OBH 3054/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
								Előadó: dr. Várady Eszter
Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadványában a Magyar Könyvvizsgálói Kamara eljárását kifogásolta.
 	A vizsgálat az Alkotmányban deklarált demokratikus jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult.
	Eljárásom során tájékoztatást kértem a panasszal érintett Magyar Könyvvizsgálói Kamarától.
A megállapított tényállás:
	A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamarához küldött vizsgálati kérelmét – hosszas levelezés után – elutasították.
	A Magyar Könyvvizsgálói Kamara – kérésemnek megfelelően – rendelkezésemre bocsátotta az ügyben keletkezett iratok másolatát, etikai szabályzatát.
	Mindezek, valamint a beadvány összevetése alapján megállapítottam, hogy az érintett kamara azért utasította el panaszos vizsgálati kérelmét, mert a sérelmezett eljárás még etikai szabályzatuk hatályba lépése előtt történt.
	Az első válaszlevél az államigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvény által előírt határidőt túllépte. 
Az ügy jogszabályi háttere:
•	A Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi 
LV. törvény
2. § (1) A Magyar Könyvvizsgálói Kamara (a továbbiakban: kamara) a könyvvizsgálók önkormányzattal rendelkező köztestülete.
(2) A kamara országos szervezet, amely feladatainak ellátására helyi szervezeteket hoz létre.
3. § A kamara a tagok képviseletében:
k) kidolgozza és közzéteszi a könyvvizsgálókra vonatkozó etikai szabályokat, figyelemmel kíséri a megtartásukat,
l) figyelemmel kíséri a tagok szakmai tevékenységét; ha hiányosságot vagy az etikai szabályok megsértését tapasztalja, intézkedik az etikai szabályzatnak megfelelően, és határozatát nyilvánosságra hozza,
36. § (1) A kamara a fővárosban és a megyékben önálló jogi személyiséggel nem rendelkező helyi szervezeteket hoz létre, amelyekben a főváros, a megye illetékességi területén székhellyel, lakóhellyel rendelkező kamarai tagok vesznek részt.
38. § (1) A kamara legfőbb szerve a helyi szervetekhez tartozó tagok által választott küldöttekből álló küldöttgyűlés.
39. § A küldöttgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik:
a) a kamara alapszabályának, választási szabályzatának, etikai szabályzatának és más önkormányzati szabályzatának megalkotása, elfogadása és módosítása,
40. § (2) A kamara elnöke vagy elnöksége küldöttgyűlést - szükség szerint - bármikor összehívhat. A küldöttek egyötödének írásbeli indítványára 15 napon belül a küldöttgyűlést össze kell hívni.
52. § (1) Az etikai bizottság feladata az etikai szabályok megtartásának ellenőrzése, a kamarai tagokkal szemben az etikai vizsgálat lefolytatása és az etikai ügyben az elsőfokú határozat meghozatala.
(2) Az etikai bizottság őrködik az etikai szabályok megtartásán, továbbá azon, hogy a kamara tagjai tevékenységük során a könyvvizsgálókhoz méltó magatartást tanúsítsanak az ügyfelekkel és egymással szemben.
60. § (1) Az etikai eljárásban a kamarát a küldöttgyűlés által a kamarai tagok közül 5 évre választott fegyelmi megbízott képviseli.
(2) A fegyelmi megbízott javaslatára az etikai eljárást - a tag értesítésével - a kamara elnöke írásban rendeli el, az etikai vétségnek és bizonyítékainak, az etikai tárgyalás helyének és időpontjának közlésével.
61. § (1) Az etikai eljárást - a fegyelmi megbízott közreműködésével - az etikai bizottság folytatja le. Az etikai tárgyaláson az érintett tagon kívül jogi képviselője is részt vehet.
63. § (1) Az etikai bizottság által lefolytatott etikai tárgyaláson hozott írásbeli határozat ellen a kézbesítésétől számított 15 napon belül az etikai eljárás alá vont kamarai tag vagy jogi képviselője, illetőleg a fegyelmi megbízott - az elnökséghez írásban benyújtandó - halasztó hatályú fellebbezéssel élhet.
(2) A fellebbezést az elnökség a rendelkezésre álló iratok alapján vagy a 61. §-ban foglaltak figyelembevételével, a kamarai tag (a jogi képviselő) és a fegyelmi megbízott meghallgatásával bírálja el, a fellebbezés benyújtását követő 30 napon belül.
(3) Az elnökség
a) az etikai tárgyaláson hozott etikai büntetést helybenhagyja, hatályon kívül helyezi, vagy megváltoztatja,
b) az etikai bizottságot új eljárásra utasítja, vagy
c) írásbeli figyelmeztetéssel az etikai eljárást megszünteti.
(7) Az etikai eljárás részletes szabályait az etikai szabályzat tartalmazza.
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
Az érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban, a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
A vizsgálat megállapításai:
	Vizsgálatom során megállapítottam egyrészt, – a megkeresésre adott válasz alapján – hogy az érintett kamara nem sértette meg panaszos jogállamiságból levezethető tisztességes eljáráshoz való jogát azzal, hogy az etikai szabályzat hatályba lépése előtt létrejött sérelem tárgyában megtagadta az etikai eljárás lefolytatását. 
Magáról a kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló törvény 1997. év 07. 25-én lépett hatályba. E törvény értelmében a hatályba lépést követő négy hónapon belül került sor a fővárosban és a megyékben a kamara helyi szerveinek ideiglenes megalakítására, majd – szintén a törvénynek megfelelően – két hónapon belül került sor az ideiglenes küldöttgyűlés összehívására. Ezt követően kerülhetett az etikai szabályzat megalkotásra.
	Másrészt fontos kiemelni, hogy - alapvetően garanciális szempontok alapján - feltétlenül szükséges az eljárást lezáró és egyben a vizsgálat elrendelését megtagadó döntésről határozatot hozni, ez utóbbit indokolással ellátni. Ennek hiányában a bejelentő nem tudja, hogy az érintett szerv milyen adatok és bizonyítékok figyelembevételével jutott az adott döntésre.
	További alapvető követelmény az államigazgatási eljárás szabályainak megfelelő határidőben történő tájékoztatás.
	Mindezek alapján a késedelmes döntés, valamint az indokolás és a jogszabályi hivatkozás teljes hiánya miatt a jogállamiságból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogorvoslati joggal összefüggő visszásság megállapítható.
	A vonatkozó jogszabály, illetve a kamara etikai szabályzatának mélyrehatóbb tanulmányozása további súlyos hiányosságokra mutat rá.
	Ezek alapján az etikai eljárást a fegyelmi megbízott írásbeli javaslata (összefoglaló jelentése) alapján a kamara elnöke rendeli el.  A törvény az előzetes eljárásról nem rendelkezik. Az un. előzetes eljárás célja, hogy a bejelentésben szereplő adatok, tények pontosításra kerüljenek. Ezután a fegyelmi megbízott javaslata alapján hozott elnökségi határozattal válhat az adott bejelentés az etikai eljárás tárgyává. Amennyiben – ahogy ez a panaszos esetében történt – az elnökség nem rendel el etikai eljárást, az adott ügyben ez az egész eljárás végét is jelenti.
	A kamara etikai szabályzata nem határozza meg az eljárás kötelező megindításának eseteit, a garanciális jelentőségű objektív illetve szubjektív határidőt, másrészt az eljárást megtagadó (indokolás nélküli) határozat ellen sincs jogorvoslati lehetőség. 
	A szakmai kamarák akár fegyelmi, akár etikai eljárásairól van szó gyakori, hogy azt megelőzi valamilyen előzetes eljárás. Viszont – ahogy pl. az ügyvédi kamarai fegyelmi eljárások esetében – abban az esetben, ha a döntést hozó szerv nem rendeli el a vizsgálatot, ez ellen jogorvoslatnak van helye. 
	Általánosságban megállapítható, - amint erre már OBH 4537/2002. számú jelentésemben rámutattam - hogy amennyiben esetleg több ízben felmerülnek az etikai jellegű vétségek, ám azok semmiféle szankcióval nem járnak, sőt az etikai eljárások lefolytatása is teljes mértékben a fegyelmi megbízott döntésén múlik, úgy a kialakult helyzet felvetheti a szakmai tekintély megingását, a szabálytalanságok, etikátlan cselekmények elszaporodását.  
	Az előzetes eljárás alapján egy beadványról gyakorlatilag érdemi döntés születik, hiszen azzal ha a fegyelmi megbízott úgy dönt, hogy nem rendel el vizsgálatot, végeredményben arról dönt, hogy az ügy nem etikai vétség, indokolatlan a további eljárás. Az erről meghozott döntésről ugyan értesül a bejelentő, de a továbbiakban – bár benyújthat újabb és újabb leveleket – előfordulhat, hogy nem is fejtheti ki álláspontját, pl. hogy összeférhetetlenségi okról van tudomása.
Amennyiben tehát az eljárásnak már ebben a szakaszában „érdemi” döntés születhet, akkor joggal vetődik fel a kérdés, hogy mi szükség van egyáltalán etikai bizottságra. Végső soron az egész intézmény célja kérdőjeleződik meg, hiszen ha nincs etikai eljárást lezáró érdemi határozat, akkor semmi nem garantálja a bejelentések sorsával összefüggésben a tisztességes eljárás követelményének az érvényesülését. A vizsgálat elrendelését megtagadó „határozat” ellen a jogorvoslati lehetőség kizárásával, - ha a bejelentések kapcsán nagy számban megtagadják az etikai eljárások lefolytatását - azok teljes mértékben kivizsgálatlanok, feltáratlanok marad(hat)nak, ezáltal pedig a jogszabály alapján létrehozott testület működése valójában céltalanná válik.  
	Összefoglalva a fentieket megállapítottam, hogy a jelenlegi szabályozás, amely az előzetes eljáráson alapuló elutasító döntés esetén kizárja a felülvizsgálat lehetőségét, a jogállamiság részét képező tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okoz. Álláspontom szerint ezekben az ügyekben célszerű lenne az Országos Elnökséghez, (illetve a Küldöttgyűléshez) fordulás, mint jogorvoslat lehetőségének bevezetése. 
Kezdeményezés, ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § illetve 21.§ -ai alapján:

1.	Felkérem a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Elnökét, gondoskodjon az etikai eljárások célszerűen rövid határidőn belül történő befejezéséről, az alkotmányos követelményeknek megfelelő határozathozatalról; továbbá, hogy a jelentésben rögzítettek figyelembevételével országosan is vizsgálja felül a határozathozatal gyakorlatát és – amennyiben indokolt – tegye meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a határozatot hozó kamarai szerv döntését indokolással ellátva hozza meg;
2.	Felkérem továbbá arra, hogy a jogorvoslat lehetőségének biztosítása érdekében kezdeményezze a kamara etikai szabályzatának módosítását. 
Kérem, hogy kezdeményezésemmel illetve ajánlásaimmal kapcsolatos álláspontjáról, intézkedéseiről az Obtv. hivatkozott rendelkezései értelmében 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen. 
Budapest, 2003. augusztus 1.
Lenkovics Barnabás