OBH 2404/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné
Az eljárás megindítása:
	A panaszosok "Budakalász Nagyközség Polgármesteri Hivatala ügyintézésének hiányosságai miatt" fordultak az országgyűlési biztoshoz. 1995 óta kérik a hivatal intézkedését birtokvédelmi ügyükben, de sem írásbeli választ nem kaptak, sem intézkedés nem történik.
	Vizsgálatom az Alkotmány 2. §-ában deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz való jog, valamint az 57. § (5) bekezdésében foglalt, a jogorvoslathoz való jog megsértésének gyanújával indult.
	A nagyközség jegyzőjétől kértem az ügyben keletkezett iratok megküldését és tájékoztatást.
Alkalmazott jogszabályok:
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
•	46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról (Panasztv.)
•	11/1977. (III.30.) MT rendelet az 1977. évi I. tv. végrehajtásáról (Vhr.)
Megállapított tényállás:
	A jegyző tájékoztatása és a megküldött helyszínrajz szerint a panaszosok telke és a közút között egy önálló helyrajzi számú, saját használatú út és egy magántelek terül el. Mindkettőt a panaszosokat megillető telki szolgalom terheli. A szolgáló telek és út tulajdonosai azonosak. A panaszosok az út alatt vezették a szolgalmi jog alapján a gáz- és víz-bekötővezetéket, két villany- és két telefonvonalat, valamint vízórát helyeztek el. Az úton kerítésekkel kialakított állapot 1971 óta változatlan volt 1995-ig, amikor az út és a mellette fekvő telek tulajdonosai (a panaszoltak) az utat a saját- és a panaszosok kerítése mentén 1,5 m-es sávban felásták. 
	A panaszosok ekkor kérték első ízben "Budakalász Önkormányzat Műszaki Osztálya" intézkedését arra, hogy a panaszoltak a felásott részt állítsák helyre, és ne korlátozzák őket a telkük megközelítésében - a 20 éve meglévő állapotnak megfelelően. A beadványra a panaszosok semmiféle választ nem kaptak. 1996-ban a panaszoltak a felásott sávnak a szélén a közterülethez csatlakozóan 17 db betonoszlopot állítottak fel. A panaszosok a "polgármester intézkedését" kérték. Beadványukban leírták, hogy a megelőző napokban személyes bejelentésükre a műszaki ügyintéző a helyszínen járt és felszólította a panaszoltakat a munkák abbahagyására és az eredeti állapot visszaállítására, és ígéretet tett, hogy ezt másnap, írásban is megismétli. Ez nem történt meg, a kerítésépítést folytatták. Ekkor a panaszosok felkeresték a jegyzőt, aki (a polgármesterhez intézett beadvány szerint) azt közölte velük, hogy a panaszoltak a kerítést felépíthetik, kapukat állíthatnak, ahhoz kulcsokat adhatnak az átjáráshoz. Közölte továbbá, hogy a "20 évvel ezelőtt kialakított kerítés ilyen módon jogosan megváltoztatható. Ha a gázvezeték megsérülne, az már nem az ügyhöz tartozik." A panaszosok erre, az 1996-ban a polgármesternek címzett beadványukra szintén nem kaptak választ. 
	2000. júliusában ismét a polgármesternek címzett panaszbejelentésben ezt a tényt rögzítették, és újból kérték az intézkedést, azonban választ most sem kaptak. A panaszosok szerint "2000 nyara végén - a polgármester úrral folytatott beszélgetésünk után - az aljegyző úr és... úr a műszaki osztálytól kijött a helyszínre, hogy panaszunk jogosságát megvizsgálja. Fényképfelvételeket készítettek az oszlopsorról, szóban balesetveszélyesnek, törvénybe ütközőnek nyilvánították a jelenlegi helyzetet, de írásbeli választ az intézkedésről a mai napig nem kaptunk." Ezt követően 2002. áprilisában az országgyűlési biztoshoz fordultak.
	A jegyző megkeresésemre adott válaszában közölte: "A helyszíni szemlén megállapítást nyert, hogy az oszlopsorral kapcsolatban az ingatlanon építési tevékenység jelenleg nem folyik. A betonoszlopok felállítása jelen állapotban a nem építési engedély köteles munkák közé tartozik." Az oszlopok állnak. Hatósági intézkedés nem történt, írásbeli választ egyszer sem kaptak a panaszosok. 
A vizsgálat megállapításai:
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, kiterjed-e az ügyre és mennyiben az országgyűlési biztos hatásköre?
	Megállapítottam, hogy az "önkormányzat műszaki osztályához", a polgármesterhez intézett írásbeli beadványok, valamint a panaszos által ismertetett (és a jegyző válaszában sem cáfolt) szóbeli bejelentések alapján kétféle eljárást, de legalább azok egyikét kellett volna lefolytatnia a jegyzőnek (illetve a nevében eljáróknak). Azt, hogy mindkettőt, vagy egyiket és melyiket, a jegyzőnek kellett volna elbírálnia. [Áe. 16. § (3) "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."] Azért a jegyzőnek, mert a birtokvédelem államigazgatási és az építésügy I. fokú államigazgatási hatósági hatásköre egyaránt a jegyzőé. Önkormányzati rendszerünkben a polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik. Ez következik abból a szabályozási tényből, hogy a hivatal saját jogon hatásköröket nem gyakorol, tehát hatásköri szempontból nem tagozódhat, elkülönülést nem mutathat. A jegyző gyakorolja a hatósági jogköröket. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a munkamegosztás rendje alapján meghatározott rendező elvek szerint ne lehetne kialakítani több belső szervezeti egységet, de a hivatal ettől még kifelé egységes munkaszervezet.
	A panaszosok és a jegyző tájékoztatásából egybehangzó tényállás alapján a birtokvédelmi eljárást le kellett volna folytatni az 1995-ös, első beadványt követően, majd az oszlopok felállítását követő beadványra újfent. A birtokvédelem célja az, hogy megakadályozza a mindenkori birtokállapot jogalap nélküli megváltoztatását vagy megzavarását.
	A Ptk. 188. § (1) "Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg."
191. § (1) "Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését."
	(3) "A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is."
	192. § (2) "A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás."
	Fentiek szerint az 1995-ben és 1996-ban történtekhez képest az eredeti birtokállapot helyreállítását ma már csak a bíróságtól lehet kérni.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §, 29. §, valamint a 20-21. §-ai alapján a birtokvédelmi ügyben érdemi intézkedésre nincs lehetőségem. Az országgyűlési biztos ugyanis a hatóságok (ld. Obtv.) eljárását kezdeményezheti valamely esetleges jogsértés orvoslására. Ez a hatóság lehet a felettes szerv, vagy maga az elsőfokú döntéshozó. A birtokvédelmi ügyekben nincs (felettes) másodfokú államigazgatási hatóság. Az elsőfokú döntéshozó, a jegyző államigazgatási szerv, és hatásköröm volna az eljárását kezdeményezni - de a jegyzőnek magának már nincs lehetősége saját eljárását lefolytatni, mivel a Ptk. 1 éven túl kizárja az államigazgatási eljárás lehetőségét. Azt országgyűlési biztosként sem kezdeményezhetem, az időmúlás folytán a birtokvédelem ügyében már nincs hatásköröm.
	Azonban azt meg kell állapítanom, hogy az intézkedésre nyitva álló kétszer egy év mulasztásával a jegyző és a nevében el nem járók visszásságot okoztak a panaszosoknak a jogbiztonsághoz, tisztességes eljáráshoz való jogukkal kapcsolatban. 
	A másik eljárás 1996-ban, illetve 2000-ben az építésügyi-hatósági hatáskörben való eljárás kellett volna legyen. Amennyiben a birtokvédelmi eljárást lefolytatta volna a jegyző, és abban az eredeti állapot helyreállítására intézkedett volna, nem kellett volna az építési ügyben eljárnia, az felesleges lett volna. Minden más esetben építésügyi hatáskörében is el kellett volna járnia. Azért, mert nem engedélyköteles építési tevékenységgel is lehet birtokháborítást elkövetni, illetve engedélyköteles munka engedély nélküli végzéséből sem következik feltétlenül birtokháborítás. 
	Amennyiben a jegyző, mint építési hatóság azt állapítja meg, hogy a megkezdett munkák engedélyhez kötöttek, illetve, hogy azok befejezése után olyan létesítmény készül(ne) el, amely létesítése engedélyhez kötött, az építésrendészeti eljárást le kell folytatnia. Az ügy szempontjából nem releváns, hogy a "betonoszlopok felállítása jelen állapotában a nem építési engedély köteles munkák közé tartozik". Az a kérdés, hogy a vonatkozó jogszabályok és a helyi rendezési (szabályozási) előírások szerint a kerítésépítés a jelzett helyen engedélyköteles-e. Továbbá az is, ha a kerítés megépítése engedélyhez nem kötött tevékenység, az általános érvényű kötelező építésügyi előírások megsértésével (szabálytalanul) vagy szabályosan épült-e. Mindkét esetben, ha szabálytalanul épült, a bontásról vagy fennmaradásról kellett volna dönteni. Ha nem, akkor hatósági határozattal el kellett volna utasítani a bontásra vonatkozó panaszosi kérelmet. Valamennyi esetben az Áe. szerinti jogorvoslati lehetőség biztosításával.
	Az Étv. 48. § (8) bekezdése azonban az engedélyhez kötött, de a nélkül épült építmények esetében is egy év határt szab a (szabálytalanságnak a hatóság tudomására jutásától), amelyen túl a hatóság nem intézkedhet, a fennmaradást tudomásul kell vennie. (Természetesen kivéve az élet- és balesetveszély stb. esetén teendő hatósági intézkedéseket.) Ezért a leásott oszlopok ügyében nem kezdeményezem a jegyző eljárását, mert az érdemben okafogyottá vált - bármi lett volna a döntés. Megállapítottam, hogy építésügyi, államigazgatáson belüli eljárással a panaszosok helyzete már nem rendezhető.
A le nem folytatott építésrendészeti eljárás, és ez által a jogorvoslat igénybevétele lehetőségének kizárása úgyszintén visszásságot okozott a panaszosoknak a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogával kapcsolatban.
	Megállapítottam, hogy a polgármester és a jegyző azzal is visszásságot okoztak a panaszosok állampolgári jogaival kapcsolatban, hogy beadványaikra egyáltalán nem válaszoltak (függetlenül az elmulasztott államigazgatási eljárásoktól is). A polgármesternek továbbítania kellett volna a beadványokat az államigazgatási hatáskörrel rendelkező jegyzőnek, mivel polgármesterként az ügyben nem volt saját hatásköre eljárni. 
	Az 1996-os és a 2000-es beadványban a panaszosok a jegyző (és a nevében eljáró műszaki ügyintéző) személye ellen is panasszal éltek. Ha tehát a polgármester nem tette át a beadványokat a jegyzőnek - mint államigazgatási ügyet - elintézésre, akkor panaszként kezelve, mint (ez esetben) felettes szerv saját hatáskörében kellett volna elintéznie azt.
Megindokolva természetesen, hogy miért nem államigazgatási és miért panaszügyként kezeli a beadványt. (Amiből azonnal kiderülhetett volna, hogy az ügy államigazgatási ügy és abban a jegyzőnek el kellett volna járnia.) 
	A Panasztv. 17. § "(1) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jogsérelem vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más, jogilag szabályozott - így különösen bírósági, államigazgatási, munkaügyi (szövetkezeti) döntőbizottsági - eljárásra.
	18. § (2) A szerv vezetőjének vagy más eljáró dolgozójának magatartása ellen irányuló panaszt a közvetlen felettes intézi el.
	(3) Ha a panasztevő az intézkedést nem tartja kielégítőnek, kérelmére a panaszt - felülvizsgálat keretében - a felettes szerv intézi el. A felettes szerv intézkedése ellen további panasznak nincs helye.
	19. § (1) A panaszt a lehető legrövidebb idő alatt, de legkésőbb a benyújtástól számított harminc napon belül el kell intézni.
	Vhr. 1. § (2) bek. "Ahol a törvény felettes szervről szól, ennek a feladatát az alábbi szervek látják el:
	b) a polgármester, ha a bejelentés a jegyzőt érinti."
	Nem fogadható el a jegyzőnek a megkeresésemre adott azon válasza sem, hogy "Az ügyirat áttanulmányozása után megállapítottam, hogy nevezettek írásban nem, de szóban panaszukra megkapták az üggyel kapcsolatos felvilágosítást, melyről az ügyiraton feljegyzés is készült." Túl azon, hogy mind a birtokvédelmi, mind az építésrendészeti ügyben érdemi határozatot kellett volna hozni, az Áe. 17. § (3), (4) bekezdése szerint "A szóbeli kérelemről nem kell jegyzőkönyvet készíteni, ha a közigazgatási szerv a kérelmet azonnal teljesíti, és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok szerint elegendő a teljesítést az iratra feljegyezni vagy a nyilvántartásba bevezetni."
	"Az (1) bekezdésben felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A feljegyzés a (2) bekezdésben meghatározott adatokat és a nyilatkozatok lényegét tartalmazza."; valamint a 43. § (2) bekezdés szerint "Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó elsőfokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó elsőfokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető."
	Tehát ellenérdekű ügyfelek és a kérelem nem teljesítése esetén még egyszerűsített határozatnak sincs helye, nemhogy az iratra való egyszerű feljegyzésnek.
	Összefoglalva:
	Megállapítottam, hogy az Obtv. hivatkozott szakaszai alapján érdemi intézkedés kezdeményezésére a panaszosok ügyében már nincs lehetőségem. Az állampolgári jogaikkal kapcsolatos visszásságok megállapítása mellett csak tájékoztathatom őket a Ptk. fent idézett szakaszai szerinti peres eljárás lehetőségére.
	Kezdeményezem ugyanakkor, hogy a polgármester és a jegyző jövőbeni eljárásaikban vegyék figyelembe a jelentésben feltártakat. Az elkövetett hibák kiküszöböléséről mind a saját, mind a nevükben eljárók eljárásaiban gondoskodjanak.
(Felelősségre vonást csak azért nem kezdeményezek, mert a panaszosok jogaira is kihatással lévő mulasztások óta több év eltelt.)
Budapest, 2002. november 2.
Lenkovics Barnabás