OBH 2152/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
	Előadó: dr.Kiss László
Az eljárás megindulása:
	A panaszos sérelmezte, hogy lakókörnyezetében a hatóságok nem találnak megoldást a prostitúció visszaszorítására. Panaszával a rendőrséghez és a Zuglói Önkormányzathoz fordult. A BRFK Hivatala Koordinációs és Panaszügyi Osztályától választ kapott, de a helyzetben érdemi változást nem tapasztalt. Az önkormányzat a levelét válasz nélkül hagyta. A panasz alapján  az 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 17. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el.
Érintett alkotmányos jogok: 
•	A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bek.) 
•	Kérelemhez, panaszhoz való jog (Alkotmány 64. §)
Alkalmazott jogszabályok:
•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról
10. § (1) A közérdekű bejelentések és javaslatok vizsgálatában és elintézésében eljáró és közreműködő szervek kötelesek az ügy érdemi vizsgálása érdekében haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedést.
(2) A közérdekű bejelentéseket, illetőleg javaslatokat általában harminc napon belül el kell bírálni.
11. § (1) Az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell.
(2) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a bejelentőt (javaslattevőt) szóban tájékoztatták és a tájékoztatást tudomásul vette.
19. § (1) A panaszt a lehető legrövidebb idő alatt, de legkésőbb a benyújtástól számított harminc napon belül el kell intézni.
(2) Az eljáró szerv vezetője az (1) bekezdés szerinti határidőt - indokolt esetben - egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről a panasztevőt értesíteni kell.
•	1999. évi LXXV. törvény a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról
A prostitúció kezelésének egyes közrendvédelmi szabályai
7. § (1) Védett övezet:
a) a közútnak a közúti járművek közlekedésére szolgáló területe;
b) az autópályától, az autóúttól, illetve lakott területen kívül az egy-, illetve kétszámjegyű főútvonaltól számított 100 méteren belüli terület;
c) lakott területen a főútvonaltól számított 50 méteren belüli terület;
d) a népképviseleti, közigazgatási, bírósági, ügyészi szervek, valamint diplomáciai és konzuli képviseletek és az ezzel egy tekintet alá eső nemzetközi szervezetek és tagjaik elhelyezésére szolgáló épületek, köz- és felsőoktatási, köznevelési, gyermekjóléti és gyermekvédelmi, szociális, közművelődési feladatok ellátására rendelt épületek, a személyforgalom célját szolgáló terminálok (repülőtér, pályaudvar, hajóállomások), a nyilvántartásba vett egyházak szertartásaira szolgáló intézmények, a fegyveres erők objektumai, valamint a temetkezési és egyéb kegyhelyek területén, illetve a közterületen azoktól számított 300 m távolságon belüli terület;
e) az olyan mellékutcák, ahol a kiskorúak oktatását, nevelését, gyógyítását, tartós elhelyezését szolgáló, valamint gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmény működik.
(2) Az (1) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott távolságot közterületen az épület, illetőleg a közút határvonalának bármely pontjától lehet számítani.
(3) A többlakásos ház közös tulajdonban vagy használatban álló területén, közterületen elhelyezett létesítményekben, illetőleg járműben, valamint a védett övezeten belül a nem lakás céljára szolgáló helyiségben a prostituált szexuális szolgáltatást nem nyújthat.
8. § (1) Az önkormányzat a prostitúció tömeges megjelenése esetén rendeletében egy türelmi zónát jelölhet ki. Kivételesen - ha egy türelmi zóna kijelölése nem lehetséges - több türelmi zóna is létesíthető. A közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében.
62. § (4) Ha a prostitúció tömeges (4. § j) pont), az 50 000 lélekszám feletti település önkormányzatának képviselőtestülete (fővárosban a fővárosi közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított kilencven napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről a rendeletet megalkotni. A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki.
•	218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről
Szexuális szolgáltatásra való felhívás tilalma
144. § (1) Aki a külön jogszabály szerint meghatározott védett övezetben ellenszolgáltatást felajánlva mást szexuális szolgáltatás nyújtására felhív, illetve más személy szexuális szolgáltatásának felajánlását elfogadja, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatti eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
18. § (2) Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
(4) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől - ideértve az e törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is - vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet.
 (10) Ha az országgyűlési biztos a (2)-(4) bekezdésben foglalt jogosítványai alapján adatot (felvilágosítást, magyarázatot stb.) kér, a megkeresésnek - ha e törvény másként nem rendelkezik - a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely tizenöt napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.
•	191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról
22. § (1) A hivatalvezető, az igazgatási szervek vezetője a 21. §-ban meghatározott szervek ellenőrzése során feltárt vagy más módon tudomására jutott jogszabálysértés esetén megteszi a szükséges intézkedéseket, így különösen
b) megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet;
d) fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárást kezdeményez.
Megállapított tényállás:
	A panaszos 2002. március 3-án kelt internetes leveleiben leírta, hogy aggasztónak tartja a Budapest, XIV. kerület, Fogarasi út egy szakaszán - a Gvadányi u. és a Vezér út között - a prostituáltak és a hozzájuk tartozó gyanús férfiak megjelenését. A kialakult helyzet miatt gyermekei nem érzik magukat biztonságban és a környékbeli lakók is félnek az esetleges bűncselekményektől. A leveleket a rendőrség és az önkormányzat részére továbbította. A címzettektől intézkedést, de legalább visszajelzést várt, egyben felajánlotta a környékbeli lakosok segítségét is. Levelére 2002. március 19-én választ kapott a BRFK Hivatala Koordinációs és Panaszügyi Osztályától. A BRFK tájékoztatta a panaszost a rendőri fellépés feltételeiről és arról, hogy bejelentését a BRFK XIV. kerületi kapitányságához továbbították. A Zuglói Önkormányzat a panaszra nem válaszolt.  
	A panaszos 2002. március 23-án - szintén interneten - panaszt tett az állampolgári jogok országgyűlési biztosánál, levelében az érdemi intézkedések hiányát és az önkormányzat válaszának elmaradását sérelmezte.
	Az Országgyűlési Biztos Hivatalának vezetője 2002. április 29-én levélben kérte a Zuglói Önkormányzat jegyzőjét, hogy tett vagy tervezett intézkedéseiről, illetve a válaszadás elmulasztásának okáról adjon tájékoztatást. A jegyző az OBH megkeresésére nem válaszolt, ezért a hivatalvezető 2002. július 16-án az aljegyzőhöz címezve sürgette a válaszadást. A sürgetés eredménytelen volt, válasz az óta sem érkezett.
A vizsgálat megállapításai:
	1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a beadványt-tevőt - megítélése szerint - valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
	A panaszos lakókörnyezetében tapasztalt prostitúciós tevékenységre utaló körülmények egy bonyolult és hosszabb ideje megoldatlan társadalmi, jogi és - a prostitúció kísérőjelenségei miatt - közbiztonsági problémát jelentenek. A hatályos jog a prostitúció megfelelő keretek közé szorításával, területi korlátozásával, a kiskorúak védelmének biztosításával, a szervezett bűnözés visszaszorításával védi a társadalom érdekeit. Az 1993. évi XVII. törvény hatályon kívül helyezte a korábbi üzletszerű kéjelgésre vonatkozó büntetőjogi tényállást, ezzel szűkítette azoknak a normasértéseknek a körét, amelyek miatt a felelősségre vonás a büntetőjog területén történik. A törvény indoklása utalt arra, hogy a jogalkotó nem kívánja a büntetőjog eszközeivel üldözni azokat, akik többé-kevésbé maguk is áldozatok. Súlyos büntetéssel fenyegeti azokat a bűnelkövetőket, akik a prostitúció feltételeit biztosítják, abból hasznot húznak, de megszünteti magának az üzletszerű kéjelgésnek a büntethetőségét.
  	A prostitúció (szexuális szolgáltatás) a hatályos jogi szabályozás alapján legálisan, vállalkozási formában végezhető (SZJ 93.05.10.4. Szexuális szolgáltatás). E téren tehát a prostitúció, mint foglalkozás - a hatályos jogszabályokban meglévő korlátozásokkal - szabadon választható.
	A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló 1999. évi LXXV. törvény (Szbt.) 62. § (4) bekezdése szerint, ha a prostitúció tömeges, a fővárosi közgyűlés köteles a türelmi zóna kijelöléséről rendeletet alkotni. A fővárosi közgyűlés kezdeményezte az önkormányzati rendelet megalkotását, de a rendeletalkotás a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel való egyetértés hiányában meghiúsult, ezért a javaslatot 2000. március 1-én visszavonták.
	Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához nem elég önmagában a (felhatalmazáson alapuló) jogalkotói feladat elmulasztása, de az is szükséges, hogy a hiányzó szabályozás egyben alkotmányellenességet is eredményezzen. Azaz a mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együtt kell fennállnia. "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a foglalkozás (vállalkozás) részét képező ajánlattételi hely kijelölése [Szbt. 62. § (4) bekezdése] és a prostitúció gyakorlása között nincs tartalmi összefüggés. Ezért az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet megalkotásának elmulasztása miatt - anyagi jogi alkotmánysértés hiányában - az Alkotmány 70/B. §-ába ütköző alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasította."(261/E/2000. AB határozat)
	A fentieket összegezve megállapítható, hogy az alapproblémát tekintve a beadvány nem konkrét jogsértésre - legfeljebb annak gyanújára - utal, a panaszos által kifogásolt helyzet önmagában nem függ össze alkotmányos jog sérelmével. Az önkormányzat válaszának hiányában - tekintettel arra is, hogy a panaszos beadványai semmilyen konkrét adatot nem tartalmaztak - nem állapítható meg, hogy a panaszos által körülírt terület a prostitúciós tevékenység szempontjából védett terület-e vagy sem, a feltételezett tevékenység ténylegesen megvalósult-e, illetve az érintett hatóságoktól az üggyel kapcsolatban milyen intézkedéseket lehetett volna elvárni. 
	2. A panaszos beadványával kapcsolatos érdemi intézkedésektől függetlenül a kerületi polgármesteri hivatal jegyzője, a beadvány válasz nélkül hagyásával megsértette a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény rendelkezéseit, amelyek szerint a bejelentéseket, panaszokat érdemben meg kell vizsgálni és "az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni" (11. §). A mulasztás sértette az Alkotmány 64. §-át is, amely kimondja, hogy "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé".
	Mindezek mellett az Országgyűlési Biztos Hivatala megkereséseinek válasz nélkül hagyása sértette az országgyűlési biztosnak az Obtv. 18. §-ában meghatározott vizsgálati jogosultságát, ezzel korlátozta az országgyűlési biztost alkotmányos feladata ellátásában.
	Az ismételt mulasztások miatt megállapítottam, hogy a fővárosi XIV. kerületi Polgármesteri Hivatal megsértette a panaszosnak a kérelemhez, illetve panaszhoz való alkotmányos jogát, továbbá az Obtv. sérelmével kapcsolatban a jogállamisággal és az abból fakadó jogbiztonsággal (Alk. 2. § (1) bek.) összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő.
Ajánlás:
	Az Obtv. 24. §-a, valamint a közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 22. § (1) bekezdés d) pontja alapján kezdeményezem, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője fontolja meg a vizsgálattal érintett jegyző ellen fegyelmi eljárás megindítását. 
	Kérem, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, intézkedéseiről az Obtv. 24. §-ra tekintettel hatvan napon belül, az eljárás eredményéről, pedig annak befejezését követően harminc napon belül adjon tájékoztatást.
Budapest, 2002. november 21.
Takács Albert