Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1927/2002. számú ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindulása
A panaszos – akit 2001 júliusában költségtérítéses képzésre felvettek a Szegedi Tudományegyetemre – azt sérelmezte, hogy miután nem volt módjában tanulmányait elkezdeni a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán (SZE-ÁJTK), évhalasztást kért, amelyet indokolatlanul elutasítottak, és nem kapta vissza a beiratkozáskor befizetett első félévi költségtérítést sem. Megítélése szerint ebben a károkozásban az egyetem helytelen eljárásának, az SZE-ÁJTK Tanulmányi Osztályának volt szerepe. A beadványban leírt sérelem alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utalt, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat lefolytatására az egyetem rektorát kértem fel, aki válaszként az ügyről az SZE-ÁJTK új dékánjának részletes ismertetését küldte meg számomra, miután azzal bizonyára egyetértett. E válasz, majd az ismételt kérésre kapott iratok – amelyeket utóbb, ezzel egyidejűleg a panaszos is csatolt – alapján állapítottam meg a vizsgált tényállást.

A megállapított tényállás
A panaszos – miután az első félévre beiratkozott – 2001. november 26-án levélben kérte az SZE-ÁJTK dékánját, hogy engedélyezze a 2001/2002–es tanévre az évhalasztást, családi és anyagi okok miatt, amelyeket konkrétan a kérelmében nem közölt. 2001. december 3-án az oktatási dékán-helyettes a kérelemre válaszolva értesítette a hallgatót arról, hogy „megfelelő indok hiányában” az évkihagyást nem engedélyezi. Ha az első félévet a kérelmező sikeresen nem zárja le, tanulmányait a félév megismétlésével folytathatja. A panaszos 2001. december 13-án ismét a dékánhoz címezve, de most már konkrétan indokolt kérelmet nyújtott be, amelyhez igazolást csatolt szülei jövedelméről és az SZE Bölcsészettudományi Karán folyó tanulmányairól, ahol utolsó éves hallgató volt. E kérelmében a panaszos arra is hivatkozik, hogy az SZE-ÁJTK Tanulmányi Osztályától kapott szeptemberben olyan tájékoztatást, hogy a halasztást el fogják fogadni, és ha a tanulmányait mégsem kezdi el a jogász szakon, akkor a 70.000 Ft félévi költségtérítésnek a 20 %-án felüli részét vissza fogja kapni.
A dékán 2002. január 21-i válaszában arról értesítette a panaszost, hogy „az előző döntést fenntartva, a 2001/2002. tanévre évkihagyást nem engedélyezek”. A panaszos 2002. január 28-án a dékánhoz fellebbezett az eddig hozott döntések miatt, és ismét kérte az évkihagyás engedélyezését. A beadványban arról is tájékoztatást kért, hogy mi lesz a sorsa a költségtérítésének, aminek a befizetését a tanulmányi osztály beiratkozása feltételéül szabta. E beadványban ismét hivatkozott a befizetett összeg részbeni visszatérítéséről kapott szóbeli tájékoztatásra.
A dékán január 29-i válaszában értesítette a hallgatót arról, hogy továbbra sem engedélyezi az évkihagyást. Miután pedig „a Kar az Ön számára is biztosította a képzéshez szükséges feltételeket, a 2001/2002. tanév első félévére befizetett költségtérítés visszafizetésére vagy beszámítására nincs lehetőség”, tájékoztatta e levelében.
2002. január 23-i keltezéssel a dékán hirdetményt tett közzé, amelyben tájékoztatja a költségtérítéses képzésben résztvevő hallgatókat, hogy a vonatkozó félévre befizetett költségtérítés 80 %-ának visszafizetését kizárólag abban az esetben engedélyezi, ha az évkihagyás iránti kérelmet szeptember 30-ig, illetőleg február 28-ig nyújtja be a hallgató. Ezt a hirdetményt a panaszos a visszafizetési kérelme elutasítására vonatkozó visszamenőleges rendelkezésnek tekintette.
A panaszos hozzánk írt panaszában előadta, hogy amikor az évkihagyásra nem kapott engedélyt, az egyetem rektor–helyetteséhez fordult, és az ő tanácsára adta be 2002 decemberében a konkrét indoklású kérelmet az igazolásokkal. A panaszos azt is leírta, hogy az elutasítás oka iránti érdeklődésére a Dékáni Hivatal vezetője szóban arra hivatkozott, hogy az évkihagyási kérelmének indokai olyanok, amelyek már a felvételre jelentkezésekor is fennálltak. A panaszos szerint viszont bár a költségtérítéses képzés terheit ismerték, azt nem gondolták, hogy ha nem kezdi el a 2001/2002–es tanévben a tanulmányait, akkor elveszti a költségtérítés összegét.
A költségtérítés összegének visszafizetését elutasító állásponttal szemben a panaszos azzal érvelt, hogy ő a képzést és egyéb, a hallgatóknak járó szolgáltatásokat semmilyen formában nem vette igénybe (igazolhatóan nem vett részt órákon, szemináriumokon). Számára tehát a szükséges feltételeket nem kellett biztosítani.
Megkeresésemre az SZE–ÁJTK dékánja az ügyet ismertetve kifejtette, hogy véleménye szerint a hallgatót az eljárások során alkotmányos vagy egyéb jogaival kapcsolatban sérelem nem érte. A kar akkori dékánja ugyanis úgy ítélte meg, a kérelmező által kifejtett indokok nem voltak elég alaposak ahhoz, hogy a kérelemnek eleget tegyen. Az indokok értékelése pedig a döntéshozó mérlegelésén múlik.
A költségtérítés visszafizetésének lehetősége a Tanulmányi és Vizsgaszabályzat (TVSZ) szerint csak azokra vonatkozik, akik engedélyt kaptak az évkihagyásra, tehát a panaszosra nem. A panaszos által kifogásolt dékáni hirdetmény egyébként is csak a jövőbeni ügyekre vonatkozott, tehát nem volt visszamenőleges hatályú, írta válaszában a dékán. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A szabályozási háttér
1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról (Ftv.)
Az SZE–ÁJTK Tanulmányi és Vizsgaszabályzata (2001–2002. tanévre)
6. § (2) Évkihagyás engedélyezhető, ha a hallgató önhibáján kívül nem tud eleget tenni tanulmányi kötelezettségének, vagy egyéb méltánylandó körülmény esetén. (5) Az évkihagyásban részesülő, költségtérítéses képzésben résztvevő hallgató térítésének esetleges részbeni visszatérítését, illetve beszámítását a dékán engedélyezheti.
26. § (4) A tanulmányi és vizsgaügyekben benyújtott kérelmeit a hallgató a kérelem jellegétől függően köteles indokolni, a kérelemben felhozottakat köteles megfelelően alátámasztani és igazolni, a rendszeresített nyomtatványokon benyújtandó kérelmeknél a kért összes adatot köteles megadni. Hiányos kérelmek esetén, a kérelem külön hiánypótlási felhívás nélkül, a rendelkezésre álló adatok alapján kerül elbírálásra.

A vizsgálat megállapításai
1. Az egyetemi autonómiából következik, hogy az egyetemek a jogszabályok keretei között maguk szabályozzák működésüket, ezért lehetnek eltérések az ország különböző egyetemei között. Az SZE–ÁJTK szabályzata évkihagyást tesz lehetővé, az első beiratkozás elhalasztását nem. A tanulmányok megszakítására adható kedvezmény feltétele tehát, hogy a kérelmező hallgatóvá váljon, azaz beiratkozzék. A költségtérítéses képzésre felvett hallgatónak pedig a költségtérítés összegét a beiratkozáskor kell befizetnie. 
Az SZE–ÁJTK TVSZ 6. § (2) bekezdéséből egyértelmű, hogy az évkihagyás engedélyezése csak lehetőség, arra a hallgatónak – mint azt a dékán megkeresésemre adott válasza is megállapítja – alanyi joga nincs. Éppen ezért erre vonatkozóan ígéretet a tanulmányi osztály jogszerűen nem tehetett. Az, hogy mégis volt–e ilyen szóbeli közlés, és mondták–e, hogy a befizetett költségtérítés 80 %–át a panaszos visszakapja, az országgyűlési biztos eszközeivel nem állapítható meg, mert az iratok ezt nem igazolják, és a biztos közvetlen bizonyítási eljárást nem folytat, tanúkat nem hallgat meg. 
A TVSZ 6. § (5) bekezdése szerint nyilvánvaló, hogy a visszatérítésről a dékán belátása szerint dönthet. A 2002. év elején kiadott dékáni hirdetményből sem következik a részbeni visszafizetés kötelezettsége, de lehet belőle arra következtetni, hogy volt és van ilyen gyakorlat. A hirdetmény ugyanakkor azt is mutatja, hogy bár a TVSZ szerint az évkihagyást a szorgalmi időszak utolsó napjáig lehet kérni, a visszafizetésre csak akkor lehet számítani, ha a kérelmet az adott félév elején nyújtják be. Mindez természetesen a panaszos esetére nem alkalmazható, hiszen évkihagyási engedélyt nem kapott. A kérelem benyújtásával egyébként is jelentősen késlekedett a szeptemberi beiratkozás után (november 26.). Az oktatási szolgáltatásnak (személyi, tárgyi feltételeknek) pedig akkor is rendelkezésre kell állnia, ha azt a beiratkozott hallgató nem veszi igénybe.
Az SZE-ÁJTK-tól kapott tájékoztatás szerint a beiratkozás előtt a felvett hallgatóknak a tanulmányi osztály szóbeli ismertetést ad a tudnivalókról, a TVSZ pedig az osztály hirdetőtábláján állandóan olvasható, illetőleg már az egyetem honlapján is. A panaszos egyébként a felvételi jelentkezése idején már a bölcsészkar negyedéves hallgatója volt, tehát másoknál egyszerűbben informálódhatott a beiratkozással kapcsolatos elképzeléseit illetően.
2. A TVSZ 6. § (2) bekezdése szerint évkihagyás akkor engedélyezhető, ha a hallgató önhibáján kívül nem tud eleget tenni tanulmányi kötelezettségének, vagy egyéb méltánylandó körülmény esetén. A 26. § (4) bekezdése szerint a kérelmet a jellegétől függően a hallgató köteles indokolni, az abban felhozottakat megfelelően alátámasztani és igazolni.
A panaszos november 26-i kérelme nem tartalmazott olyan konkrét tényeket, amelyek alapján a hallgató „méltányolható körülményei” megítélhetők lettek volna. A dékán–helyettes döntése tehát ezért a TVSZ–nek megfelelt. A tisztességes eljárás követelménye szerint azonban az elutasításban közölnie kellett volna, hogy a beadvány hiányos (ld. TVSZ 26. § (4) bek.) volta miatt alkalmatlan az elbírálásra. Ezt akkor is meg kell tenni, ha a beadványból az látható, hogy a kérelmező nem ismerte, vagy figyelmen kívül hagyta a TVSZ előírásait, és úgy vélte, hogy az engedélyezés formális, a kedvezményre különösebb konkrét indok nélkül is számíthat.
A panaszosnak a rektor tanácsa alapján írt, most már valóban indokokat és igazolást is tartalmazó 2001. december 3-i kérelmére a dékán mindössze azt válaszolta, hogy az előző döntést fenntartva a kérést nem teljesíti. A panaszos indokaira nem reagált. A megkeresésemre a dékántól kapott válasz szerint a felhozott indokokat mérlegelve utasította el az akkori dékán a kérelmet, amelyet egyébként fellebbezésként bírált el.
A TVSZ 6. § (5) bekezdéséből következik, hogy a döntést valóban mérlegelési jogkörben hozhatják meg, amihez a szöveg részben támpontot is ad az önhibára utalással, az egyéb méltánylandó körülmény kifejezés viszont a mérlegelés kötöttségét feloldja. Az ilyen döntéseknél a „megfelelő indok hiánya” sommás elutasítás miatt gyakran feltételezik az érintettek, hogy az elutasítás megalapozatlan, önkényes. A panaszos kifogása is az volt, nem világos számára, milyen körülmények szükségesek ahhoz, hogy valakit méltányosságban részesítsen a dékán. A panaszos szerint „túlzónak és a hatalommal való visszaélésnek tekinthető ez a magatartás”, tudniillik a dékán következetes elutasító döntése akkor, amikor ő megfelelő iratokkal igazolta, hogy szociálisan hátrányos helyzetű családban él (szülei minimálbéren vannak bejelentve, 58 m2–es lakásban élnek, a testvére is felsőoktatásban tanul). Visszatérő probléma, hogy a mérlegelési jogkörben hozott döntést kell–e indokolni. Ebben különböző szakmai álláspontok léteznek, olyan is, amely szerint az elutasítás indoklása szükségtelen (esetleg nem is lehetséges), hiszen a döntést hozó személyes értékítéletéről van szó, különösen akkor, ha méltányossági elem is szerepet kap a mérlegelésben. Ilyenkor nem lehet a jogszabályi előírással összevetni az elutasítás érveit, és emiatt vitatható a jogorvoslat szükségessége, lehetősége is.
Az utóbbi időben, részben a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálata nyomán, megerősödött az az irány, amely szerint a mérlegelési jogkörben hozott elutasító döntést is indokolni kell. Ez esetben a döntést hozó azt közli, hogy a kérelmező által előadott indokokat, esetleg a bizonyítékokat a saját szempontjai szerint miért nem tartja elegendőnek a kedvezmény megadásához. A döntés ésszerű magyarázata lehetséges (biztosan nem „csak”), és szükséges is. Nem elsősorban azért, mint a jogilag kötött döntések esetén, hogy a jogorvoslati hatóság vizsgálni tudja a tartalmi jogszerűséget, hanem azért, hogy a kérelmező megismerhesse a döntéshozó szempontjait, megérthesse a döntést, még ha nem is ért vele egyet. (Meg kell jegyezni, hogy a mérlegelési körben hozott döntések jogorvoslatának keretei is kialakultak a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata során. Ennek lényege igen leegyszerűsítve, hogy „felülmérlegelési joga” a bíróságnak nincs, de a mérlegelés törvényességét ellenőrizheti.)
Ha az indoklás elmarad, akkor az érintett önkényesnek, a hatalommal való visszaélésnek fogja gondolni a döntést, pedig szinte minden esetben van a mérlegelésnek értelmes alapja. Ezt azonban legfeljebb szóban közlik a mindenáron magyarázatot váró kérelmezővel. Ez történt a panaszos esetében is, amikor a Dékáni Hivatal vezetője mondott magyarázatot. (Mások azonban – miután nem kérnek indoklást – megmaradnak az említett negatív véleményüknél.) Az országgyűlési biztos és általános helyettese már több esetben megállapította, hogy nem felel meg a jogállamiságból fakadó tisztességes eljárás követelményének, ha az elutasításra a döntéshozó nem ad magyarázatot a kérelmezőnek. 
3. A panaszos azt kéri, intézkedjek az iránt, hogy visszakapja a költségtérítés számára megígért részét, és engedélyezzék jogi kari tanulmányaiban az évkihagyást. Az Obtv. szerint a vizsgált szervre, így jelen esetben az egyetemre, kötelező rendelkezést nem hozhatok, hanem csak kezdeményezhetem az alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslását, ha ilyet a vizsgálatom során megállapítok. A panaszolt ügyben a dékán mérlegelési jogkörébe tartozott, hogy a kért kedvezményeket megadja–e. Ez a jogi helyzet a TVSZ–ből egyértelműen kitűnt, és a panaszos ezt a szabályzatot megismerhette. Az, hogy a dékán nem teljesítette kérését, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okozott. A tanulmányi osztály ígéretét illetően – a fent írtak szerint – nem tudok eljárni. (A téves tájékoztatással okozott kár megtérítését polgári perben lehet kérni, amelyben azonban a jogellenes károkozást bizonyítani kell.) Visszásságot okozott ugyanakkor a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben az SZE–ÁJTK azzal, hogy a panaszos kérelmét elutasító döntését nem megfelelően, csak formálisan indokolta. Figyelemmel arra, hogy lényegében szabad mérlegelési jogkörben hozott döntésről, a kérelemben felhozott tények személyes értékeléséről volt szó, és időközben a dékáni tisztségben személyi változás következett be, az eljárási hiba orvoslását, az indoklás kiegészítését nem kezdeményezem.

Ajánlás
Felkérem az egyetem rektorát, szíveskedjék intézkedni annak érdekében, hogy a jövőben a mérlegelési jogkörben hozott elutasító döntéseket megfelelően – a kérelemben írt érvek szerint – indokolják. A panaszos problémájához hasonló félreértés elkerülésére hívja fel a karok tanulmányi osztályainak a figyelmét. Ha segítő, eligazító szándékkal tájékoztatást adnak a mérlegelési jogkörben általuk ismert gyakorlatról, minden esetben mondják el azt is, hogy a kedvezmény megadásának lehetősége nem jelent jogosultságot, és feltétlenül hívják fel a kérdező figyelmét az intézményi szabályzat tanulmányozására. Kérem, hogy kezdeményezésemmel kapcsolatos állásfoglalásáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2003. december 18.
Takács Albert sk.