OBH 1402/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása
A panaszos a beadványában azt sérelmezte, hogy a Semmelweis Egyetem Fogorvostudományi Kara (SE-FOK) bár  államilag finanszírozott képzésre vette fel, a második szemeszter végén arról értesítette, hogy a következő félévtől csak költségtérítéses képzésben vehet részt. Ennek összege egy félévre kb. egy millió Ft. A panaszos szerint  az SE-FOK által alkalmazott jogszabály az ő esetére egyebek mellett azért sem vonatkozhat, mert a jogszabály-módosítás csak  a felvételi jelentkezése után lépett hatályba. A közölt új feltétellel a panaszos családja nem tudja fedezni tanulmányainak költségét.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján vizsgálatot  indítottam, mert a panaszolt sérelem alkotmányos jogokat (jogbiztonság, ifjúság védelme, művelődéshez való jog) érint. A vizsgálat lefolytatására felkértem az oktatási minisztert, és tájékoztatást kértem az egyetem rektorától is. Az így szerzett információk és a panaszos által csatolt iratok alapján állapítottam meg a tényállást.
A megállapított tényállás
1. A panaszos 1999-ben - miután az SE-FOK-ra 3 pont híján nem vették fel - a Pécsi Tudományegyetem Egészségügyi Főiskolai Karára iratkozott be, ahol 2  félévet el is végzett államilag finanszírozott képzésben. Ezt a főiskolát azért választotta, mert változatlanul a fogorvosi pályára kívánt menni, és úgy gondolta, ez a tanulmány segíteni fogja e céljának megvalósítását. Miután tudta, hogy csak az első alapképzés tandíjmentes, a főiskolai beiratkozása előtt - közlése szerint - két neves ügyvédtől is véleményt kért arról, a főiskolai tanulmányok nem befolyásolják-e a későbbi egyetemi képzésének anyagi terheit. A kapott jogi szakmai vélemény szerint a hatályos felsőoktatási törvény csak a befejezett, oklevéllel zárt képzéshez kapcsolja azt a következményt, hogy az új (második) alapképzés már csak költségtérítéses lehet.
A panaszos 2000-ben  ismét jelentkezett  az egyetemre. A jelentkezési lapján feltüntette, hogy  jelenleg a főiskolán tanul, de sikeres felvételi esetén tanulmányait ott abbahagyja. 2000. július 21-én az SE-FOK dékánjának levele arról értesítette, hogy felvették, államilag finanszírozott képzésre.
2001. május 29-én az SE-FOK Dékáni Hivatal vezetője levelében  felhívta a panaszos figyelmét arra, hogy az Ftv. 124/E. § d) pontja és az Oktatási Minisztérium tájékoztatása szerint mi minősül első alapképzésnek. Továbbá közölte: "E rendelkezés értelmében - a 2001/2002. tanév I. félévétől - másoddiplomás, költségtérítéses hallgatóként folytathatja tanulmányait." Ismertette a levél a költségtérítés elmeit és összegeit (kb. egy millió Ft félévenként). Az összeget csekken lehet befizetni, a beiratkozásnak feltétele a befizetés igazolása.
A panaszos e levélben foglaltakkal szemben fellebbezéssel élt, amelyet a Dékáni Hivatal hivatalvezetőjének címzett. Egyúttal az Oktatási Minisztériumhoz is fordult panaszával. A hivatalvezető július 17-i levelében azt válaszolta, hogy a végleges döntés az ügyben augusztusban várható. Az OM felsőoktatási főosztályának vezetője pedig tájékoztatásul megküldte a panaszosnak az SE rektorához  2001. július 10-én írt levelének másolatát (33951-1/2001.). E szerint minthogy az Ftv. 124/E. § d) pontját módosító rendelkezés (2000: XCVII. tv.) csak a 2000. évi felvételi jelentkezés után lépett hatályba, ugyanúgy mint a pénzügyi szabályokat rendező kormányrendeletek,  nem jogszerű, hogy a panaszos esetében ezeket alkalmazzák. A levélben ez áll: "A hallgató a jelentkezéskor kell, hogy döntsön arról, hogy milyen feltételekkel tudja eredményes felvételt követően a tanulmányait folytatni, ezért a jogszabályi feltételek változása következtében visszamenő hatályú intézkedés a hallgatót illetően nem jogszerű. Amennyiben az egyetem a hallgatót felvette és két féléven át államilag finanszírozott képzésben képezte, a tanulmányainak folytatását ebben a formában szükséges lehetővé tenni, azzal, hogy egyúttal a hallgatónak nyilatkozatot kell tennie arról, hogy más felsőoktatási intézményben és szakon nem folytat tanulmányokat."
2001. augusztus 27-én a Dékáni Hivatal vezetője a május 29-i levelében foglaltakat módosította, hivatkozással az oktatási jogok biztosának K-OJOG-340/2001. és K-OJOG-347/2001. sz. ajánlásaira. A levél szerint: "A 120/2000. (VII.7.) Korm. rendelet 6. § alapján a szakváltást követően Ön továbbra is részt vehet az államilag finanszírozott képzésben, de annak határideje a beszámításos szabály alapján kerül kiszámításra." E számításhoz kérték a hallgatótól korábbi hallgatói jogviszonyának igazolását. A panaszos az igazolást a 2 főiskolai  félévéről csatolta.
A Dékáni Hivatal vezetője 2001. október 31-i levelében (57.028-90/2001.sz.) a következőképpen tájékoztatta a hallgatót: "a 120/2000. (VII.7.) Korm. rendelet 6. §. (2) bekezdése, a 147/2000. (VIII.23.) Korm. rendelet 11. §. (7) bekezdése, valamint az oktatási jogok biztosának állásfoglalása értelmében, Karunkon 6 féléven keresztül vehet részt államilag finanszírozott képzésben és további 2 félévben térítésmentesen vehet részt az oktatásban. Ezt követően csak költségtérítéses hallgatóként folytathatja tanulmányait. A költségtérítés összege Karunkon megközelítőleg 1.000.000 Ft/félév, mely évenként a KSH által előző évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árindex összegével emelkedhet."
A hallgató 2001. november 26-án kelt, a hivatalvezetőnek írt levelében közölte, hogy az előbbiekkel nem ért egyet, mert az esetében alkalmazott jogszabályok a felvételre jelentkezéskor még nem voltak hatályban, és ő a főiskolára jelentkezésekor kellő gondossággal járt el, a leendő szabályt  nem vehette figyelembe. Kérte, hogy ezek alapján a tanulmányait a teljes képzési időszakban államilag finanszírozott formában végezhesse. Ellenkező esetben azt  - anyagi helyzete miatt - nem tudja befejezni.
A hivatalvezető november 28-i válaszában  az előbbiekre a következőképpen reagált: "A 120/2000. (VII.7.) Korm. rendelet 13. §-a, míg a 147/2000. (VIII.23.) Korm. rendelet 13. § (3) pontja határozza meg az említett rendeletek hatálybalépésének időpontjait. A hatálybalépés időpontjában Ön még semmiféle jogviszonyban nem állt az Egyetemmel. Hallgatói jogviszonyának kezdete, a beiratkozás időpontja, azaz 2000. szeptember 1. Beiratkozását - remélhetőleg - a fenti rendeletek vonatkozó részeinek ismeretében, felelőssége teljes tudatában, az összes körülmény megfelelő mérlegelése után teljesítette. Fentiek alapján kérését - miszerint tanulmányai teljes idejét államilag finanszírozott formában végezhesse - sajnálattal, de nem áll módomban figyelembe venni."

2. Az oktatási miniszter megkeresésemre válaszként tájékoztatott arról, hogy a hallgató 2000 szeptemberében nyert felvételt az egyetemre, továbbá az Ftv. 124/E. § d) pontjának akkor hatályos szövegéről, és arról hogy az egyetem ennek alapján kötelezte a hallgatót a 2001/2002. tanévtől a költségtérítésre. Ugyanakkor az oktatási jogok biztosa 2001. július 10-i fent említett számú jelentésében ettől eltérő állásfoglalást közölt a felsőoktatási intézményekkel. E szerint miután az Ftv. hivatkozott rendelkezése a Kormánynak adott felhatalmazást a  további szabályozásra, és a 120/2000. (VII.7.) Korm. r. 6. §-a  értelmében a hallgató az első szak képesítési követelményében meghatározott ideig a szakváltás után is beszámít az államilag finanszírozott létszámba, addig nem kell költségtérítést fizetnie.
Erre az álláspontra is figyelemmel az Ftv. következő módosításakor (2001: XCI. tv.) a 124/E. § d) pontja úgy módosult, hogy a beszámítás szabálya már a törvénybe került, de nem az első, hanem a második szak képzési időtartamáig. Ez a módosítás 2002. január 1-jén lépett hatályba. Az OM álláspontja szerint e rendelkezés "mindazon hallgatóra vonatkozik, aki 2002. január 1-jén államilag  finanszírozott hallgatónak minősült, vagy azt követően nyert, illetőleg nyer államilag finanszírozott képzésre felvételt".  Az egyetemnek tehát e szabály alapján kell megállapítania a panaszos tekintetében a költségtérítés-fizetési kötelezettség kezdő időpontját.
A miniszteri levél arra nem adott választ, hogy a rektor miért nem fogadta el az OM felsőoktatási főosztályának korábbi álláspontját, és arra sem, hogy azzal kapcsolatban  mi a tárca álláspontja.
A panaszos a beadványában azt is írta: "Megrendülni látszik az őszinteségbe vetett hitem, mivel aki nem volt ilyen becsületes, nem vallotta be előéletét nem kapott az Egyetemtől költségtérítésre vonatkozó levelet." Miután a valótlan felvételi nyilatkozatok ügye már évekkel korábban is szóba került ugyanilyen okból, és akkor az országgyűlési biztos kérte a miniszter intézkedését (erre ígéretet is kapott), ismét tájékoztatást kértem erről. A miniszteri válasz szerint a Tr.2. 18. § (3) bek. értelmében a beiratkozáskor a jelentkezőnek nyilatkoznia kell a korábbi tanulmányokról. A 2. § (2) bek. szerint pedig a valótlan adatszolgáltatás esetére az intézmény fegyelmi szabályzatában kell rendelkezni.

3. Az egyetem rektora megkeresésemre közölte, hogy azért csak 2001 májusában tájékoztatták a hallgatót a költségtérítési kötelezettségéről, mert az intézményi jelentkezési lapon kért információra ("B" lap 1. pont) adott "nem" válasza úgy is értelmezhető volt - és az egyetem így is értelmezte -, hogy  a jelentkező az űrlap kitöltésekor nem volt más felsőoktatási intézmény hallgatója. Így azután csak a második félévre való jelentkezésekor derült ki - utólag már nem tisztázható módon -, hogy korábban ő már két féléven keresztül főiskolai tanulmányokat folytatott.
A dékáni hivatal munkatársától kapott információ szerint a hallgatók önéletrajzából lehetett megtudni, hogy a jelentkezésük előtt volt-e már felsőoktatási előéletük. A panaszos életrajza ezt tartalmazta. (De nem mindenki írja le.) Az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda közlése szerint a panaszos a jelentkezési törzslap erre vonatkozó rovatait kitöltve ("A" lap) feltüntette, hogy melyik más felsőoktatási intézmény elsőéves hallgatója. Ez az "A" lap ugyan nem kerül az intézményekhez, hanem csak az Országos Felvételi Irodához, de az intézmények ebbe az adatbázisba betekinthetnek a Gólya program segítségével.
Az SE rektora közölte, hogy most már a beszámításról és a költségtérítésről a felvett hallgatót haladéktalanul tájékoztatják, amint a szükséges igazolásokat benyújtja.
A rektor a megkeresésemre úgy nyilatkozott, hogy a hallgató első értesítése 2001 májusában a költségtérítés fizetésének kezdetéről téves jogértelmezésen alapult. A végleges közlés már az oktatási jogok biztosának álláspontja alapján történt 2001. október 31-én.
Az OM Felsőoktatási Főosztályának a 2001. július 10-i levelében foglaltakat a rektor szerint az egyetem elfogadta, de álláspontjuk szerint intézkedésük nem volt visszamenő hatályú, mert ugyan a vonatkozó jogszabályok változása valóban a hallgató jelentkezése után történt, de a hallgatói jogviszony létesítésekor, azaz az első félévre való beiratkozáskor már a 120/2000. (VII.7.) Korm. rendelet vonatkozó rendelkezéseit kellett alkalmazni.
Az alkalmazott jogszabályok
-	A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.) és az azt módosító 2000. évi XCVII. tv. (Ftvm.1.) 21. §-a, 2001. évi XCI. tv. (Ftvm.2.) 8. §-a
-	Az egyetemi és főiskolai hallgatók részére nyújtható támogatásokról és az   általuk fizetendő díjakról és térítésekről szóló 144/1996. (IX.17.) Korm.   rendelet (a továbbiakban: Tr.1.), majd az újraszabályozás során ezt felváltó, 2002. szeptember 1-jén hatályba lépett 51/2002. (III.26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Tr.2.)
-	A Tr.1.-et módosító 147/2000.(VIII.23.) Korm. r. (Trm.)
-	A felsőoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történő finanszírozásáról szóló 120/2000. (VII.7.) Korm. r. (Fr.)
A vizsgálat megállapításai
1. Az Ftv. finanszírozásra vonatkozó szabályai és Tr.1., Tr.2., valamint a finanszírozásról rendelkező kormányrendeletek szerint a hallgató első alapképzése lehet államilag finanszírozott képzés. A vizsgálat szempontjából ezért alapvető, hogy az ezt meghatározó értelmező rendelkezés - az Ftv. 124/E. § d) pontja - hogyan változott. Ezt összefoglalóan az alábbiakban ismertetem.

Első alapképzés
- "az első főiskolai vagy az első egyetemi végzettség és szakképzettség megszerzését eredményező képzés;". (Ez a szöveg volt hatályban 2000. július 2-ig, tehát a panaszos egyetemi jelentkezésekor is. Az "eredményező" szó alapján csak a befejezett képzést tekintették olyannak, amely kizárja egy új szakon az alapképzés állami finanszírozását.)
- "alapképzési szakon az első egyetemi vagy főiskolai szintű végzettség és szakképzettség megszerzésére irányuló képzés, amelyre a hallgató a felvételi eljárás során először nyer felvételt és létesít hallgatói jogviszonyt a felsőoktatási törvénybe foglaltak szerint, beiratkozással .... A hallgató és a képzés támogatásának  részletes szabályait - a végzettség és a szakképzettség megszerzése előtti szakváltás, illetve a kétszakos képzés esetében - a Kormány rendeletben határozza meg." (Ezt a szöveget a 2000. július 2-án hatálybalépett Ftvm.1. állapította meg. Ehhez kapcsolódott az Fr., amelynek állami finanszírozási rendelkezésére alapítva foglalt állást az oktatási jogok biztosa a képzések idejének beszámításáról 2001 júliusában. Az Ftv.-nek ez a rendelkezése volt hatályban a panaszos beiratkozásakor. Az SE-FOK 2001. október 31-én e szerint állapította meg a beszámítást, tehát a főiskola 8 félévét vette az állami finanszírozás felső határának, amiből levonta a már igénybe vett 2 félévet. De hozzá tett még 2 költségmentes félévet a Trm. szerint. Így az egyetemi képzése 10 félévéből 2 a költségtérítéses.)
-  az előző szöveg kiegészül a következő mondattal: "Első alapképzésnek minősül továbbá az a képzés, amelyre a hallgató az első beiratkozást követően történő szak-, szakpár-, illetve intézményváltással új felvételi eljárás eredményeképpen beiratkozik, a szak-, szakpár-, illetve az intézményváltással felvett szak képesítési követelményében meghatározott képzési időnek a korábbi első alapképzésben folytatott tanulmányok finanszírozott idejével csökkentett időtartamban." (Ezt a szöveget a 2002. január 1-jén hatálybalépett     Ftvm.2. iktatta be. Ezzel a beszámítási szabály is az Ftv.-be került, de nem az Fr. szerint, amelyben még az első szak képesítési követelménye szerint kellett összeszámítani a képzést időt, itt már a másodikként kezdett szak képzési idejéből kell levonni az elsőben elvégzett szemesztereket. Ha e szerint számítanák, akkor a panaszosnak az egyetemen 8 államilag finanszírozott féléve lenne, és további 2 költségmentes, költségtérítéses féléve így nem marad.)

A jogszabályváltozáshoz zárójelben tézisszerű összefoglalással leírtam a konkrét ügyre való alkalmazását, hogy a folyamat egyszerűbben összefoglalva is áttekinthető legyen. Következnek a részletes megállapítások.

2. Az, hogy  az SE-FOK a hallgató képzésére a beiratkozásakor hatályban levő - a jelentkezésekor hatályosnál számára kedvezőtlenebb -  finanszírozási szabályokat  kívánta alkalmazni, nem volt jogsértő, de mégis visszásságot okozott a jogbiztonság alkotmányos követelményét sértve az állampolgárnak a művelődéshez való joga tekintetében.
Az Ftvm.1. az első alapképzésre vonatkozó szabályt akarta egyértelművé tenni. A jogértelmezés ugyanis bizonytalan volt abban, hogy az első alapképzésre vonatkozó definíció  (értelmező rendelkezés) alapján csak akkor van szó második - és így 1997-től költségtérítéses - alapképzésről, ha az első képzést már oklevelet szerezve befejezte a hallgató, és a többi esetben (párhuzamos képzés, az első abbahagyása, szüneteltetése) nem így van. [Az ombudsman 1998-2000. között több ilyen tárgyú panaszt vizsgált (OBH 6477/98., OBH 7374/98.), és felhívta a figyelmet a pontosabb szabályok alkotására, ami 2000-ben történt meg.] Az intézmények általában úgy értelmezték a törvényt, hogy az első képzés abbahagyása esetén lehet az új képzés államilag finanszírozott. (Ezt erősítette a Felsőoktatási felvételi tájékoztatóban - a továbbiakban: Tájékoztató - több éven át közölt megfogalmazás is.) Az Ftvm.1.-nek a 2000 tavaszán felvételre jelentkezők esetén erre a kialakult jogértelmezésre való tekintettel kellett volna lennie, mert e nélkül számukra a jogszabály kiigazítása, az állami finanszírozás időkorlátjának megállapítása a jogbiztonságot sértve hátránnyal járt, mivel ők alappal számítottak az addig általánosabb jogértelmezés szerinti döntésre.
Az Ftvm.1. ugyan nem volt visszamenőleges hatályú (a jogalkotási törvény fogalma szerint), mert nem állapított meg a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, de azzal, hogy a felvételre jelentkezés (2000. március 1.) és a beiratkozás  (2001. szeptember 1.) időpontja között lényegesen megváltoztatta a korábbi feltételt úgy, hogy ezzel a szakváltó hallgatók újabb képzésük egy részében már csak költségtérítéses képzésben vehetnek részt, sérült az az alkotmányos jogalkotási követelmény, hogy az állampolgárnak kellő idő álljon rendelkezésére az új, az adott esetben számára kedvezőtlenebb szabályhoz való alkalmazkodásra, annak a figyelembevételére. E tárgyban az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, pl. a 25/1992. (IV.30.), 28/1992. (IV.30.) AB határozat. A 79/1995. (XII.21.) AB határozat indokolása pedig kifejezetten a felsőoktatás területén elemzi a "kellő felkészülési idő" értelmezését. (Az indítvány elutasítása azonban a jelenlegi ügytől különböző tényeken alapult, mert a tandíjfizetési kötelezettségről rendelkező, kifogásolt rendelet hatálybalépése előtt egy évvel azt az Ftv. már kilátásba helyezte, és lényegesen alacsonyabb összegről volt szó.) Ez az AB határozat - mint a későbbi hasonló tárgyúak is, pl. a 657/B/2000. AB h. - megállapította,  nincs alkotmányos akadálya annak, hogy az állam a felsőoktatásban résztvevők támogatási rendszerét átalakítsa.
Önmagában tehát az alapképzés finanszírozására vonatkozó szabály szigorítása nem alkotmányellenes. Álláspontom szerint az alkotmányellenes helyzetet az idézte elő, hogy a jogszabályok - sem a törvénymódosítás, sem a kormányrendeletek - nem állapítottak meg megfelelő átmeneti szabályokat azok esetében, akik a jelentkezésük idején hatályos jogszabályok, a Tájékoztatóban (20. old.) közölt feltételek szerint jelentkeztek a felsőoktatási intézménybe. Ez a panaszos és valószínűsíthetően más hallgatók esetén is visszásságot okozott. (Az Ftvm.1. a kihirdetését követő 8. napon, 2000. VII. 2-án a Trm., ugyanígy VIII. 31-én lépett hatályba. Mindkettőben vannak átmeneti szabályok a hallgatókra, de a panaszban írt és bizonyosan nem egyedi esetre ilyen nincs.) Ezt nyilvánvalóan észlelte maga az OM is, amikor azt közölte a SE-mel hogy a hallgató esetén nem alkalmazható az Ftvm.1., mert a felvételi jelentkezéskor  az egyetem által hivatkozott jogszabály még nem volt hatályban. Törvényességi felügyeleti intézkedést azonban mégsem tett ennek megfelelően, valószínűleg azért, mert nem volt olyan jogszabályhely, amelyre hivatkozhatott volna. Nem rendelkezik ugyanis jogszabály arról, hogy a hallgató fizetési kötelezettsége tekintetében a  felvételi jelentkezése idején hatályos szabályt kell alkalmazni, ha az utóbb számára hátrányosan változik. Igaz erre utalhat az, hogy a felvételi eljárásról szóló kormányrendeletek szerint  [a 28/1995. (III.24.), majd a helyébe lépő 269/2000. (XII.26.)  Korm. r.] a Tájékoztató tartalmazza a tandíjjal, a költségtérítéssel és a juttatásokkal kapcsolatos információkat. A Tr.1. [2.§ (3) bek.) és a Tr.2. szerint pedig a fizetendő díjak, térítések jogcímeit, feltételeit, mértékét egy tanévre kell megállapítani, és azokat a hivatalos felvételi tájékoztatóban közzé kell tenni. Ez  pedig bizonyára nem csak az összegekre vonatkozik, amelyeket a Tájékoztató egy táblázatban közöl, hanem a fizetés jogalapjára is, ami tehát a beiratkozásig már nem változik. Az ilyen áttételes jogértelmezés viszont nem lehet a megbízható, egységes jogalkalmazás alapja. A vizsgált esetben ráadásul a jogértelmezés a jogszabály időbeli hatályára  vonatkozik, és lényegesen érinti az állampolgárokat, egyúttal azonban az intézmények állami támogatását is. (Megjegyzem: a költségvetés számára is kár, felesleges kiadás, ha az államilag finanszírozott képzést a hallgató anyagi okból nem tudja befejezni. Viszont ha mérlegelni tudja az új képzés terheit, akkor dönthet úgy, hogy nem ezt választja, hanem az előbb kezdett szakot fejezi be.)
A jogszabály alkotmányellenességének a megállapítása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az Obtv. 22. §-a alapján indítványozom ezért az Alkotmánybíróságnak,  hogy állapítsa meg a szükséges átmeneti szabály hiánya, a jogszabálynak a kellő felkészülési időt nem biztosító hatálybalépése miatt, a jogbiztonság sérelme alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmány-ellenességet, és határidő tűzésével hívja fel a jogalkotót a mulasztás mielőbbi megszüntetésére. Ez a jogviszonyok biztonsága miatt, és azért is fontos, hogy a 2000-ben, a törvénymódosítás évében felvett hallgatók fizetési kötelezettsége még a tanulmányaik idején rendeződjék, az átmeneti rendelkezés megalkotása révén. (Az esetenként - mint pl. a panaszosnál - jelentős összegű költségtérítés meghiúsíthatja a tanulmányok folytatását az államilag finanszírozott képzési idő lejárta után. A hallgató nem iratkozhat be, ha nem fizeti meg a költségtérítés összegét. Halasztó hatályú jogorvoslat erre nincs. A panaszos képzése 2004. szept. 1-jétől költségtérítéses az egyetem döntése szerint.)
Az országgyűlési biztosok  gyakorlatától eltérve az indítvány megtétele előtt a jogalkotó (jogszabályelőkészítő) felkérését az intézkedésre (Obtv. 25. §) azért mellőztem, mert az ügy törvényalkotást is érint, és a fentiek szerint - a költségtérítés tekintetében - mielőbbi és a jogalkotóra kötelező állásfoglalás szükséges.

3. Az SE-FOK 2001. október 31-én kiadta a szakváltás időbeszámítására vonatkozó döntését. Az Ftvm.2. hatályba lépett 2002. január 1-jén, a Tr.2. pedig 2002. szeptember 1-jén. Átmeneti ("alkalmazási") rendelkezések híján, továbbá mert az egyetem által hozott beszámítási döntés kötőerejéről (ti., hogy az már nem változtatható meg) nincs semmiféle jogszabály, helytálló az a miniszteri jogértelmezés, mely szerint az Ftvm.2. rendelkezését a beszámításról alkalmazni kell mindenkire, aki 2002. január 1-jén hallgatói jogviszonyban állt, így a panaszos esetére is. Ez pedig azt jelenti, hogy az egyetemnek a képzés finanszírozására vonatkozó számítást újra kell végeznie, és ennek alapján kell új döntést hoznia, azaz az új szak képesítési követelményének időtartamából kell levonnia a hallgató előző képzésének féléveit. A panaszos esetén ez azt jelenti, hogy nem a 8 féléves főiskolai időtartamból, hanem a 10 féléves egyetemiből kell levonni a főiskolán végzett 2 félévet. És csak az így fennmaradó idő lesz költségtérítéses képzés. Ehhez kell még számításba venni a Tr. 22. § (7) bek. szerint azt az időt, amelyre költségtérítés nem szedhető.
Az SE-FOK ezt az új számítást nem végezte el, egyrészt mert úgy gondolta, hogy a törvény így "visszaható hatályú" lenne, másrészt mert ez a számítás a korábbihoz képest néhány hallgató esetében hátrányos lett volna (ha az elsőként kezdett szak képzési ideje hosszabb, mint a második).
Miután az Ftvm.2.-ből - ugyanúgy, mint az Ftvm.1.-ből - hiányzik a szükséges átmeneti szabály, ami miatt egyes hallgatói csoportok esetén képzésük idején változna hátrányosan a rájuk vonatkozó rendelkezés, indítványozom az Alkotmánybíróságnak, hogy ez esetben is állapítsa meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és határidő tűzésével hívja fel a jogalkotót a mulasztás mielőbbi megszüntetésére. Nem felel meg ugyanis a jogbiztonság követelményének az, ha a jogalkalmazónak kell megállapítania, hogy a módosító jogszabályt a hatálybalépésekor fennálló jogviszonyokban hogyan kell alkalmazni annak érdekében, hogy az átmeneti szabály hiánya ne okozzon jogsérelmet. (A jogalkalmazó e kényszerű helyzete a panaszos esetében viszont oda vezetett, hogy számára először a szigorú, másodszor pedig a rugalmas értelmezés volt kedvezőtlen.)
Az előbbi indítvány mellett felkérem az oktatási minisztert mint az intézmény felett törvényességi felügyeltet gyakorlót, szíveskedjék intézkedni annak érdekében, hogy a panaszos képzésének finanszírozásáról az intézmény az Ftvm.2. figyelembevételével új döntést hozzon. Kérem a minisztert, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.
Az Ftvm.2. alkotmányos vizsgálata azonban akkor is szükséges, ha a panaszos ügyében a törvénysértő döntés megváltoztatása megtörténik, mert a jogszabály ugyanilyen alkalmazása más hallgatók számára okozna hátrányt, a jogbiztonságot sértve.

4. A panaszosnak az a kifogása, hogy az Ftvm. azért is visszaható hatályú, mert amikor ő a főiskolára (az első képzésére) beiratkozott, még nem volt hatályban a szakváltással kapcsolatos szabály, és ezért azt nem vehette figyelembe a beiratkozásnál, véleményem szerint nem megalapozott. Az AB hasonló helyzetben úgy foglalt állást: "Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztése alkotmányjogilag indokolatlan." [55/1994. (XI.10.) AB. h.]
A szakváltás elhatározása - akár több évvel az első alapképzés abbahagyása után - bármikor megtörténhet. Ennek figyelembevétele parttalanul korlátozná a jogalkotót a szükséges változtatásban. A felvételi jelentkezés azonban már a tanulmányok folytatásával, az  intézménnyel kapcsolatos, időben is behatárolható konkrét döntése az állampolgárnak, ezt pedig a szabályozáskor tekintetbe kell és lehet is venni.

5. Visszásságot okozott az SE-FOK a jogbiztonság követelményével összefüggésben akkor, amikor az államilag finanszírozott képzésre felvett panaszost csak 2001. május 29-én értesítette arról, hogy a már 2000. szeptember 1-jén hatályba lépett jogszabály értelmében költségtérítést kell fizetnie. Jogsértést  nem követett el, mert  arra nincs szabály, hogy meddig kell ezt közölni. (Ld. a  következő pontban. A Tmr. 11. §-ában fogalt, a közlés határidejét előíró rendelkezés - Tr. 22. § (3) bek. - nem erre az esetre vonatkozik.) Az hogy semmiféle  korlát nincs a tévedésnek a hallgató kárára való kijavításával kapcsolatban, álláspontom szerint ugyancsak jogalkotási mulasztás. Akár a közjogban, akár a polgári jogban erre nézve vannak szabályok (jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme, a tévedés rendezésének szabályai). A hallgatói jogviszonyban azonban nincsenek. Indítványozom az Alkotmánybíróságnak, hogy ezt a mulasztást is állapítsa meg, és hívja fel a jogalkotót a szabály pótlására.
Megjegyzem, hogy az intézmény  - egyébként helyesen - a késedelmes értesítést megelőző időre nem kérte a költségtérítés megfizetését, bár akkori jogértelmezése szerint ez már az első félévtől járt volna az Ftvm.1. alapján. (Ez az álláspontja módosult azután az oktatási jogok biztosának állásfoglalása szerint.)

6. A vizsgált eset rávilágított arra a jogbiztonságot érintő hiányosságra is, hogy a jogszabály nem rendelkezik arról, mikor kell az intézménynek a szakváltó hallgatóval közölnie a beszámítás idejét, azt hogy mely időponttól lesz a képzése már költségtérítéses. Ha a felvételt nyert jelentkezőt az intézmény arról értesíti - mint a panaszolt esetben is -, hogy államilag finanszírozott képzésre vették fel, akkor a beiratkozás után mielőbb rögzíteni kell azt is, hogy ez a finanszírozás meddig érvényes. A Tr.2. 19. § (2) bek. a költségtérítéses képzésnél szerződéskötést ír elő, mégpedig a beiratkozáskor. Hasonló szabályozás segítené a jogbiztonság érvényesülését a szakváltásból következő költségtérítés esetén is. A 2002. évben az intézményi jelentkezési lap kérdésfeltevése és adatkérése e tekintetben már elegendő információt ad az intézménynek ahhoz, hogy a szükséges igazolást a felvételt nyert jelentkezőtől igényelje, és ennek alapján a beszámítás időtartamáról mielőbb tájékoztassa a hallgatót. (Akár már a felvételi értesítőn is jelezhetik, hogy részben államilag finanszírozott a képzés.)
Felkérem az oktatási minisztert, hogy a jogbiztonság követelményét érintő, az előbbiekben ismertetett visszásság elkerülése érdekében  kezdeményezze a szükséges jogalkotást, és e javaslatommal kapcsolatos állásfoglalásáról az Obtv. 25. §-a szerint 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

7. Sérült a hallgatónak a  jogállamiságból fakadó tisztességes eljáráshoz, ezen belül a jogorvoslathoz való alkotmányos joga is. A költségtérítés megállapításával kapcsolatos kifogásaira ugyanis minden esetben az SE-FOK Dékáni Hivatalának vezetője válaszolt, holott tartalmuk szerint jogorvoslati kérelmek voltak, ezért a Tr.2. 16. § (4) bekezdésének alkalmazásával a kar vezetőjének kellett volna elbírálnia őket. Igaz ugyan, hogy az első esetben a korábbi kifogásolt döntést módosította, de a hallgató  2001. november 26-i levelét fellebbezésként a felsőbb fórumhoz kellett volna továbbítania, és annak azt érdemi érveket közölve elbírálnia. Ez a kötelezettsége a hivatalvezetőnek független attól, hogy a hallgató kinek címezte a beadványt. Nem fogadható el az az álláspont, mely szerint a hallgató nem fordult  az Ftv. 58.§ (2) bek. értelmében az intézmény vezetőjéhez, a rektorhoz. (Annál kevésbé, mert az OM Felsőoktatási Főosztálya a rektorhoz írt levelét a panaszosnak is elküldte, aki alappal feltételezte, hogy erre érdemi reagálást kap majd.) A felsőoktatás körében a jogorvoslat szabályait nagyon következetesen be kell tartani,  különösen mert arra csak  intézményen belül van lehetőség. Erre tekintettel visszásságot okoz, ha az ügyintézés, az eljárás szabályozása hiányos (jogorvoslati kérelem továbbításának, érdemi elbírálásának kötelezettsége), amit az eljárási elvek alkalmazásával sem pótolnak. (Pl. az első  döntést hozó fórum csak akkor válaszolhat maga a kifogásra - bírálhatja el a "fellebbezést" -, ha annak teljes egészében  helyt ad.)
Felkérem az SE-FOK rektorát, hogy a jogorvoslathoz való jog megvalósulása érdekében szíveskedjék intézkedni (figyelemfelhívással, a szabályzatok szükség szerinti kiegészítésével) úgy, hogy a jövőben a hasonló visszásság ne okozzon sérelmet. Kérem, hogy e kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.
A jogorvoslati eljárás vizsgálata során kitűnt: nem egyértelmű, hogy alkalmazható-e a Tr.2. 16. §-a a költségtérítéssel kapcsolatos jogorvoslatra. Szövege és elhelyezése szerint nem, de más szabály hiányában az SE szabályzata csak ezt a jogorvoslatot tartalmazza (de nem a költségtérítéses képzésre vonatkozó külön szabályzatában). Lehetséges azonban, hogy a költségtérítést érintő hallgatói kifogás valójában szerződési vita; az előző államilag finanszírozott tanulmányi időszak pénzügyi beszámításáról hozott döntés pedig általános tanulmányi ügy. Álláspontom szerint az előbbi kérdések tisztázása és megfelelő jogszabályi rendezése szükséges az átlátható, biztonságos eljárás érdekében.
Felkérem az oktatási minisztert, hogy szíveskedjék a Tr.2. rendelkezéseit áttekinteni a fenti szempontból, és ennek eredményéhez képest kezdeményezni a jogszabály módosítását. Kérem, hogy álláspontjáról  az Obtv. 25. §-a alapján 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

8. A vizsgált panasz is mutatja, hogy  a felsőoktatásban a hallgatók jogorvoslati lehetősége erősen korlátozott, még olyan esetekben is, amikor ez a tanulmányok folytatását érintő ügyre vonatkozik, és nem függ össze a hallgató teljesítményének értékelésével (vö. 209/B/1995. AB h.).
A tanulmányok folytatásának sok feltétele van, amelyek értelmezése, megvalósítása olykor vitatott az intézmény és a hallgató között. E vitában ténylegesen az egyik fél dönt, azon az elvi alapon, hogy az az intézményi autonómia körébe tartozik. Ezzel azonban a jogalkotó a hallgató számára nem nyújt valódi jogvédelmet. A vitatott költségtérítés be nem fizetése esetén pl. nem iratkozhat be a következő félévre. Más esetben  a választott szakot nem folytathatta (amit indokolás és jogorvoslat nélküli döntésben közölt vele az intézmény), vagy a tanulmányi és vizsgaszabályzat intézményi értelmezése alapján nem folytathatta a tanulmányait, esetleg nem a megígért szintű vagy szakra vonatkozó oklevelet kapta. Az Ftv. 42. §-a az intézményből való fegyelmi eltávolítás esetére megadja a bírói utat a jogorvoslatra, de  a hasonló súlyú, következményű ügyekben nem. Az intézmény eljárásának jogellenességét a bíróság csak közvetve, egy esetleges kártérítési eljárás során állapíthatja meg. (A törvényességi felügyelet nem jogorvoslat - amint azt Schmidt Péter alkotmánybíró a 1310/D/1990. AB határozathoz írt párhuzamos indokolásában rögzíti -, a miniszternek a törvényességről hozott állásfoglalásával kapcsolatban a hallgató nem fordulhat a bírósághoz.)

Az bizonyos, hogy az ügyek természete miatt nem a bírósági jogorvoslat jelentheti a gyakorlatban a jogvédelmet (hosszadalmasság, függő viszony az intézménnyel), hanem az intézmény belső, szabályos jogorvoslati eljárása. Indokolt, hogy a vitás ügyeket lehetőleg az autonóm szervezeten belül oldják meg (ld. 209/B/1995. AB h.). De legalább a tanulmányok megszakadását okozó intézkedés esetére a bírósági jogvédelmet meg kellene adni, mert az végső soron alapjogokat (művelődéshez, munkához való jog)  érint.
Ehhez szabályozás kell az Ftv.-ben, mert a szabályok hiánya jogbizonytalanságot is okoz. A költségtérítéses képzést ugyanis civiljogi szerződésnek tekintve a Ptk. alapján lehetne bírósághoz fordulni. (Ezt erősíti a Tr.2. 19. § (2) bek.-e, amely szerződés kötést ír elő.) A művelődéshez való jogot érintő döntés ellen pedig az Alk. 70/K. §-ára hivatkozással volna mód erre állami intézmény esetén. Ennek ellene szól, hogy a nem állami intézményt is szabályozó ágazati törvény, az Ftv. a bírói útról nem rendelkezik. Az ugyanis alkotmányosan nem indokolható, nem ésszerű különbség, hogy a költségtérítéses képzésben résztvevő vagy állami intézményben tanuló fordulhatna a bírósághoz, más hallgató pedig nem (ld. a 1310/D/1990. AB határozatot.).
Álláspontom szerint az Alk. 57. § (1) bek. alapján a hallgatói jogviszonyt érintő ügyekben is biztosítani kell a bírósághoz fordulás jogát, természetesen nem közvetlenül, hanem csak az intézmény eljárása után, és az ügyek jellege szerint differenciáltan. A bírói út az autonómiát semmiképpen nem sérti, hiszen az a jogszabályok és az intézményi szabályzatok keretei között nyújthat jogorvoslatot.
Indítványozom az Alkotmánybíróságnak, hogy állapítsa meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mert az Ftv. nem rendelkezik a bírósághoz fordulás mint jogorvoslat lehetőségéről a hallgatókat érintő ügyekben, amelyek alkotmányos jogaikat érintik.

9. Az SE-FOK az előbbi eljárása során visszásságot okozott a jogállamiságból [Alk. 2. § (1) bek.] fakadó tisztességes eljárás hoz való joggal összefüggésben elsősorban a jelentkezési lap adatainak téves értelmezésével, az ebből eredő késedelmes intézkedéssel. Későbbi eljárásában pedig nem közölte a hallgatóval, hogy miért nem fogadta el az OM álláspontját. (A főosztály levele nyilvánvalóan a hallgató ügyére vonatkozott, és azt az egyetem nem vette figyelembe, de nem is vitatta.) Amikor pedig a hallgató arra hivatkozott, hogy a jelentkezésekor még nem voltak hatályban az esetében alkalmazott jogszabályok, akkor az SE-FOK azt válaszolta, hogy  e kormányrendeletek hatálybalépésekor a panaszos még nem volt semmiféle jogviszonyban az egyetemmel, és remélhetőleg a beiratkozásakor körültekintően járt el. A  levélben említett két kormányrendelet közül az egyiket júliusban, a hallgatókra vonatkozó másikat pedig augusztus 23-án hirdették ki, mindössze egy héttel a beiratkozás előtt. Az ilyen tartalmú levél ezért nem helyénvaló, különösen akkor nem, ha az intézmény maga is csak a felvételről szóló értesítés után 10 hónappal észlelte a változást a hallgató esetében. (E mellett az államilag finanszírozott képzésre való felvételről az egyetem 2000. július 21-én értesítette a panaszost, tehát a fizetési változást jelentő Ftvm.1. hatálybalépése után.)
A szolgáltatást nyújtó  felsőoktatási intézménynek haladéktalanul tájékoztatnia kell a hallgatókat arról, ha a tanulmányaikat érintő jogszabályváltozás történt. Ennek elmulasztása szintén a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét jelenti. Ha pedig az új szabály alkalmazásával kapcsolatban lényeges probléma merül fel (ilyen az, hogy mely időponttól kell alkalmazni azt), akkor e kérdéssel a jogszabályalkotóhoz vagy -előkészítőhöz kell fordulnia. A konkrét esetben annál inkább, mert a törvényességi felügyelet gyakorlójának álláspontja ezt a kétséget megerősítette. (Az oktatási jogok biztosának állásfoglalása pedig nem a felmerült kérdést válaszolta meg, hiszen nem a vitatott tárgyról, a törvény időbeli hatályáról szólt, hanem a törvény és a kormányrendelet együttes értelmezéséről.) A gondos eljárás nem engedi meg a hallgatást az értelmezés bizonytalanságáról, mert ez a  jogbiztonságot és ezen keresztül a hallgatók alkotmányos jogait veszélyezteti.
Felkérem az SE rektorát, hogy szíveskedjék munkatársai figyelmét felhívni a körültekintőbb eljárásra. Kérem, hogy e kezdeményezésemmel kapcsolatos állásfoglalásáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

10. Visszásságot okozott az OM eljárása a jogbiztonság követelményét sértve a panaszos művelődéshez való jogával összefüggésben azzal, hogy bár a  hallgató levele alapján már 2001 júliusában nyilvánvaló volt a jogalkalmazási probléma a jogszabály hatálybalépését illetően, mégsem tette meg törvényességi felügyeletként, jogszabály-előkészítőként azokat az intézkedéseket, amelyek ennek megszüntetésre szükségesek lettek volna. E mellett az ügyből felismerhető jogalkotási hiányosság lehetővé tette volna, hogy az Ftv. újabb módosításakor azt elkerüljék. (Az Ftvm.2.-t csak öt hónap múlva fogadta el az Országgyűlés.)
Felkérem az oktatási minisztert, intézkedjék annak érdekében, hogy a jövőben ilyen mulasztás ne történhessen meg. Kérem, hogy álláspontjáról, intézkedéséről 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

11. A jelentkezési lapok kitöltésekor a képzés állami támogatását meghatározó adat elhallgatása úgy lenne kizárható, ha ezt az intézmény valamiképpen ellenőrizhetné, vagy ha a hamis nyilatkozatnak valós szankciója lenne. (A jelentkezési lapon említett büntetőjogi felelősséget bizonyosan nem alkalmazták. A  felsőoktatási felvételről rendelkező 269/2000. (XII.26.) Korm. r. 5. § (8) bek. a felvétel megsemmisítését kapcsolja ehhez szankcióként, a már felvett hallgatóra viszont a Tr. szerint a fegyelmi felelősség szabályai irányadók.) A központi nyilvántartást a miniszter 2000-ben kilátásba helyezte, de - a szóban kapott tájékoztatás szerint  adatvédelmi akadály miatt - ez nem valósult meg.
Felkérem az oktatási minisztert, hogy a problémát ismét vizsgálja meg, mert a jogállamiság követelményének nem felel meg és a jogbiztonságot veszélyezteti, ha a jelentős anyagi következmény - a képzésért költségtérítés fizetése - csak az önkéntes jogkövetőket terheli. (Az oktatás területén, a fiatalabb korosztályban különösen hiba ezt a tapasztalatot erősíteni.)
Kérem, hogy álláspontjáról és tervezett intézkedéséről 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.
Felkérem az oktatási minisztert, hogy az Alkotmánybíróságnak szóló indítvánnyal érintett jogalkotási feladatok tekintetében - amennyiben azokkal egyetért - szíveskedjék hatásköre szerint a jogalkotást kezdeményezni, előkészíteni.

Budapest, 2003. január 27.

Takács Albert