OBH 6553/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos Kelebia községben a hulladékszállítási díjszabást sérelmezte. Előadta, hogy az ingatlanukon keletkező háztartási hulladékot komposztálják, elégetik, ezért a maradék nem szerves hulladékkal még a legkisebb - 120 literes - hulladékgyűjtő edényt sem töltik meg. Erre tekintettel nem vásároltak kukát, valamint a hulladékszállítási díjat sem fizették meg. Kérték kisebb űrtartalmú emblémás zsák biztosítását, azonban a szolgáltató kérésükre azt válaszolta, hogy csak akkor adhat, ha panaszos a 120 literes kuka díját megfizeti.
Az 1999 és 2000 évben felhalmozódott díjtartozás megfizetésére a szolgáltató felszólította panaszost, aki ennek nem tett eleget. 
Az ügyben vizsgálatot indítottam, megkerestem és tájékoztatást kértem Kelebia Község polgármesterétől, valamint rövid úton, telefonon megkerestem a közszolgáltatót, a Csongrád Megyei Településtisztasági Kft-t.

A megállapított tényállás
	A polgármester ismételt megkeresésemre megküldte Kelebia Község Önkormányzat Képviselő-testületének 10/1999. (X. 01.) ökr. sz. rendeletét (a továbbiakban: rendelet), valamint annak 4/2002. (III. 05.) ökr. sz. rendelettel történő módosítását. Egyúttal arról tájékoztatott, hogy 2002. évtől a lakossági hulladékszállítási díjat bevonták a kommunális adóba.
	Tájékoztatott továbbá arról, hogy a panaszosnak 2001. évben nem keletkezett a hulladékszállítási díjjal kapcsolatban hátraléka.
Az előző években - 1999-ben és 2000-ben - felhalmozódott hátralékok behajtásával a közszolgáltató egy céget bízott meg. Ennek eljárása azonban sikertelen volt, ezért a tartozások behajtásával a szolgáltató ügyvédet bízott meg.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.
27. § (1) A települési hulladékkezelési közszolgáltatást ellátó közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett - az önkormányzati rendeletben előírt módon - a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy
a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és
b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

Kelebia Község Önkormányzat Képviselő-testületének 10/1999. (X. 01.) ökr. sz. rendelete a környezetvédelemről

Kelebia Község Önkormányzat Képviselő-testületének 4/2002. (III. 05.) ökr. sz. rendelete a környezetvédelemről szóló 10/1999. (X. 01.) ökr. sz. rendelete módosításáról

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
	Megállapítom, hogy a 4/2002. (III. 5.) számú rendelet úgy módosította az alaprendeletet, hogy a szemétszállítási közszolgáltatást a lakosság részére díjmentessé tette, a kommunális adó terhére (7. §). A polgármester úgy tájékoztatott, hogy a hulladékszállítási díjnak a kommunális adóba történő bevonását a Csongrád Megyei Településtisztasági Kft. árajánlatainak figyelembevételével határozta meg a testület.
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg - egyebek mellett -  az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget vagy a szolgáltatás ingyenességét (23. § f) pont).
A Hgt. alapján tehát nem eredményez alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot az, hogy az önkormányzat a települési hulladék elszállítását ingyenessé tette, és a hulladékszállítás és ártalmatlanítás költségeit a helyi adóból fedezi.
	A panaszos beadványában elsősorban azt sérelmezte, hogy a háztartásukban keletkező hulladék és ennek elszállításának díja nem áll arányban egymással. A hulladékgyűjtő edénynél kisebb űrtartalmú műanyag zsák a rendelet szerint csak többlethulladék keletkezése esetén vehető igénybe. A közszolgáltató a rendeletre hivatkozva utasította el panaszosok azon kérelmét, hogy csak emblémás zsákot vehessenek igénybe.
A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan - egyebek mellett - a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét figyelembe véve kell meghatározni (25. § (1) bekezdés).
Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta a szolgáltatás és ellenszolgáltatás követelménye megvalósulásának szükségességét. Így az 52/1998 (XI. 27.), az 52/1998. (XI. 27.) és a 48/2000. (XII. 18.) AB határozat is kimondta, hogy a tényleges arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjat az elszállított szemét mennyisége alapján állapítja meg.
	Megállapítom, hogy a rendelet nem tesz eleget az arányosság követelményének azáltal, hogy nem teszi lehetővé a 120 literesnél kisebb űrtartalmú hulladékgyűjtők egyedi használatát. Ezáltal a rendeleti szabályozás a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
	További problémákat vet fel a rendelet 4. §-ának (2) bekezdése. Ez ugyanis kimondja, hogy a „kötelező szolgáltatás igénybevételével a tulajdonos és a szolgáltató között - a PTK. közüzemi szerződésekre vonatkozó szabályai szerint - szerződéses jogviszony jön létre".
Ugyanez a probléma merült fel az OBH 2869/2000. számú ügyével kapcsolatban, mely vizsgálatom eredményeképpen megállapítottam, hogy az "egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény valóban úgy rendelkezett, hogy az önkormányzat rendeletében megállapítja a közüzemi szolgáltatás esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit (2. § d)). Azonban ez a rendelkezés 2001. január 1-vel csak a kéményseprő-ipari közszolgáltatásokra vonatkozik, tekintettel arra, hogy ekkor lépett hatályba a Hgt. A Hgt. pedig a rendeleti felhatalmazásban már nem hivatkozik a Polgári Törvénykönyvben szabályozott közüzemi szerződéssel kapcsolatos rendelkezésekre.
	Ennek az az oka, hogy a közüzemi szerződés a fogyasztónak lehetőséget biztosít a szerződés felmondására. A hulladékszállítással kapcsolatban ez azt jelentené, hogy a fogyasztó bármikor felmondhatná a közszolgáltatóval kötött szerződést. Ez azonban összeütközésbe kerülne a Hgt.-vel, mivel a törvény a hulladék termelőjének, birtokosának kötelezettségéve teszi, hogy a tevékenysége során keletkező hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. Ezt a kötelezett az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti. (Hgt. 13. §)
	A törvényalkotónak a Hgt. megalkotásával tehát az volt a célja, hogy a tulajdonosokat minden esetben kötelezze - az arányosság szabályainak figyelembevételével megállapított - díj megfizetésére, ha az ingatlanukon hulladék keletkezik."
Megállapítom, hogy a rendelet azon szabálya, hogy a tulajdonos és a szolgáltató közötti szerződésre a közüzemi szerződésre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni, ellentétes a Hgt. szabályaival. Ez az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal, valamint a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
	A rendelet VI. fejezetében szabályozza a szabálysértési rendelkezéseket. Eszerint szabálysértésnek minősül és 20.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki a települési hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást jogszabálysértő módon nem veszi igénybe (13. §). 
A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Hgt., mint magasabb szintű jogszabályok szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a helyi önkormányzat rendeletében állapítja meg. Ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül, azaz a polgári jogi kötelezettség teljesítésének elmulasztása önmagában szabálysértéssé nem nyilvánítható.
	Az Alkotmánybíróság 19/1998. (V.22.) AB határozatában kimondta, hogy az önkormányzat részére biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény. A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). 
Azáltal, hogy a rendelet szabálysértésnek minősített egy polgári jogi jogviszonyból eredő kötelezettséget, visszásságot okozott a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben.

Ajánlás
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az Obtv. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megállapításakor az arányosság követelményeire, a szabálysértési tényállásra, valamint az igénybevevő és a szolgáltató közötti szerződésre - megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. július 12.

Takács Albert