényállás tisztázásával és a végrehajtás módjával összefüggésben a jegyzői határozatoknak az előzőekben részletezett fogyatékosságait. 

	Az alapjogok védelméhez ugyanakkor szorosan kapcsolódik, és attól elválaszthatatlan az egyéb alkotmányos alapjogokkal (mint például a vállalkozás szabadságához való joggal, a fellebbezés jogával) való visszaélés megakadályozása. Ezen alapjogok látszólagos joggyakorlásának kiszűrését a jog eszközeivel a jogalkalmazás során biztosítani szükséges, ez pedig szakmailag alaposan felkészült és a feladatok ellátására alkalmas közigazgatási apparátus meglétét feltételezi.  

	5. Külön kell szólni az együttműködés terén tapasztalt hiányosságokról, tekintettel arra, hogy jelen ügyben a saját hatáskörükben eljáró, illetve eljárni törekvő több hatóság fellépése sem tudta megakadályozni a jogellenes építkezés továbbfolytatását.
Az állami szervek megfelelő együttműködése szoros kapcsolatban van a megelőzéssel. A két alapelvnek a megelőzésnek, illetve az együttműködésnek – együttesen kell érvényesülnie a védendő értékekre tekintettel.

	Az állami szervek együttműködési kötelezettségének általános megfogalmazását mind a Ktv., mind a Ttv. deklarálja.
A Ktv. 10. § (1) bekezdése témánk szempontjából irányadó megfogalmazását adja az állami szervek együttműködési kötelezettségének, amely kötelezettség értelemszerűen fennáll a természetvédelmet érintő kérdések esetében is.  A Ktv. hivatkozott szakasza szerint az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára. 
Az együttműködés általános követelményét fogalmazza meg a Ttv. 5. § (1) bekezdése is, amely szerint minden természetes és jogi személy, valamint más szervezet kötelessége a természeti értékek és területek védelme. Ennek érdekében a tőlük elvárható mértékben kötelesek közreműködni a veszélyhelyzetek és károsodások megelőzésében, a károk enyhítésében, következményeik megszüntetésében, a károsodás előtti állapot helyreállításában.

	A vizsgált ügyben, a hatóságok eljárásával összefüggésben az együttműködés oldaláról – többek között – a következő hiányosságokat állapítottam meg:
1/ amikor a hatóságok szembesültek azzal, hogy eljárási cselekményeik nem vezetnek eredményre,  a végrehajtás érdekében sem egymással, sem a rendőrséggel egyeztető tárgyalást nem kezdeményeztek;
2/ a Rendőrség a természetvédelmi őr többszöri bejelentésére nem jelent meg az építkezés helyszínén, magára hagyta a hivatali munkarendben (tehát nem folyamatos szolgálatban) működő Őrszolgálatot; 
3/ a jegyző nem vette igénybe a rendőrséget a bezáráshoz, vagyis a V-1207-15/2002. számú határozata végrehajtásához.

	Összességében tehát az eljáró hatóságok intézkedései sem együttesen (összességükben) sem külön-külön nem voltak eredményesek.

	A Lődombon folyt építkezés során a közérdek érvényesíthetősége nem volt garantált, a visszafordíthatatlan folyamatok zajlottak, pótolhatatlan értékek vesztek el. A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal, mint műemlékvédelmi, régészeti, építési hatóság, valamint az eljáró más hatóságok és a rendőrség folyamatos intézkedései ellenére a jogsértés tovább folytatódott. 

	6. Határozataiknak az érintett hatóságok nem tudtak érvényt szerezni, mert az Áe. végrehajtási szabályai idejétmúltak, nem alkalmasak maradéktalanul arra, hogy a hatálybalépésük óta gyökeresen megváltozott jogi, társadalmi, gazdasági helyzetben a jogállamiság elvének, illetve az abból levezethető jogbiztonság követelményének megfelelően alkalmazzák azokat.

	Amint arra már az OBH 3328/2002. számú ügyben is utaltam, „A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciója szükségesnek tartja a végrehajtási eljárás hatékonyságának fokozását.”
	2002. szeptember 12-én a törvény szabályozási koncepciójának tervezetével kapcsolatban az alábbi észrevételeket tettem.
	„13. (…) A végrehajtás módjáról a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv határoz. Így, ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható. Véleményünk szerint a normaszövegből az derül ki, hogy a bírságoló határozatban új teljesítési határidőt kell meghatározni. Ez pedig burkolt határidő hosszabbítás. Úgy gondoljuk, elegendő lenne a „a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt” szövegrész elhagyása.”

	A törvény tervezetéről 2003. április 7-én tett észrevételeim között szerepel, hogy „a közigazgatási eljárás legkevésbé hatékony része a hatósági ellenőrzés. A tervezett szabályozás próbál ezen segíteni, de a ma már nagyobb jelentőségű, újfajta hatósági eljárásokra nincs kellően tekintettel. Az adóellenőrzésre talán kiválóak lehetnek ezek a szabályok, de az engedély nélküli építkezés, természet– vagy környezetkárosítás felderítésére nem alkalmasak. Így különösen a helyszíni ellenőrzés szabályozásakor a helyszíni szemle szabályai érvényesülhetnének a rendőrségi segítség igénybevétele tekintetében(…) Jelentős súlyú – pl. környezetkárosítást okozó – ügyekben már a tényállás megismerése sem veszélytelen a hatóság számára.”
 
	„A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlen károsodást idéznek elő, emiatt a vizsgálthoz hasonló ügyekben különösen fontos a gyors és hatékony hatósági fellépés, illetve az ehhez alapul szolgáló jogszabályi háttér.”

	Mivel a tervezettel kapcsolatos álláspontomat már kifejtettem, a jelen ügy bemutatásával ismételten meg kívánom erősíteni, hogy az új törvényben indokolt a végrehajtásnak és a hatósági ellenőrzésnek a jelenleg hatályostól eltérő – szigorúbb – szabályozása, és a hatóságok ehhez szükséges eszközökkel való ellátása.

VII. Ajánlások, kezdeményezések, javaslatok

1)	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a kulturális és örökségvédelmi miniszter, valamint (a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot felügyelő) pénzügyminiszter gondoskodjon arról, hogy az állam tulajdonából ki nem adható műemlékeknek – így a Citadellának – kizárólag olyan vagyonkezelője (bérlője, használója stb.) legyen, aki a nemzeti vagyont, az állampolgárok természeti és kulturális örökségét nem veszélyezteti. Aki: ezeket károsítja; a vonatkozó jogszabályokat megsérti; a védelemre feljogosított és (más) hatáskörrel rendelkező hatóságok intézkedéseit sorozatosan figyelmen kívül hagyja, azzal szemben a törvény teljes szigorával, a hatósági kötelezések azonnali végrehajtásával (szükség esetén a rendőrség igénybevételével) kell eljárni, egyidejűleg azonnali hatállyal megszüntetve magát a vagyonkezelői jogviszonyt is. Az ilyen személyeket a további vagyonkezelői pályázatokból (pályázaton kívüli lehetőségekből) végérvényesen ki kell zárni. 

	Tekintettel továbbá arra, hogy a károkozást értelemszerűen csak természetes személyek követhetik el, gondoskodjon a kulturális és örökségvédelmi miniszter, valamint a pénzügyminiszter arról is, hogy ilyen személyek ne kerülhessenek sem döntési, sem végrehajtási pozícióba a természeti és kulturális örökség sorsát illetően.

2) 	Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszternek, hogy tekintse át az Őrszolgálatok hatáskörét rendező jogszabályokat és szükség esetén fontolja meg annak módosítását, illetve vizsgálja meg a szóban forgó jogszabályok  alkalmazásának hatékonyságát.

	Kérem, vizsgálata során fordítson kiemelt figyelmet arra, hogy szükséges-e, és lehetséges-e az Sztv. 15. § (2) és (3) bekezdéseinek módosítása úgy, hogy az Őrszolgálat a rendőrségtől függetlenítődjön. 

3) 	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszternek vizsgálja felül, hogy az Őrszolgálat intézkedési lehetőségeiről a lakosság és a hatóságok ismerete kielégítő-e, és amennyiben arra a következtetésre jut, hogy az nem megfelelő, úgy gondoskodjon az állampolgárok és a hatóságok széles körű felvilágosításáról, tájékoztatásáról.

4) 	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a jövőben az Igazgatóság minden egyes hatósági iratban tegye nyilvánvalóvá, hogy milyen minőségében (szakhatóságként, vagy egyéb minőségében) jár el. 

5) 	Az Obtv. 25. § alapján javaslom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy határozza meg belső rendelkezésben (országos főkapitányi intézkedésben) a rendőri fellépés módját, keretét, a vezetői és a beosztotti állomány jogkörét, a rendőri intézkedés részletes szabályait (pl. szakértő igénybevétele) olyan esetekre, amikor a rendőr műemléki-, régészeti- és természetvédelmi védettség alatt álló épület, terület rongálását, megsemmisítését – különösen, ha ilyen cselekmény miatt már a büntetőeljárás is megindult – észleli.

6) 	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a budapesti rendőr-főkapitánynak, hogy rendeljen el vizsgálatot annak megállapítására, hogy a főkapitányság alárendeltségében működő kapitányságokon hogyan teljesítik a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvényben előírt rendőri kötelezettségeket. Kérem, hogy a vizsgálatban fordítson különös figyelmet a természetvédelmi őrök által készített jelentések felülvizsgálata jog- és szakszerűségére, illetve a vizsgálat eredményétől függő intézkedések megtételére. 
Kérem továbbá, hogy a főkapitányi vizsgálatról elkészült jelentést főkapitányi vezetői értekezleten tárgyalják meg.

7) 	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Budapest Főváros XI. ker. Önkormányzat jegyzője a közigazgatási eljárás alapvető céljainak figyelembevételével törekedjen minden érdeknek, de különösen a kiemelt társadalmi jelentősége miatt a nagyobb súlyú érdeknek, és az azt biztosító alapjognak a védelmére. Ennek eszközeként fordítson kiemelt figyelmet a tényállás megfelelő tisztázására, és a végrehajtás hatékonyságára. 

8) 	Az ügyben érintett összes hatóság vonatkozásában az említett – az együttműködés terén tapasztalt – hiányosságok miatt az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a jövőben fokozott együttműködésre törekedjenek, különösen a fokozottan védett jogtárgyak megóvása érdekében.

9) 	Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem a belügyminisztert, hogy a feltárt hiányosságokat, valamint az ügyből levonható tanulságokat is vegye figyelembe a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tervezetének végleges kialakításánál, és szorgalmazza annak mielőbbi Országgyűlés elé terjesztését. 
Budapest, 2003. október 7.
Lenkovics Barnabás