OBH 2772/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Kapcsolódó ügy az OBH 2857/2003.

Ügyintéző: Dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása:
	Az OBH 2772/2002. számon indult ügyben a panaszos azt sérelmezte, hogy a Józsefvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete elutasította a közgyógyellátási igazolvány kiadására irányuló kérelmét, holott magas gyógyszerköltsége miatt komoly megélhetési gondokkal küzd.
	Az OBH 2857/2003. számon indult ügyben a panaszos ugyancsak a közgyógyellátási igazolvány kiadására irányuló kérelmének elutasítását sérelmezte, amelyet azonban már az előző ügy elbírálása óta hatályba lépett törvény alkalmazása mellett utasítottak el.
Érintett alkotmányos jog:
•	Szociális biztonsághoz való jog:
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény
Közgyógyellátás
49. § (1) A szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapot megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentésére közgyógyellátási igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) állítható ki.
(2) A közgyógyellátási igazolvánnyal rendelkező személy térítésmentesen jogosult a társadalombiztosítás által támogatott egyes gyógyszerekre és gyógyászati segédeszközökre, protetikai és fogszabályozó eszközökre, ideértve ez utóbbiak javításának költségeit is, valamint a járó beteg szakellátás keretében gyógyfürdőben nyújtott fizioterápiás kezelésre (a továbbiakban együtt: gyógyszer).
50. § (1) Közgyógyellátásra jogosult
a) a bentlakásos gyermek- és ifjúságvédelmi intézményben lakó, az átmeneti gondozott, az átmeneti és tartós nevelésbe vett kiskorú;
b) a 37/A. § (1) bekezdésének a) pontja szerint rendszeres szociális segélyben részesülő;
c) a pénzellátásban részesülő hadigondozott és a nemzeti gondozott;
d) a sorkatonai családi segélyben részesülő;
e) a központi szociális segélyben részesülő;
f) a rokkantsági járadékos;
g) az, aki I, II. csoportú rokkantsága alapján részesül nyugellátásban, baleseti nyugellátásban;
h) az, aki, vagy aki után szülője vagy eltartója magasabb összegű családi pótlékban részesül.
(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete az (1) és (3) bekezdésben foglaltakon kívül annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni.
[…]
Hatályba lépett: 2003. február 15-től: 
50. § (2) A települési önkormányzat képviselő-testülete az (1) és (3) bekezdésben foglaltakon kívül annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. A szociális rászorultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-ánál, egyedül élő esetén annak 200%-ánákl alacsonyabb nem lehet.
Megállapított tényállás:
„A”
	A panaszos egyedül élő, özvegy, mozgássérült. 1988. óta 67%-os rokkant, diétára szoruló cukorbeteg. 1990-ben 17 éves lánya, majd 1993-ban férje halt meg, emiatt meglévő betegségeit még depresszió is tetézte. 2002-ben havi jövedelme 43049.-Ft volt. Havi gyógyszerköltsége a gyógyászati segédeszközökkel együtt meghaladta a havi 12000.-Ft-ot.
	A Józsefvárosi Önkormányzat polgármesterétől bekért tájékoztatás, valamint a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2001. júniusában, majd 2002. februárjában kérelmet nyújtott be az önkormányzathoz közgyógyellátási igazolvány méltányosságból történő kiadása iránt. 
	A panaszos 2001. június 18-án a Polgármesteri Hivatal Szociális Osztályán méltányossági jogcímen közgyógyellátási igazolvány kiadását kérte. A kérelemhez csatolt igazolások és a nyugdíjszelvény alapján megállapították, hogy a panaszos egyedül él, nyugellátása 37.354,-Ft, és az igazolt gyógyszerköltsége 8.790,-Ft volt. A panaszos kérelemét elutasították, és a határozat fellebbezés hiányában 2001. július 25-én jogerőre emelkedett. A határozat jogalapját az önkormányzati rendelet képezte, amely szerint „méltányosságból közgyógyellátásra jogosult az a szociálisan rászoruló egyedülálló, illetve családtag, ahol az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum összegének 175 %-át, és a beteg havi gyógyszerköltsége eléri a nyugdíjminimum összegének a 10%-át.”. Ez az értékhatár 2001-ben a jövedelem tekintetében (a nyugdíjminimum 18.310,-Ft alapján) 32.043,-Ft volt, és a gyógyszerköltségnek legalább 1.831-Ft-ot kellet kitennie. 
	A panaszos egy főre jutó jövedelme ezt a jövedelemhatárt meghaladta, s mivel a jogszabály által megkövetelt együttes feltételnek a panaszos nem felelt meg a kérelmét elutasították.
	A panaszos 2002. februárjában ismét kérelemmel fordult az önkormányzathoz, amelyre levélben kapott tájékoztatást az igazolvány kiadásának a feltételeiről, valamint arról, hogy ezen ellátási formára a tárgyévben sem jogosult. A polgármester tájékoztató levele szerint a Józsefvárosi Önkormányzata képviselő-testületének a pénzbeni és természetben nyújtott szociális ellátások helyi szabályairól szóló többször módosított 35/1996. (VI. 25.) számú rendelete értelmében a 70. életévet be nem töltött kérelmező esetén a méltányossági jogcímen kiállított közgyógyellátási igazolvány kiadásának jogosultsági értékhatára 2002. évben 35.175,-Ft. volt, amely összeg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 175%-a. 
Tekintettel arra, hogy a panaszos nyugellátásának havi összege a rendeletben megállapított jövedelemhatárt meghaladta, ezért közgyógyellátásra tárgyévben sem volt jogosult. Figyelemmel magas gyógyszerköltségére és egyéb kiadásaira azt a tájékoztatást kapta, hogy évente egy alkalommal méltányossági segély iránti kérelmet nyújthat be. 
„B”
	A másik panaszos 67 éves egyedülálló, nyugdíjas óvónő, (55 éves koráig 67%-os rokkant nyugdíjas volt). 2003-ben nyújtotta be a helyi önkormányzatnál közgyógyellástási igazolvány iránti kérelmét, amelyet az önkormányzat – már a módosított, új jogszabály alapján – elutasított. Az elutasítás indoklásában megállapították, hogy a közgyógyellátásra való jogosultság tekintetében szociálisan rászorultnak kell tekinteni azt a kérelmezőt, aki egyedül élő és havi nettó jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 200 %-át – amely jelenleg 43.600.-Ft – és rendszeres gyógyszerköltsége eléri jövedelmének 14 %-át. A panaszos kérelmét megvizsgálva megállapították, hogy egyedülálló, nyugdíjas, azonban havi nettó jövedelme 48.538.-Ft, amely összeg meghaladja a jogszabályban meghatározott jövedelemhatárt. A panaszos beadványához becsatolta a közgyógyellátási igazolványra rendelhető gyógyszerköltségeinek az igazolását, amely szerint ez havi 10.841.-Ft, amely jóval meghaladja az önkormányzati rendelet által előírt 6.104-Ft-os (43.600.-Ft 14%-a) gyógyszerköltséget. 
A vizsgálat megállapításai:
	A vizsgálat az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben felmerült visszáság gyanúja miatt indult. Vizsgálatom tárgyát a közgyógyellátási igazolványok iránti kérelmeknek méltányossági jogkörben történő elbírálásának önkormányzati eljárása képezte.
	A méltányossági jogkörben adható közgyógyellátási igazolványok iránti kérelmek előzetes elbírálása, illetve az e tárgyban benyújtott fellebbezések elbírálása a szociális bizottságok hatáskörébe tartozik. Ezt követően, a szociális bizottságok javaslatait a képviselőtestület „csomagban” hozott határozatával hagyja jóvá. 
	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 49. § (1) bekezdése meghatározza a közgyógyellátás célját, amely szerint: „A szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapot megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentésére közgyógyellátási igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) állítható ki.”
	A közgyógyellátás mára kialakult rendszere célzott támogatást biztosít a jogosultak számára. A jogosultak körét a hatályos rendelkezések három csoportra osztják. Az Szt. 50. § (1) és (3) bekezdése szerinti jogcím esetén a jogosultsági feltételeket (a rászorultság kritériumait) és ezek igazolási módját a törvény meghatározza, mivel ezekben az esetekben a forrást teljes mértékben a központi költségvetés biztosítja. A jegyző tehát államigazgatási jogkört gyakorol a közgyógyellátási igazolvány e jogcímen történő kiállításakor. 
	A szociális törvény a fentieken túlmenően is lehetővé teszi a közgyógyellátásra való jogosultság megállapítását, ennek feltételeit azonban önkormányzati hatáskörbe utalja. Tekintettel arra, hogy az Szt. 50. § (2) bekezdése szerinti jogcímen biztosított közgyógyellátás önkormányzati hatósági ügynek minősül (az önkormányzat saját forrásával is hozzájárul a finanszírozáshoz), ezért a jogosultsági feltételek, a rászorultság kritériumainak meghatározása az önkormányzat jogköre. Az Szt. 50.§ (2) bekezdése alapján a képviselő-testület azok részére is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságot, akik szociálisan rászorultak és gyógyszerköltségük olyan magas, hogy azt létfenntartásuk veszélyeztetése nélkül nem képesek ezeket a költségeket viselni. 
	Az országgyűlési biztos már 1999-ben az OBH 2589/1998. számú ügyben rávilágított és felhívta a jogalkotó figyelmét arra a problémára, hogy a szociális jogok sérülésének egyik oka az, hogy a szociális törvény a fogalom meghatározások között a közgyógyellátásra vonatkozóan nem tartalmazza a szociális rászorultság fogalmát. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény (továbbiakban Szt.) az egyes segélyezési formáknál különböző módon határozza meg a rászorultságot, a konkrét segélyezési formában pedig az Szt. 50. § (2) semmiféle eligazítást nem ad. Bár előírja, hogy annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. 
	A döntések tisztasága érdekében elengedhetetlen a szociális rászorultság definíciója. Ezt a hiányosságot 2003. február 15-től a jogalkotó kiküszöbölte, és meghatározta a közgyógyellátás vonatkozásában is a szociális rászorultság fogalmát. Az új szabályozás a szociális rászorultság tekintetében továbbra is szabad kezet ad a települési önkormányzatnak, azonban most már meghatározza azt a törvényi minimumot, amelynél alacsonyabb nem lehet.
Hatályba lépett: 2003. február 15.
	50. § (2) A települési önkormányzat képviselő-testülete az (1) és (3) bekezdésben foglaltakon kívül annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. A szociális rászorultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-ánál, egyedül élő esetén annak 200%-ánál alacsonyabb nem lehet.
	Az idézett törvény szerint a közgyógyellátási jogosultság elbírálásának két együttes feltétele van, egyrészt a szociálisan rászorultság, valamint a kérelmező létfenntartását veszélyeztető magas gyógyszerköltség, amelyet az önkormányzatok rendeleteikben a legeltérőbb módon határoznak meg.  
	A méltányossági jogkör gyakorlása azt jelenti, és abban különbözik a puszta jogalkalmazástól, hogy konkrét, egyedi méltányolható esetekben a méltányossági jogkör gyakorlójának a jogszabálytól eltérő, de az elbírálásnál méltányolható körülményeket kell mérlegelnie. Mint ahogyan az a két vizsgált esetből is kitűnik, mindkét önkormányzatnál csupán azt vizsgálták, hogy a jogszabályban megkövetelt egyik feltételnek a kérelmező nem felelt meg, azonban azt már nem vizsgálták, hogy a törvény által megkívánt másik feltételt (gyógyszerköltség) jócskán meghaladta a helyi rendeletben – minden önkormányzatnál más-más mértékben szabályozott – meghatározotthoz képest. 
	Egyre nő a szociálisan rászorult emberek száma, az önkormányzati források pedig végesek. Mindez azonban nem lehet indok arra, hogy a kérelmezőknek a szociális törvényben biztosított jogai sérüljenek. 
	A méltányossági kérelmek elbírálásának két alapvető gyakorlati szempontja van. A kérelmező egy főre eső jövedelme meghaladja-e a nyugdíjminimum kétszeresét, illetve az ellátási igazolványra felírható gyógyszereinek költsége meghaladja-e a jövedelem rendeletben meghatározott %-át. 
Az egyéb elbírálási szempontok között fel sem merült, hogy pl. nem egy olyan fogyatékos vagy rokkant, kiszolgáltatott állapot van, amikor a kérelmező esetleg, nemcsak hogy a lakását nem tudja elhagyni, de az ágyából sem tud felkelni. A kérelmező életformáját az elbírálásnál nem veszik figyelembe. Ez viszont a törvényben biztosított jogok érvényesülését akadályozza, hiszen ezek a költségek a kérelmező létfenntartását veszélyeztetik. 
Az elszegényedés miatti igények rohamos növekedése és a szociális törvényben biztosított lehetőségek között aránytalanság van. A helyi önkormányzatok egyre feszítettebb anyagi helyzetben vannak, amit tovább nehezít a bizonyosan jó szándékú, de hatáselemzés nélkül készült rendelet, ezért nem mindig érvényesül az a szándék, hogy a segítség valóban a legrászorultabbakhoz jusson el.
	A közgyógyellátási igazolványok elbírálásával kapcsolatos vizsgálati gyakorlatomban előfordult azonban olyan pozitív eset is, amikor a helyi önkormányzat nem csupán jogalkalmazói hatáskörében eljárva, ténylegesen gyakorolta a ráruházott méltányossági jogkörét. A szociális törvényhez alkalmazkodva úgy határozta meg a szociális helyi rendelet méltányossági közgyógyellátásra vonatkozó szabályait, hogy az önkormányzat képviselő-testülete elfogadott egy olyan támogatási formát, amely esetében a közgyógyellátás felső jövedelemhatárához képest további 20 % méltányosság alkalmazható. A rendelet különös méltányossági jogkörrel ruházta fel a képviselő-testületet. Az első fokú elutasító döntések megfellebbezése után méltányossági közgyógyellátási igazolvány adható annak a kérelmezőnek, akinek egy főre eső jövedelme meghaladja a rendeletben előírtat, de egészségi állapota, előrehaladott, súlyos betegsége, kiugróan magas gyógyszerköltsége, valamint önmaga vagy családja szociális helyzete különösen indokolja azt. A szociális bizottság egyedi elbírálás alapján méltányosságot gyakorolhat azokban az esetekben, ahol az egy főre jutó nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum 220 %-át.
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a közgyógyellátási igazolványok iránti kérelmek elbírálásának kialakult gyakorlata az Alkotmányban biztosított szociális biztonsággal való joggal összefüggésben előidézheti a sérelem közvetlen veszélyét. 
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. § (1) bekezdés második fordulata alapján a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében, tekintettel arra, hogy országos jelenségről van szó, felhívom a Megyei Közigazgatási Hivatalok vezetőit, hogy
illetékességi területükön működő önkormányzatokkal ismertessék meg a jelentés tartalmát és nyújtsanak számukra szakmai segítséget a méltányossági jogkör gyakorlásához.
Budapest, 2003. június 6.
Lenkovics Barnabás