Ügyiratszám: OBH 1615/2002.
							     Előadó: Dr. Gáspárné dr. Pere Katalin

Vizsgálati jelentés

Az eljárás megindulása:

A panaszos beadványt, mely több értelmi fogyatékos problémáját is tartalmazza az MTV Rt. Ablak Szerkesztőségének szerkesztő-riportere továbbította.
A panaszos értelmi fogyatékossága miatt fogyatékossági támogatásban részesül. A Pest Megyei Területi Államháztartási Hivatal által kiállított hatósági bizonyítvány szerint utazási kedvezményre, illetve adókedvezményre jogosult. A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet viszont csak a vak személyek számára teszi lehetővé az egyes utazási kedvezmények igénybevételét. A panaszos a fenti megkülönböztetést méltánytalannak tartja, ezért a Szociális és Családügyi Minisztériumhoz és a Közlekedési, Hírközlés és Vízügyi Minisztériumhoz fordult segítségért, de eredménytelenül. A panaszos szerint a tárcák egymásra mutogatnak annak igazolására, hogy nem tudnak megfelelően egyeztetni, ezért elkeseredésében a televízióhoz fordult, hogy a nyilvánosság elé kerüljön és megoldódjék a saját és sorstársai problémája.

Érintett alkotmányos jogok:

Diszkrimináció tilalma (Alkotmány 70/A. §)

Alkalmazott jogszabályok:

- A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 
- A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet (R.)
- A súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII.9.) Korm. rendelet

Megállapított tényállás:

Az MTV Rt. Ablak Szerkesztőség szerkesztő-riportere a panaszt hivatalomhoz továbbította. 
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció tilalma alkotmányos jog sérelmének lehetősége, ezért vizsgálatot indítottam. A vizsgálat lefolytatására a két érintett tárca miniszterét kértem fel.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a probléma mindkét tárca előtt ismert, annak megoldására több kísérlet is történt, mely azonban csak részeredményt hozott.

A Gazdasági és Közlekedési Miniszter vizsgálata (hivatkozással arra, hogy a vizsgálat az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium illetékes munkatársai bevonásával történt) részletesen a következőket állapította meg:

"Az Alkotmánybíróság 339/B/1999. AB határozata a 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát taglalja. Ez az AB határozat a jelenlegi üggyel is párhuzamba állítható alábbi főbb megállapításokat tartalmazza:

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 7. §-a szerint a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását; a g) pont értelmében pedig meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Kormány a maga feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely azonban nem lehet ellentétes a törvénnyel.
Az Alkotmánybíróság már az 1482/B/1995. AB határozatában megállapította, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények többsége - közöttük a jelen eljárásban vizsgáltak is - a szociális ellátás állami rendszerébe illeszkednek. (ABH 1996. 602., 604.) Ebben a feladatkörében a Kormánynak önálló, külön törvényi felhatalmazástól független rendeletalkotási joga és kötelessége is van. A kedvezmények terjedelmének megállapítása a Kormány mérlegelésén alapul. (Alkotmány 35. § (1) bekezdés g) pont) A meghatározott feltételek szerint járó utazási kedvezmény nem tartozik az alapvető jogok közé. Nincs hatályban olyan jogszabály, amely szerint az utazásról szóló kedvezményeket törvényben kellene, vagy csak törvény felhatalmazása alapján lehetne szabályozni.

Ma a Kormány - az AB határozatban foglaltaknak is megfelelően - szociális alapon, saját feladatkörében kibocsátott rendelettel szabályozza a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményeket. Bármilyen módosítási elképzelésnek figyelemmel kell lennie a 2001. és 2002. évi költségvetésről szóló törvényben meghatározott fogyasztói árkiegészítési keret betartására. Ennek megfelelően a módosítás során a kedvezményezettek, illetve a kedvezmények köre nem bővülhet, illetve ha valamilyen bővítésre sor kerülne, azt csak más kedvezmények szűkítése révén lehetséges, illetve kell egyensúlyban tartani. Ebből következően olyan megoldás képzelhető el, mely a fogyatékosokat érintő jelenlegi kedvezmények jogosultsági igazolásainak egyértelműbb szabályozására, és nem a kedvezményezetti kör bővítésére irányul. 

A probléma rendezése céljából többszöri levélváltást folytatott a volt Közlekedési és Vízügyi Minisztérium és a volt Szociális és Családügyi Minisztérium. A volt SzCsM - tárcánk által elfogadott - álláspontja alapján rövidtávon a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII.9.) Korm. rendelet 19. §-a alapján kiállított hatósági bizonyítványnak a 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet által kedvezményre jogosító igazolásként való elfogadása jelenthetne megoldást. Ennek során azonban a fenti, költségvetési követelményekre is tekintettel kell lenni.

A hatályos szabályozás szerint a hatósági bizonyítvány a 141/2000. (VIII.9.) Korm. rendelet 3. számú melléklete g) pontjának a) alpontjára alapozva azt igazolja, hogy az elvégzett vizsgálat alapján a fogyatékos személy esetében az utazási kedvezményre és/vagy adókedvezményre való "jogosultság külön jogszabályban meghatározott feltételei fennállnak". Ez önmagában nem jelent konkrét utazási kedvezményre jogosultságot, azt ugyanis - a benne meghatározott személyi kör számára - a 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet biztosítja. Ezen kormányrendelet utolsó módosítása, a 242/2001. (XII.10.) Korm. rendelet a hatósági bizonyítvány, mint jogosultsági igazolás elfogadását csupán a vak személyek esetében tette lehetővé, akik ezáltal a hatósági bizonyítvány birtokában is jogosultak - 90 %-os - utazási kedvezményre.

A megoldást hosszú távon a két tárca közös álláspontja alapján az egységes fogyatékos igazolvány bevezetése jelenthetné. A volt SzCsM 2002. áprilisi levelében arról tájékoztatta tárcánkat, hogy a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény rendelkezéseinek átfogó felülvizsgálatára az idén sor fog kerülni. A szabályozás áttekintése céljából az Országos Fogyatékosügyi Tanács albizottságot hozott létre, amelynek feladata a törvény módosításának szakmai előkészítése, megalapozása. Az előkészítő munka keretében előreláthatólag sor fog kerülni a fogalomrendszer felülvizsgálatára, a fogyatékos állapot definíciójának és igazolásának újragondolására, valamint a minősítési eljárások áttekintésére. A kérdés rendszerszintű vizsgálata, kezelése következtében lehetővé válhat a különféle rehabilitációs ellátások, szolgáltatások és kedvezmények komplex minősítési rendszerben történő egymásra építése. Ebben az esetben a jogosultság igazolása a fogyatékos igazolvánnyal megvalósítható lesz.

2002. május 2-i levelünkben kértük a volt SzCsM-et a konkrét jogszabály-módosító javaslatuk megküldésére arra vonatkozóan, hogy a fogyatékossági támogatásban részesülők milyen utazási kedvezményre legyenek jogosultak. Az ESzCsM illetékes munkatársa munkakapcsolatban jelezte, hogy ilyen javaslat az ő részükről még nem készült."

Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Miniszter  (a fenti vélemény ismeretében) a vizsgálat eredményeként kialakított részletes álláspontja a következő:

"A tömegközlekedési járműveken igénybevehető kedvezmények fajtáit, mértékét, illetve a jogosultsági feltételeket a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendelet (továbbiakban: R.) szabályozza. Tekintettel arra, hogy az egyes utazási kedvezményekre való jogosultság feltételeit az R. határozza meg, így a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII.9.) Korm. rendelet 19. §-a alapján kiállított hatósági bizonyítvány utazási kedvezményre csak abban az esetben jogosít, ha azt az R. rendelkezései lehetővé teszik. A hatályos szabályozás szerint a területileg illetékes megyei államháztartási hivatal által kiadott hatósági bizonyítvány a fogyatékossági támogatást igénylők közül kizárólag a vak személyek számára teszi lehetővé az egyes utazási kedvezmények igénybevételét, illetve ennek alapján a jogosultság igazolását.

Figyelemmel arra, hogy az R. módosításának szakmai előkészítése a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium feladatát képezi, több alkalommal kezdeményezéssel éltünk az illetékes tárcánál (beleértve jogelődjét is) a beadványban megfogalmazott sérelmek orvoslása érdekében. Megjegyzem, hogy az R. legutóbbi, 2001. évi módosítása kapcsán is megfogalmaztuk javaslatainkat, kellő támogatás hiányában azonban a szabályozás felemás megoldást eredményezett.

Nem helytálló a Gazdasági és Közlekedési Miniszter azon megállapítása, mely szerint a volt SzCsM részéről konkrét, az R. módosítására irányuló javaslat nem érkezett minisztériumunkhoz (a levélváltást mellékeljük). A tárca felé közvetített álláspontunk szerint indokolt lenne a fogyatékossági támogatás igénylése során kiállított hatósági bizonyítványt az R-ben utazási kedvezményekre jogosító igazolásként önállóan is nevesíteni. Ezzel együtt hangsúlyoztuk azonban, hogy ez a fajta szabályozási megoldás - megítélésünk szerint - önmagában nem elégséges a probléma teljes körű rendezéséhez, a következők miatt.

A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 23. §-a meghatározza a fogyatékossági támogatásra jogosultak körét. Ennek megfelelően fogyatékossági támogatásra jogosult az a súlyosan fogyatékos személy, aki látási fogyatékos, hallási fogyatékos, értelmi fogyatékos, mozgásszervi fogyatékos, valamint halmozottan fogyatékos. Tekintettel arra, hogy az értelmi, illetőleg a mozgásszervi fogyatékos személyek utazási kedvezményre való jogosultságát az R. nem, illetve csak igen szűk körben ismeri el, az említett fogyatékossággal élők akkor is kiszorulnának a kedvezményekből, ha a kiállított hatósági bizonyítványt az R. utazási kedvezményre jogosító igazolásként szabályozná.

Amennyiben az R. a fogyatékossági támogatásban részesülő súlyosan fogyatékos személyek jelentős körét (értelmi, illetőleg mozgásszervi fogyatékosok) kizárja a kedvezményekből, álláspontom szerint azonos szabályozási koncepción belüli diszkriminációt valósít meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció tilalma valósul meg azzal, ha a jogalkotó különbséget tesz az összehasonlítható helyzetben lévő személyek között. Megítélésem szerint az R. hatályos szabályozása a fogyatékossági támogatásra jogosult súlyosan fogyatékos személyek esetében az említett alkotmányos jogsérelmet eredményezheti.

A szakmai és alkotmányossági indokokra tekintettel az R. módosítására irányuló javaslatainkat a szaktárca felé megfogalmaztuk. A felelős tárcával közölt álláspontunk szerint indokolt az R. olyan irányú módosítása, mely a fogyatékossági támogatás igénylése során kiállított hatósági bizonyítványt bármilyen jellegű súlyosan fogyatékos állapot fennállása esetén - egységesen - utazási kedvezményre jogosító igazolásként ismerné el. Ez a megoldás azért is szükséges, mivel a hatályos szabályozás a különböző fogyatékosságok esetében eltérő igazolási rendszert ír elő. Javaslatunk szerint a kedvezmények körét és mértékét a vak személyek számára az R-ben biztosított jogosultsági feltételek és mértékek alapulvételével indokolt meghatározni, mivel a hatályban lévő szabályozás az ilyen fogyatékossággal élők számára biztosítja a legtöbb kedvezményt.

Álláspontom szerint a kedvezményezetti kör bővítésére vonatkozó, minisztériumunk részéről javasolt megoldás nem jelentene a költségvetésre nézve elviselhetetlen terhet tekintettel arra, hogy fogyatékossági támogatásban jelenleg kevesebb, mint ötvenezer fő részesül. Ez utóbbiak jelentős része az utazási kedvezményeknek jelenleg is alanya (vakok, siketek). Egyébként a társtárca a témával kapcsolatos levélváltásunk folyamán jelezte a Pénzügyminisztérium bevonásával történő szakmai egyeztetés lefolytatását az előkészítendő kormány-előterjesztés szakmai tervezetét illetően.

A szakmai előkészítésért felelős minisztériummal közös álláspontunk a fogyatékos igazolvány bevezetésének szükségessége, melynek kapcsán az előkészítő munka jelenleg is folyik. Az igazolvány bevezetése azonban csak hosszabb szakmai-jogalkotási munka eredményeképpen valósulhat meg, mely a jelzett problémát rövidtávon nem tudja orvosolni. Ennek megfelelően a tárcánk által továbbra is konzekvensen képviselt álláspont a fogyatékossági támogatáshoz kapcsolódóan kiállított hatósági bizonyítvány utazási kedvezményekre jogosító igazolásként történő elfogadása.

Fentiek szellemében, átérezve a fogyatékos emberek mindennapjaiban jelentkező problémákat, minisztériumunk minden lehetséges eszközzel közreműködik a jogszabály előkészítésének felgyorsításában. Ennek érdekében a szakmai konzultációkat a társminisztériummal a továbbiakban is folytatjuk, illetőleg a szakmai érveink mellett a kompromisszumos megoldásokat is támogatjuk."

A vizsgálat megállapításai:

A vizsgálat eredményeként, egyetértve az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Miniszterrel megállapítom, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció tilalmával összefüggésben visszásságot okoz és az esélyegyenlőség biztosításának állami célkitűzésével is ellentétes, hogy a jelenleg hatályos jogi szabályozás miatt a fogyatékossági támogatásban részesülő súlyosan fogyatékos személyek jelentős köre nem részesülhet a közlekedési támogatásban.

A vizsgálat eredményeként azt is megállapítom, hogy mind a Gazdasági és Közlekedési Miniszter, mind az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Miniszter - bár az alkotmányosság megítélésében eltérő az álláspontjuk - a probléma megoldására törekszenek. Mindkét tárca álláspontja megegyezik abban, hogy a megoldást hosszú távon az egységes fogyatékossági igazolvány bevezetése jelenthetne, mely "csak hosszabb szakmai-jogalkotói munka eredményeképpen valósulhat meg".

Az utazási kedvezmény igénybevételéből jelenleg kizárt súlyosan fogyatékos (értelmi fogyatékos, mozgásszervi fogyatékos, halmozottan fogyatékos) személyek, így a panaszos gondjainak gyors megoldását a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII.29.) kormányrendelet (R.) az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Miniszter által javasolt és előkészített módosítása jelentheti, mellyel kapcsolatban a Gazdasági és Közlekedési Miniszternek fenntartásai vannak.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdésében biztosított hatáskörömben a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében a két szaktárca eltérő megítélése, valamint a megoldással kapcsolatos eltérő álláspontja miatt 30 napos határidővel Miniszterelnök Urat a megítélése szerint szükséges intézkedésre kérem. 

Jelentésem egy példányának megküldésével az MTV Rt. Ablak Szerkesztőség szerkesztő-riporterét, a Gazdasági és Közlekedési Minisztert, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztert, valamint a panaszost is tájékoztattam.

Budapest, 2002. szeptember  27.

									Lenkovics Barnabás