OBH 6478/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához címzett beadványában azt sérelmezte, hogy a Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának jegyzőjéhez benyújtott kérelmére nem kapott választ. A jegyzőhöz írt beadványában a Salgótarján-Somoskő helységben lévő, a tulajdonát képező két ingatlanra szolgalmi út biztosítását, továbbá egy 10,5 m2-es faház építéséhez építési engedély megadását kérte. A panaszos részletezte a környező ingatlanok korábbi tulajdoni helyzetét, amelyek az 50-es évek államosítása előtt a család tulajdonában álltak, és kifogásolta azt az állapotot, hogy a Somoskő Váralja Egyesület által épített sportpálya miatt a több telek megközelítésére is használt út beépítésre került. Ennek következtében számára is csak gyalogosan, kiskapun keresztül közelíthetők meg a telkek, és a gondozáshoz szükséges eszközök, anyagok járművekkel történő eljuttatása lehetetlenné vált. A panaszos a kérelemhez vázrajzot mellékelt, amely szerint a közlekedéstől elzárt út, az édesapja által létesített és kiméretett - a tulajdonát képező - magánút (helyrajzi száma:           16024.).
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog, valamint a 2. § (1) bekezdésben foglalt, a jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódó tisztességes eljáráshoz való jog követelménye sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Az ügyre vonatkozó információk megszerzése érdekében rövid úton megkerestem a salgótarjáni polgármesteri hivatal jegyzőjét, az általa megküldött iratmásolatok alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	A panaszos kérelme 2001. május 9-én érkezett a polgármesteri hivatalhoz. A jegyzőhöz írt beadvány tartalmában azonos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához eljuttatott, az előzőekben összefoglalt panasz tartalmával.
Megállapítottam, hogy a panaszos a Somoskő helységben lévő két telkéhez szolgalmi út biztosításához (16028. és 16029. helyrajzi számú ingatlanokhoz), valamint az egyik telken egy  10,5 m2-es faház építéséhez szükséges építési engedély kiadásához kérte a jegyző segítségét.
A jegyző nekem megküldött  tájékoztatása szerint - noha ő maga és kollégái telefonon ugyan többször informálták a panaszost arról, hogy az építési szabályok szerint nincs lehetőség a telken építmény építésére - hibát követtek el, mivel írásban nem válaszoltak a panaszosnak. Ennek okai részint a polgármesteri hivatal építés és vállalkozásigazgatási irodáján történt személyi változások voltak, másrészt adminisztrációs mulasztás is történt. A jegyző arról biztosított, hogy az ügyféltől elnézést kért, és a beadványára írásban is válaszolni fog.
Kérésemre a jegyző megküldte a panaszos részére írt válaszlevele másolatát. A 2002. március 6-án kelt, 12219/2002. számú irat szerint - a késedelmes válasz indokának a megjelölésével és a panaszos szíves elnézését kérve - a jegyző arról tájékoztatta a panaszost, hogy átjárás céljára telki szolgalmat csak a Ptk. rendelkezései figyelembevételével lehet alapítani, továbbá ismertette az ide vonatkozó főbb szabályokat azzal, hogy az érintettek (a szolgalom jogosultja és kötelezettje) megállapodása hiányában a szolgalmi jogot a "bíróság ítélete konkretizálja".
A faház létesítésére vonatkozóan pedig kifejtette, hogy egy esetleges engedélyezési eljárás során az építésügyi hatóság köteles meggyőződni arról, hogy a tervezett építés megfelel-e a jogszabályi követelményeknek. Ezért - többek között - vizsgálni kell azt is, hogy az elkészített tervdokumentáció megfelel-e a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv előírásainak, illetve az építési telek kialakítása megtörtént-e. Beépítésre szánt területen épület csak építési telken helyezhető el, amelyet úgy kell kialakítani, hogy az megközelíthető legyen gépjárművel köz- vagy magánútról. A 14/1998. (VI. 15.) Ör. számú helyi önkormányzati rendelettel elfogadott szabályozási terv szerint Somoskő területére egy kiszolgáló és lakóút kialakítását tervezi az önkormányzat, amelynek a megvalósulása és a szükséges közművek kiépítését követően válna csak lehetővé a kérdéses ingatlanok beépítése. A lakóút céljára való lejegyzést az 1997. évi LXXVIII. törvény szabályozza, amelynek alkalmazásával jár majd el az építésügyi hatóság. A jegyzői levélben foglaltak szerint a panaszos problémájára akkor lesz véglegesen megnyugtató megoldás, ha az önkormányzat elkezdi a rendezési tervében foglaltak végrehajtását.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (A tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2. § (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.
Az elintézési határidő 
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
Kérelem 
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető.
(2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet.
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
4. § (1) Az engedély iránti kérelmet az ügyfél vagy törvényes képviselője, illetve meghatalmazottja (a továbbiakban: építtető) írásban az 1. számú melléklet szerinti nyomtatványon terjesztheti elő.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) az építtető nevét, címét és aláírását,
b) a kérelemmel érintett ingatlan címét és helyrajzi számát,
c) a kérelem tárgyát, annak rövid leírásával,
d) a mellékletek felsorolását,
e) az adott kérelemmel összefüggő megelőző építésügyi hatósági eljárásokra való hivatkozást,
f) építészeti-műszaki tervdokumentáció benyújtásának kötelezettsége esetén a készítésében közreműködő tervező(k) nevét, címét, tervezői jogosultságuk megjelölését,
g) a külön jogszabályban meghatározott értékű illetékbélyeget.

A vizsgálat megállapításai
	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam - és ez a panaszosnak a jegyzőhöz írt kérelméből is kitűnik -, hogy a panaszos a tulajdonában lévő örökség útján megszerzett két ingatlanának a gondozását (a kert művelését) nem tudja ellátni, mivel oda a kerti műveléshez szükséges eszközöket nem tudja eljuttatni. A korábbi években ebben akadályoztatva nem volt, csupán a Somoskő Váralja Egyesület által létesített sportpálya megépítésével állt elő az a helyzet, hogy az addig használt szolgalmi út beépítésre került. Ezt követően már csak gyalogosan, egy kiskapun keresztül, kulccsal lehetett megközelíteni a két ingatlant.
A faház létesítésére vonatkozó kérdését a panaszos több ízben is szóban előadta a polgármesteri hivatalnál, jelezve, hogy víz, villany híján nem nyaralót, csupán egy kis házat kíván felépíteni. Mint nagykanizsai lakos, csak egy ilyen kis hajlék megépítésével tudja azt biztosítani, hogy a telkeket gondozza, amelyektől családi okok miatt nem akar megválni.
Álláspontom szerint a panaszosnak a jegyzőhöz írt "kérései" közül a faház létesítésére irányuló kérelmét nem lehet kifejezetten építési engedély iránti kérelemnek tekinteni.
Az Áe. 16. §-ában foglaltak alapján az államigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be. Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 4. §-ában foglaltak alapján az építésügyi hatósági engedélyeket a rendelet 1. számú melléklete szerinti nyomtatványon kell előterjeszteni, a jogszabályban nevesített és kötelezően megjelölt tartalommal (4. § (2) bekezdés a)-g) pontig). A panaszos ilyen kérelmet nem terjesztett elő, ezért az önkormányzat az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást szabály szerint nem folytathatta le, de az önkormányzatnak a határidő betartásával, írásban tájékoztatnia kellett volna a panaszost a faház létesítésére vonatkozó helyi lehetőségekről, illetve ennek a jogszabályi feltételeiről. Az írásbeli választ a panaszos azért is igényelte volna - amint erre a kérelmében is utal -, mert a   szóbeli érdeklődéseire, a telekhez vezető út hiánya miatt, elutasító választ kapott.
Az iratmásolatok alapján megállapítottam, hogy a panaszosnak az önkormányzat jegyzője végül is a 2002. március 6-án kelt levelében írásban válaszolt, amelyben teljes körű  tájékoztatást adott az építési tevékenységre vonatkozó felsőbb szintű és a helyi jogszabályi feltételekről, továbbá a szolgalom alapítás tekintetében is megfelelő jogi felvilágosítással szolgált. Ezzel az önkormányzat eleget tett az Áe. szerinti - az ügyfél jogairól és kötelezettségeiről szóló - kioktatási kötelezettségének, ugyanakkor a válaszadás jelentős késedelme miatt az önkormányzatot mulasztás terheli.
Az önkormányzat magatartása az Alkotmányban foglalt jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódó tisztességes eljáráshoz való jog követelményével összefüggésben visszásságot idézett elő. Ez az alkotmányos visszásság a kérelem benyújtásától, 2001. május 9-től a válaszadásra nyitvaálló határidő (30 nap) elteltétől számítva a válaszadás napjáig, 2002. március 6. napjáig fenn állt.
A vizsgálatom befejezésekor az alkotmányos visszásság megállapításaira okot adó körülmény már megszűnt azzal, hogy az önkormányzat jegyzője a mulasztást pótolta, ezért kezdeményezést, ajánlást nem teszek.
	A fentieken túlmenően vizsgáltam még, hogy sérült-e a panaszosnak a tulajdonhoz fűződő alkotmányos joga.
A panaszosnak a jegyzőhöz írt kérelme azt is tartalmazta, hogy a Somoskő Váralja Egyesület építkezését megelőzően az ingatlanok zavartalan megközelítése biztosított volt. A hozzám megküldött beadványhoz mellékelt vázrajz szerint pedig a panaszos tulajdonában lévő 16024. helyrajzi számú magánutat elzárta az egyesület, ezért az ingatlanai - további 5 más ingatlannal együtt - megközelíthetetlenné váltak. Álláspontom szerint az ügyféli beadványban egy birtokvédelemre vonatkozó igény is megfogalmazódik, amely jogkérdést a jegyző nem vizsgálta. Ezzel megsértette az Áe. 16. § (3) bekezdésében foglalt azon követelményt, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni.
A Ptk. 191. § (1) bekezdése szerint, akit birtokától megfosztanak, vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását, vagy a zavarás megszüntetését. A tulajdonjogon alapuló birtok követelése nem évül el, államigazgatási úton azonban birtokvédelmet csak a birtokháborítás elkövetésétől számított egy éven belül lehet kérni.
Az önkormányzat eljárását vizsgálva - a válaszlevél tartalmára is tekintettel - megállapítottam, hogy a panaszos tulajdonának a birtoklása szempontjából releváns tényeket nem tárta fel, azaz nem tisztázta a tényállást abban a kérdésben, hogy helye van-e jogvédelmi eszközök alkalmazásának, illetve az ehhez kapcsolódó államigazgatási hatósági eljárás lefolytatásának.
Megítélésem szerint a fentiek elmaradása miatt sérült a panaszosnak az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való joga és az önkormányzat eljárásjogi mulasztása alkotmányos visszásságot idézett elő.
Mindezek figyelembevételével az Obtv. 21. § (1) bekezdése értelmében az alábbi kezdeményezést teszem.

Kezdeményezés
	Felkérem Salgótarján Megyei Jogú Város jegyzőjét, hogy a tényállás tisztázásával, a bizonyítási eszközök igénybevételével és értékelésével folytassa le a birtokvédelemre irányuló államigazgatási eljárást.
	Kérem, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 2002. április 3.

Lenkovics Barnabás