OBH 1304/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Szilágyi Júlia
A vizsgálat megindulása:
A MED-REHA Bt. orvosa panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben a területi ellátási kötelezettség nélküli (továbbiakban: TEKN) háziorvosok, akik az összes háziorvos kb. 10%-át jelentik, finanszírozásának anomáliáira hívta fel a figyelmet. 
Álláspontja szerint a jelenleg érvényben lévő finanszírozási jogszabályok – elsősorban a többszörösen módosított 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) – hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg a TEKN háziorvosokkal szemben. Okfejtését a doktornő azzal a tétellel kezdi, hogy a fent már hivatkozott kormányrendelet kétféle háziorvosi szolgálatot különböztet meg: a területi ellátási kötelezettséggel (továbbiakban: TEK) és a TEK nélküli háziorvosokat. Ez a megkülönböztetés képezi alapját a továbbiakban az OEP finanszírozásnak, illetve a finanszírozásban megmutatkozó különbségeknek.
	A továbbiakban a doktornő fölsorolja azokat a területeket, ahol a finanszírozás eltér – értelemszerűen hiányzik, vagy kevesebb – a TEKN háziorvosoknál, mint a TEK-el szerződött pályatársaiknál. Ezek közül az első az, hogy míg a területi ellátási kötelezettséggel szerződött háziorvosok részére az önkormányzat biztosítja a rendelőt és annak felszerelését, addig a TEKN háziorvos ezeket saját erőből vásárolja meg. A következő hátrányos eltérés, hogy a kormányrendelet módosítása értelmében az OEP csak a TEK formában szolgáltatók részére biztosítja a területi kiegészítő díjazást. A panaszbeadványban szerepel még az is, hogy Esztergom Város Önkormányzata rendeletben mentesítette az iparűzési adó megfizetése alól a háziorvosokat, de csak azokat, akik TEK-szerződésben álltak az önkormányzattal. Összességében a panaszos úgy ítéli meg, hogy egy TEKN háziorvos OEP finanszírozása kb. a fele annak, amit egy TEK formában szolgáltató kap.
	A panaszos meglátása szerint, amíg a TEK formában szolgáltató háziorvosok az önkormányzatok egészségügyi ellátási kötelezettségét teljesítik, addig a TEKN háziorvosok a szabad orvosválasztás elvét segítenek érvényre jutni tevékenységükkel. Ha, érvel a doktornő, megvizsgáljuk a kétféle háziorvos tevékenységét, abban semmi olyan szakmai eltérést nem találunk, ami indokolná a fent részletezett finanszírozási hátrányt. A panaszos végül is azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához hátrányos helyzetének vizsgálatát kérve, mert a korábban általa megkeresett intézmények – Szociális és Családügyi Minisztérium, Magyar Orvosi Kamara, Esztergom Város Polgármestere – vagy elutasították felvetéseit, vagy nem is reagáltak azokra. 
	A beadványban megfogalmazott helyzettel kapcsolatban – ami kizárólag a szerint különbözteti meg a háziorvosokat, hogy területi ellátási szerződést kötöttek-e valamelyik helyi önkormányzattal, vagy sem – felmerült egyrészt a TEKN háziorvosok vonatkozásában az azonos munka után járó azonos jövedelemhez való alkotmányos joguk sérelmének lehetősége, másrészt pedig, az ellátottak vonatkozásában a szabad orvosválasztási lehetőségük korlátozása, illetve ezen keresztül a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alapjoguk sérelmének gyanúja. A fentiekre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot rendeltem el.
Érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 35. § (2) bekezdése szerint: "A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes."
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 54. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/B. § (3) és (4) bekezdései szerint: "Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
•	"Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz." 
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/D § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével,... valósítja meg."
Jogszabályi háttér:
•	1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
•	1959. évi IV. törvény - A Polgári Törvénykönyvről
•	2000. évi II. törvény az önálló orvosi tevékenységről
•	1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
•	1995. évi XLVIII. törvény a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes …
•	1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak…
•	4/2000. (II. 25.) EüM rendelet a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről
•	43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól
•	16/1972. (IV. 29.) MT rendelet az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról
•	56/2000. (XII. 19.) AB határozat
•	77/1995. (XII. 21.) AB határozat
•	54/1996. (XI. 30.) AB határozat
Megállapított tényállás:
	A panasszal érintett helyzet feltárása érdekében tájékoztatást kértem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (továbbiakban: OEP) főigazgatójától a háziorvosi szolgálatok finanszírozásáról. Válaszában a Főigazgató Asszony rámutatott, hogy a háziorvosi szolgálatok finanszírozása több részből tevődik össze.
A finanszírozás egyik alappillérét az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 152. §-ban lefektettet azon rendelkezés képezi, mely az önkormányzatok feladatává teszi a települések háziorvosi (házi gyermekorvosi) ellátásának megszervezését. Ennek keretében a települési önkormányzat kijelöli az ellátás körzeteit, mely körzetek összefüggő földrajzi területet jelentenek. Az így kijelölt körzetekben az önkormányzat gondoskodik a háziorvosi szolgálat működtetéséről, illetve működőképességének fenntartásáról. Ezen praxisok a területi ellátási kötelezettségű (TEK) háziorvosi szolgálatok. 
	A finanszírozás másik pillére az OEP-finanszírozás, amely a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet szabályain alapszik. A Korm. rendelet 11. §-án alapul mindkét típusú szolgálat, ún. teljesítményarányos díjazása (kártyapénz), melynek mértékét a praxist választó betegek száma és életkora határozza meg. Mivel – a kapott tájékoztatás szerint – a TEKN praxisokhoz általában lényegesen kevesebb beteg tartozik, mint az ellátási kötelezettséget vállaló szolgálatokhoz, ezért az előbbi praxisok működtetői esetében gyakran alacsonyabb összegű ez a díjazási tétel. A következő díjazási forma a fix összegű díjazás, melynek alapja a körzet lakosságszáma és a rendelő adottságai. Erre a díjazási formára csak a területi ellátási kötelezettségű háziorvos jogosult. A harmadik – állandó – díjazási forma az eseti ellátás díja. Ennek lényege, hogy ha olyan beteg keresi fel sürgősségi ellátás céljából a háziorvost, aki nem regisztráltatta magát az adott praxisban, akkor a szolgáltató további díjazásra jogosult. Ez a díjazási forma is csak a TEK formában dolgozó háziorvosokat illeti meg. (Megjegyzendő, hogy a vizsgálat ideje alatt, 2003. 08. 01-től hatályos Kr. módosítás értelmében a TEKN háziorvosok havi 75.000 Ft. kiegészítő díjra jogosultak, amennyiben a hozzájuk bejelentkezett biztosítottak száma meghaladja gyermekkörzet esetén a 300, felnőtt és vegyes szolgálat esetén a 600 főt. Ezzel tehát javult a TEKN háziorvosok finanszírozási helyzete.)
	A Főigazgató Asszony azzal zárta tájékoztató levelét, hogy amíg 2003. márciusában országosan 6417 területi kötelezettségű háziorvos állt szerződésben az OEP-el, addig csak 449 TEKN háziorvosnak volt finanszírozási szerződése. A díjazásban mutatkozó eltérés okát a Főigazgató Asszony az ellátandó feladat különbözőségében látja.
A vizsgálat megállapításai
	Megvizsgálandó tehát, hogy valóban eltérő feladatot lát-e el a területi ellátási kötelezettségű háziorvos, mint az a kollégája, aki ilyen kötelezettség nélkül végzi munkáját. 
	Elsőként a háziorvosi tevékenység szakmai oldalát szükséges vizsgálni a feltételezett eltérő feladat szempontjából. Megállapítható, és a finanszírozó sem vitatja, hogy a háziorvosnak, bármelyik finanszírozási rendszerben dolgozik is, ugyanazoknak a szakmai szabályoknak kell megfelelnie (orvosi diploma, háziorvosi szakvizsga), és ugyanazokkal a hatósági engedélyekkel kell rendelkeznie (orvosok országos nyilvántartása, kötelező kamarai tagság, ÁNTSZ-engedély, stb.). A rendelő tárgyi és személyi feltételei is adottak. Létezik egy rendeletben szabályozott minimumfeltétel-rendszer, amit minden háziorvosi rendelőnek teljesítenie kell. Mindezek a szabályok azt a célt szolgálják, hogy a betegek ellátása az emberi tényező beszámítása mellett, mégis megfelelő színvonalú és lehetőség szerint egységes legyen.  Konkrétan fogalmazva, ha valakinek például magas a vérnyomása, és elköltözik az ország egyik végéből másikba, joggal számíthasson arra, hogy betegségére ott is megkapja a szakmailag megfelelő kezelést. A szakmaiság oldaláról vizsgálva tehát a kétféle háziorvosi szolgálatot nem található olyan szempont, ami megalapozná az eltérő feladatról szóló finanszírozói álláspontot.
Feltételezhető ezek után, hogy ez a feladatbeli különbség a területi ellátási elvben, mint az egészségügyi ellátórendszer egyik alapelvében keresendő. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésének megfogalmazásában „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez”. Így tehát az egészséghez való jog olyan alapjog, melyhez állami kötelezettségvállalás társul, azonban nem korlátozhatatlan. Azt, hogy az egészséghez fűződő alapjogot a mindenkori állam gazdasági teherbíró képessége korlátozza a „lehető legmagasabb” jelzős szerkezet jeleníti meg a normaszövegben. Az állami kötelezettségvállalás mikéntjét a (2) bekezdés tartalmazza: „Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.” Jelen vizsgálat szempontjából a releváns kitétel az „orvosi ellátás megszervezésével”. Az Alkotmány szintjén, természetesen, nem jelenik meg a területi ellátási kötelezettség, mint az orvosi alapellátás megvalósítását célzó államigazgatási alapelv. Ezt az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (továbbiakban: Eütv.) 128. §-a teszi meg, amikor az orvosi ellátást területi ellátási, valamint folyamatos ellátási kötelezettségre osztja.
Az okfejtésben továbblépve vizsgálat tárgyát kell, hogy képezze, vajon milyen mechanizmusokon keresztül valósul meg az állam alkotmányos kötelezettsége az egészségügyi ellátórendszer megszervezése területén. Az Alkotmánybíróság a 77/1995. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy az államnak „az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésére irányuló kötelezettsége a piacgazdaság feltételei között nem értelmezhető oly módon, hogy az állam köteles létrehozni, fenntartani és működtetni az egészségügyi intézményrendszert. Ám annyit feltétlenül jelent, hogy az állam köteles megteremteni egy olyan intézményrendszer működésének a garanciáit, amely mindenki számára biztosítja az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul.”
	Az Alkotmánybíróság az 54/1966. (XI. 30.) AB határozatában is behatóan foglalkozott az állam kötelezettségvállalásával az egészségügyi ellátás területén. Kifejtette, hogy „az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna (…) Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.”
Az egészségügyi ellátórendszer átalakítási folyamatában a törvényhozás tehát az állami szervek feladatköréből széles körben autonóm közjogi testületekre – a helyi önkormányzatokra – ruházta át az egészségügyi ellátás megszervezésének feladatát. „Az önkormányzatokat az egészségügyi ellátás megszervezése körében terhelő kötelezettségek törvényi meghatározása a lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog megvalósulásának egyik legfontosabb jogi biztosítéka.” – fejti ki a 77/1995. (XII. 21.) AB határozat. Ennek a garanciának azonban van egy, szintén alkotmányos, korlátja, ami az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában került lefektetésre. Ennek értelmében nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába.
	Ezen elméleti alapvetéssel érkeztünk el a témánk szempontjából központi fontosságú területi ellátási elv meghatározásához. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése, amely felsorolásszerűen határozza meg a települési önkormányzatok feladatait, tartalmazza az egészségügyi és szociális ellátásról való gondoskodást is, mint alapfeladatot. A fenti paragrafus (4) bekezdése még egyszer leszögezi, hogy „A települési önkormányzat köteles gondoskodni … az egészségügyi és szociális alapellátásról …”, bár ennek semmilyen közelebbi kritériumát vagy tartalmát nem adja meg a törvény szövege. A törvény kommentárja egyértelműen le is szögezi, hogy az Ötv. nem határozza meg e közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg. „Az egészségügyi alapellátás körébe tartozó települési önkormányzati feladatokat az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 152. § (1) bekezdésében a következők szerint határozza meg: „a települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, a védőnői ellátásról, az iskola-egészségügyi ellátásról”. Látható tehát, hogy mindezek a jogszabályhelyek még csak utalást sem tartalmaznak a területi ellátási kötelezettségre, mint az egészségügyi alapellátás szervezési alapelvére, annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság éppen abban adja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis a szükséges minimumot, hogy az országban ne legyen olyan terület, ahol teljesen hiányzik az orvosi ellátás.
	Az igyekezet, hogy meghatározhassuk a terület (ellátási körzet) nagyságát, amely, ha orvosi ellátás nélkül marad, alkotmányos visszásságot okoz, eredménytelen maradt. A kérdést az önkormányzati autonómia oldaláról vizsgálva, pedig azt kapjuk, hogy a települési önkormányzat a háziorvosi körzetek „rugalmas” átalakításával (összevonás, szétosztás, stb.) könnyen eleget tehet azon alkotmányos kötelezettségének, hogy ne maradjon „ellátatlan” körzet a területén. Ezt a helyzetet tükrözi egyébként az Alkotmánybíróság 77/1995. (XII. 21.) AB határozata, amikor megsemmisítette a helyi önkormányzatok és szerveik… feladat- és hatásköreit szabályozó 1991. évi XX. törvény (továbbiakban: Tv.) és a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (továbbiakban: Gst.) számos paragrafusát, mivel azok beleütköztek az önkormányzati autonómiába. Így végül a Tv. 132. § (1) bekezdésének szövegéből, amely addig egyedüliként említette az ellátási területet, mint a helyi önkormányzat ellátási kötelezettségének terjedelmét, hiányzik az „egészségügyi intézmények” és a „szociális intézmények” szövegrész. Mégis érdemes idézni a paragrafus szövegét, mivel ahelyett, hogy segítséget nyújtana az ellátási körzet meghatározásában, tovább növeli a bizonytalanságot: „A helyi önkormányzat a tulajdonában lévő gyermek- és ifjúságvédelmi intézmények és szolgálatok ellátási területe és ellátási kötelezettségének terjedelme – ha az önkormányzatok eltérően nem állapodnak meg – azonos az Ötv. hatálybalépésekor fennállott  ellátási területével és ellátási kötelezettségének terjedelmével”. Mindezek alapján az a kép bontakozik ki előttünk, hogy az önkormányzatok 1991. és 1995. között a korábbi „tanácsi korszakban” kialakult körzeteket vették alapul a háziorvosi körzetek kialakításánál – annál is inkább, mivel ezek a körzetek egyben egy felszerelt rendelőt is jelentenek – azzal a kikötéssel, hogy más önkormányzatokkal történő megállapodás alapján eltérhetnek a már meglévő körzethatároktól, míg 1995. után semmiféle jogszabályba foglalt körzetkialakítási elv nem létezik többé. 
Az eddigiektől eltérően a 43/1999. (III. 3.) Kormány rendelet (továbbiakban: Kr.) az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól igen részletes (finanszírozási) szabályokat tartalmaz, amelyek más szabályok híján végül is alapvetően meghatározzák a háziorvosi körzet nagyságát, lélekszámát. A Kr. alkalmazásában a „körzet lakója: az a biztosított, akinek az 1992. évi LXVI. törvény szerinti lakóhelye vagy tartózkodási helye a körzet területén van”. A körzet eredetileg egybefüggő földrajzi területet jelent, mivel az önkormányzatnak a körzetek kialakításánál úgy kell eljárnia, hogy területe hiánytalanul le legyen fedve háziorvosi körzetekkel. A Kr. azonban többé már nem a földrajzi területtel operál, hanem a lakosságszámmal. Ennek az elvnek megfelelően határozza meg a körzeteket. Kr. 8. § (2) bekezdés: „A területi ellátási kötelezettséggel működő új háziorvosi szolgálatra akkor köthető finanszírozási szerződés, ha a szolgáltató a) 14 év feletti 1200-1500 fő lakos (a továbbiakban: felnőtt körzet), vagy b) életkori korlátozás nélkül 1200-1500 fő lakos (a továbbiakban: vegyes körzet), vagy c) 0-14 év közötti 600-800 fő lakos (a továbbiakban gyermekkörzet) ellátását biztosítja.” 
	A valódi fordulatot az egész eddig tárgyalt kérdéskörben a Kr. 8. §-ának (3) bekezdése tartalmazza, nevezetesen: „Amennyiben a körzethatárok módosítása során a (2) bekezdésben meghatározott minimumlétszám alatti lakosságszámú felnőtt, vegyes, illetve házi gyermekorvosi körzet kerül kialakításra, a MEP a szolgáltatóval akkor köt finanszírozási szerződést, ha az önkormányzat(ok) rendelkezik(nek) a körzetek megosztásáról, ennek érdekében a szolgáltató a szerződés módosítását kezdeményezi”. „Új körzet létesítése esetén nem köthető finanszírozási szerződés, ha az új körzet létesítése következtében valamely meglévő körzet lakosságszáma felnőtt és vegyes körzet esetén 1200, gyermekkörzet esetén 600 fő alá csökken”. Ez a szabályozás meglehetősen szigorú, amennyiben egyértelműen rendelkezik abban a tekintetben, hogy minimum mekkora körzeteket alakíthat ki az önkormányzat az alapellátási kötelezettségének teljesítése során. Végső elemzésben tehát azt az eredményt kapjuk, hogy az Alkotmánybíróság hiába semmisítette meg a Tv. és a Gst. számos rendelkezését, mivel azok alkotmánysértő módon korlátozták az önkormányzati autonómiát, ha a finanszírozási kormányrendelet megteszi ugyanezt. Ezzel azonban nemcsak az önkormányzati autonómia sérül, hanem megvalósul az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének sérelme is, hiszen egy alacsonyabb szintű jogszabály – a 43/1999. (III. 3.) Kormány rendelet – korlátoz egy törvényt. 
Továbbmenve a kérdéskör elemzésében megállapítható, hogy az alapfelvetés megoldásához így sem sikerült közelebb kerülni. A háziorvosi körzetek kialakításának - úgy látszik - egyetlen szabálya létezik, mégpedig a lakosságszám és nem a terület. Továbbra sem lehet meghatározni a területi ellátási kötelezettség, mint jogszabályi fogalom, azon lényegi elemét, ami majd megkülönbözteti a TEK keretében működő háziorvost a TEKN szolgáltató kollégájától. Hiszen, például a panaszt benyújtó TEKN háziorvoshoz ugyanúgy 1300 beteg jelentkezett be, mint bármelyik másik kollégájához.
Ha az önkormányzat a körzetek – tegyük fel kényszerű – átszervezése során megszüntet valamely háziorvosi körzetet, vagy a körzet lakosainak száma a kormányrendeletben meghatározott szám alá csökken, akkor az adott háziorvossal az OEP felbonthatja a finanszírozási szerződést, vagy átalakíthatja TEKN szerződéssé, az előbbinél jóval kedvezőtlenebb feltételekkel. Az egyetlen, meghatározó különbség tehát a két háziorvosi szolgálat között az, hogy kötött-e az önkormányzat a szolgáltatóval területi ellátási kötelezettséget jelentő szerződést vagy sem. 
A másik nagy kérdéskör, amelyben a panasz vizsgálata során állást kell foglalni az, hogy a fentebb vázolt ellátási alapelv – a területi ellátási kötelezettség – vajon miként befolyásolja a betegek szabad orvosválasztásban megnyilvánuló önrendelkezési jogát, hiszen ez a jog csak akkor gyakorolható, ha vannak orvosok, akik között lehet választani. Az Alkotmánybíróság az 56/2000. (XII. 19.) AB határozatában leszögezte, hogy a szabad orvosválasztás joga szoros összefüggésben áll az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltósághoz való jogból levezethető önrendelkezési joggal. A háziorvos-választás esetében e jogok érvényesülése szempontjából a garanciális szabályokat az Eütv. tartalmazza. Így az Eütv. 8. §-a kimondja: „(1) A betegnek joga van az állapota által szakmailag indokolt szintű egészségügyi szolgáltató és – ha jogszabály kivételt nem tesz – a választott orvos egyetértésével az ellátást végző orvos megválasztásához, amennyiben azt az egészségi állapota által indokolt ellátás szakmai tartalma, az ellátás sürgőssége vagy az ellátás igénybevételének alapjául szolgáló jogviszony nem zárja ki. (2) Az (1) bekezdés szerinti orvosválasztás joga az egészségügyi szolgáltató működési rendjének megfelelően gyakorolható.” Ezen túlmenően az Eütv. más helyei úgy, mint a 13. § és 15. § rendelkezései is részletesen szabályozzák a betegek jogait ezen a területen. Azonban az Alkotmánybíróság szerint a szabad orvosválasztás joga nem érvényesülhet maradéktalanul, hiszen éppen a fentebb idézett 8. § (1) bekezdése szögezi le, hogy az ellátás igénybevételének alapjául szolgáló jogviszony (a területi ellátási elv értelmében a lakhely szerint „illetékes”, TEK-szerződéssel szolgáltató háziorvos) kizárhatja a szabad orvosválasztást. 
	A háziorvosi ellátás az Eütv. 152. § (1) bekezdése alapján az egészségügyi alapellátás körébe tartozik, amelynek tartalmát a 88. § (1) bekezdése határozza meg: „A beteg lakóhelyén vagy annak közelében biztosítani kell, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuló, nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatos egészségügyi ellátásban részesüljön.” Ez tehát a 8. §-hoz képest speciális szabály lenne, amennyiben a háziorvos megválasztásának szabadsága mégsem hagyható teljesen figyelmen kívül a jogviszony jellegére vagy az egészségügyi szolgáltató működési rendjére hivatkozva. A háziorvos-választás folyamatát most már lépésről-lépésre szabályozó jogszabály a 16/1972. (IV. 29.) MT rendelet az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról (a továbbiakban: Eür.), amely kimondja: „13/A. § (1) Minden személynek joga van háziorvost, illetőleg házi gyermekorvost (a továbbiakban együtt: háziorvos) választani.” A 13/B. § (1) bekezdése szerint a háziorvos választása az állampolgár aktív magatartásával, „a választani kívánt háziorvosnál történő jelentkezéssel” történik. 
	Le kell szögezni tehát, hogy itt nem arról van szó, hogy a beteg két vagy több orvos között választ, hanem hogy elmegy a háziorvosi rendelőbe és kinyilvánítja akaratát, miszerint azt szeretné, hogy az adott orvos legyen az ő háziorvosa. A több orvos közötti választás lehetőségét ugyanis a területi ellátási elv kizárja. Az „önrendelkezési jog” abban jelenik meg ebben az esetben, hogy az önkormányzat nem jelöli ki határozatban, hogy melyik lakos, melyik háziorvoshoz tartozik, csak kifüggeszti a körzetek listáját (utca, házszám szerint) és azokban dolgozó háziorvosok nevét, a rendelő címét és telefonszámát, sőt a betegek jobb tájékoztatása érdekében a háziorvosok szakképesítési adatait is. Akárhogy is nézzük nincsen szó szabad orvosválasztásról, csak területi ellátási elvről, amely alól bizonyos (korlátozott) kibújási lehetőséget biztosít az Eür. 13/C. § (1) bekezdése, amennyiben „Évente egy alkalommal indoklás nélkül, ezen túlmenően indokolt esetben lehet átjelentkezni másik háziorvoshoz.” Az átjelentkezésnek azonban nagyon nyomós (finanszírozási) korlátja van, amennyiben a Kr. rendelkezései értelmében a háziorvoshoz bejelentkezett biztosítottak után járó pontszámot egy degressziós táblázat segítségével számítják ki, melynek értelmében bizonyos bejelentkezett biztosított fölött a finanszírozás mértéke annyira lecsökken, hogy a háziorvosnak nem érdeke újabb beteg jelentkezését elfogadni.
Az úgynevezett szabad orvosválasztásnak másik korlátja abban a tényben lelhető fel, hogy főleg vidéki, kis lakosságszámú településeken, vagy szomszédos, összevont körzetekben sokszor csak egyetlen háziorvos dolgozik, így a választás elvi lehetőség marad csupán. Továbbá a TEK-szerződéssel, valamint a TEKN szolgáltató háziorvosok számából (6417, illetve 449) kiszámítható, hogy az önkormányzatok által pályázat útján leszerződtetett háziorvosok alternatíváját jelentő TEKN háziorvosok alig 8 %-át jelentik a TEK szerződéssel dolgozóknak. Ha tudjuk azt is, hogy ennek a 449 TEKN háziorvosnak a „földrajzi elhelyezkedése” meglehetősen egyenlőtlen – főleg Budapesten és a városokban praktizálnak – akkor nyilvánvaló, hogy az ország jelentős területein nem érvényesülhet a betegek szabad orvosválasztásban megjelenő önrendelkezési joga. Ezen a helyzeten csak a fentebb kifejtett, indokolatlan, finanszírozási hátrány megszüntetésével lehet javítani.
Az országgyűlési biztos az OBH 5766/2000. számú jelentésében szintén a szabad orvosválasztással kapcsolatos panaszt vizsgált. A panasz lényege az volt, hogy körzetükben hosszabb ideig helyettes orvos dolgozott, majd az önkormányzat pályázatot írt ki az állásra. A pályázat elbírálásakor azonban nem vették figyelembe a betegek kívánságát, akik a már megismert és megszeretett orvost szerették volna, hanem valaki mással kötött a képviselő testület területi ellátási szerződést. Ebben a jelentésben is azt állapította meg az országgyűlési biztos, hogy „a beteg szabad orvosválasztáshoz való joga azt jelenti, hogy a lakóhelyén, illetve annak közvetlen közelében biztosítani kell a beteg számára, hogy saját döntése alapján, aktív magatartásával választhasson orvost, azonban semmi esetre sem jelenti azt, hogy a betegek szabad orvosválasztási jogukra hivatkozva a pályázati úton meghirdetett állások betöltésébe beleszólhatnának”.
Összefoglalás:
1.	Az egészségügyi alapellátás területén jelentős korlátozás alá esik a betegeknek az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében lefektetett, a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez fűződő joga az állam mindenkori gazdasági teljesítőképességének függvényében. Ezt a korlátozást azonban az Alkotmánybíróság több határozatában [56/2000. (XII. 19); 54/1996. (XI. 30.); 77/1995. (XII. 21.)] elfogadja, így ebben a vonatkozásban nem állapítható meg alkotmányos visszásság.
2.	Ugyancsak korlátozott – a területi ellátási elv következtében – a betegeknek a szabad orvosválasztás elvében (Eütv. 8. §) megjelenő önrendelkezési joga is. Mivel az önrendelkezési jog az emberi méltóság (Alkotmány 54. § (1) bekezdés) korlátozhatatlan alkotmányos alapjogából vezethető le, ennek korlátozása sokkal szigorúbban ítélendő meg, mint a gazdasági kényszer által determinált lehető legmagasabb egészséghez való jog. A betegek önrendelkezési jogának vonatkozásában megállapítható tehát az alkotmányos visszásság annyiban, amennyiben a szintén gazdasági kényszer megjelenési formájaként értékelhető területi ellátási elvnek hiányzik a törvényi szintű szabályozása, tartalommal való megtöltése. Ezért szükséges, hogy a területi ellátási elv tartalma törvényi szinten lefektetésre kerüljön, hiszen ha az egészségügyi alapellátási kötelezettség nem sérti az önkormányzati autonómiát, akkor az annak megvalósulását szolgáló elvek törvénybe foglalása sem lehet alkotmánysértő.
3.	Végül sérül a jogállamiságból (Alkotmány 2. §) fakadó jogbiztonság elve is, amennyiben a kiüresedett területi ellátási elv helyébe lépő lakosságszám alapú finanszírozás kormányrendelet szinten korlátozza az önkormányzatok alapellátási kötelezettségből fakadó háziorvosi körzet-kialakítási tevékenységét.
Ajánlások:
1.	A vizsgálat során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni megszüntetése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. §-a alapján felkérem az egészségügyi szociális és családügyi minisztert, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény vonatkozó szakaszaival összhangban dolgozza ki az egészségügyi alapellátás kiindulópontját jelentő területi ellátási elv szabályait.
2.	Felkérem a tárgy szempontjából illetékes egészségügyi szociális és családügyi minisztert, hogy kezdeményezze a 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosítását, akként, hogy csökkentse a finanszírozási különbséget a területi ellátási kötelezettséggel, illetve a területi ellátási kötelezettség nélkül szolgáltató háziorvosok között, ezzel is elősegítve a jobb betegellátást és a betegek szabad orvosválasztása elvének megvalósulását.
Budapest, 2003. október 7.
Lenkovics Barnabás