OBH 1463/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kiss Anikó
Az eljárás megindulása
Panaszos hivatalomhoz intézett beadványában sérelmezte, hogy a XIII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala lakóhely megszüntetési kérelme tárgyában nem folytatott le eljárást; kérelmével összefüggésben értesítést, tájékoztatást nem adott.
A panasz alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével és a 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
A megállapított tényállás
Cs.V. árverési vétel útján szerezte meg a panaszos holtig tartó haszonélvezeti jogával terhelt lakóingatlant. A tulajdonjog megszerzése után Cs.V. a lakásba bejelentkezett, majd  panaszos kórházi kezelés miatti távollétét kihasználva be is költözött, a bejárati ajtó zárát pedig lecserélte. A XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal okmányirodája a Cs.V. által bejelentett lakcímet előzetes ellenőrzés nélkül nyilvántartásba vette. A kórházi kezelésről hazaérkező panaszos megdöbbenve tapasztalta, hogy nem tud otthonába bejutni. A történtek tisztázása után birtokvédelmi és lakóhely megszüntetése iránti eljárás lefolytatását kérte a XIII. kerületi Polgármesteri Hivataltól. Panaszos kérelme alapján a birtokvédelmi eljárást a törvényben előírt ügyintézési határidőn belül lefolytatták, az eljárást lezáró határozatban Cs.V-t az eredeti birtokállapot helyreállítására kötelezték. A lakóhely megszüntetése iránti kérelem tárgyában azonban határozat továbbra sem született.
A panasz hivatalomhoz érkezését követően rövid úton tett megkeresésemre a lakóhely megszüntetésére irányuló eljárást lefolytatták, Cs.V. lakcímét panaszos kérelmének helyt adva fiktívvé nyilvánították.
Érintett alkotmányos jogok és alkalmazott jogszabályok
•	Alkotmány:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
•	2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
•	3. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény és végrehajtási rendelete, a 146/1993.(X.26.) Korm.rendelet
•	4. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény
•	5. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
•	6. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet
A vizsgálat megállapításai
A közigazgatási szerv a jogszabályban meghatározott adatokat nyilvántartja. Az állampolgárok adatainak nyilvántartását csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján az abban megjelölt körben helyi önkormányzati rendelet írhatja elő. A személyi adat és lakcímnyilvántartások elsődleges célja, hogy az állampolgárok jogainak gyakorlását, kötelezettségeinek teljesítését segítsék elő mind a közigazgatásban, mind a gazdasági szférában vagy a polgárok egymás közötti jogviszonyaiban. E cél eléréséhez szükséges, hogy a hatósági nyilvántartások közhitelűek legyenek. A közhitelűség követelményéből adódik, hogy a hatósági nyilvántartások vezetésére, a bejegyzésre, törlésre, módosításra egy formalizált eljárás, az államigazgatási eljárás szabályait kell alkalmazni. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Áe.) 49. § (2) bekezdése szerint a hatósági nyilvántartásba történt bejegyzést határozatnak kell tekinteni, vagyis az quasi határozat. Alakiságát tekintve nem felel meg a teljes, alakszerű közigazgatási határozatra előírt törvényi követelményeknek, joghatását tekintve viszont azonos azzal.
A lakcímnyilvántartásra vonatkozó speciális szabályokat tartalmazó 1992. évi LXVI. törvény végrehajtási rendeletének 34. § (1) bekezdése szerint a bejelentett adatok valódiságát a bejegyzés előtt ellenőrizni kell, hasonlóan a határozathozatalt megelőző, Áe-ben előírt tényállás-tisztázási kötelezettséghez. Azt, hogy ez milyen módon történjen, a jogszabály nem rendezi. Panaszos esetében a XIII. kerületi okmányiroda az adatok bejegyzés előtti ellenőrzését elmulasztotta. Ez a mulasztás egyúttal azt is eredményezte, hogy a hatóság elzárta a haszonélvezeti joggal rendelkező panaszost attól a lehetőségtől, hogy mint szállásadó az 1992. évi LXVI. törvény 26. § (3) bekezdésében biztosított hozzájárulási jogát gyakorolhassa, a 26.§ (3) bekezdése szerint ugyanis a lakcímbejelentéshez a lakás tulajdonosának vagy a lakás használatára egyéb jogcímen jogosultnak a hozzájárulása szükséges.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képezi a jogbiztonság elve, amely nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is, ezért alapvetőek a jogbiztonság követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csak a formalizált eljárási szabályok megkövetelésével, betartásával működhetnek alkotmányosan az egyes jogintézmények. A Polgári Törvénykönyv 157. § szerint haszonélvezeti jogánál fogva a jogosult más személy tulajdonában álló dolgot birtokában tarthatja, használhatja, hasznait szedheti. A haszonélvezeti jog fennállása alatt a tulajdonos a birtoklás, a használat és a hasznok szedésének jogát csak annyiban gyakorolhatja, amennyiben a haszonélvező e jogokkal nem él. A haszonélvezeti jog tehát a tulajdonostól részjogosítványokat von el: a haszonélvezet fennállása alatt a tulajdonost csak a rendelkezési jog, továbbá a dolognak a haszonélvezeti jog sérelme nélküli megterhelésének joga illeti meg. A haszonélvezeti jog kötelezettje tehát a dolog - jelen esetben lakóingatlan - mindenkori tulajdonosa, vagyis ahhoz, hogy a tulajdonos a haszonélvező által használt, birtokolt lakásba bejelentkezhessen, a haszonélvező hozzájárulása szükséges. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő valamennyi vagyoni (értékkel bíró) jog, így a haszonélvezeti jog biztosítására is vonatkozik. Az Alkotmány 9. § (1) ezért a tulajdonvédelem körében az egyéb vagyoni jogok védelmét is biztosítja. [17/1992.(III.30.) Abh] Az okmányiroda bejegyzéskor elkövetett mulasztását súlyosbította, hogy a panaszos törlési, ill. a tulajdonos bejegyzett lakóhelyének megszüntetése iránti kérelmére az eljárást nem indította meg, azt az Áe. 15. § (1) bekezdésében előírt 30 napos ügyintézési határidőn belül nem fejezte be, és a kérelem tárgyában csak négy hónap elteltével hozott határozatot. Az Áe-ben meghatározott ügyintézési határidő is azon eljárási garanciák közé tartozik, melyek a jogbiztonság követelményének megvalósulását, az alkotmányos jogok érvényesülését szolgálják.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a XIII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala eljárása során a jogbiztonság elvével és a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő. Tekintettel azonban arra, hogy a visszásságot az étintett szerv saját hatáskörében orvosolta, ezzel kapcsolatban ajánlást nem fogalmazok meg.
A lakcímnyilvántartással összefüggésben lefolytatott vizsgálataim eddigi tapasztalatai a következőkben foglalhatók össze: a bejelentett adatok előzetes ellenőrzésének a módját jogszabály nem rendezi, így az e tekintetben kialakult gyakorlat településenként eltérő vonásokat mutat. A Budapesten és Pest megyén kívüli okmányirodák gyakorlatára jellemző, hogy a bejelentett lakcímadatok bejegyzését indokolatlanul szigorú feltételekhez kötik. Az egyik Veszprém megyei község polgármesteri hivatal például az új lakcím nyilvántartásba vételét a tulajdonjog ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzéséhez kötötte, így a panaszosnak hónapokon át nem volt bejelentett lakcíme, aminek következtében panaszos az őt egyébként megillető szociális ellátásoktól elesett. Vizsgálatom során a polgármesteri hivatal eljárásával összefüggésben a szociális biztonsághoz való jog sérelmét voltam kénytelen megállapítani. (OBH 4330/2001) A budapesti kerületi és Pest megyei polgármesteri hivatalok eljárására pont az ellenkező, a bejelentett adatok előzetes ellenőrzésének az elmulasztása a jellemző, ami - mint panaszos esete is példázza - visszaélésekre ad lehetőséget. A hatósági eljárás ilyen irányú rendezetlensége a közhitelűség, a jogbiztonság és alkotmányos jogok sérelmét eredményezheti, annak veszélyét idézi elő, így visszásságot okoz. A jogbiztonság és az állampolgárok alkotmányos jogainak védelme érdekében tehát indokolt lenne egy országos szinten egységes gyakorlat kialakítása.
Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdésében biztosított jogomnál fogva a következő ajánlást teszem:
Kérem a belügyminisztert, hogy tegyen intézkedést a közigazgatási szervek által vezetett lakcímnyilvántartásba történő bejegyzést megelőző hatósági ellenőrzés országos szinten egységessé tétele érdekében.

Budapest, 2002. október 17.

Lenkovics Barnabás