OBH 6291/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos beadványában Ásotthalom Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 1/2000. (I. 20.) számú rendeletét (a továbbiakban: rendelet) sérelmezte. Panaszában előadta, hogy a rendelet szerint külterületen lévő tanyájából a keletkezett hulladékot személyesen elvinnie a tőle 3 km távolságban lévő konténerhez, amelyre kora és egészségi állapota miatt képtelen. Az ingatlant egyébként alig használja, mert sokat tartózkodik kórházban. Mindezek alapján úgy érzi, hogy a megállapított hulladékszállítási díj nem áll arányban a nyújtott szolgáltatással.
Az ügyben vizsgálatot indítottam, megkerestem és tájékoztatást kértem a község jegyzőjétől.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2. § (1) A rendelet előírásait a települési hulladék kezelésére, a települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) által, a jogszabályoknak megfelelően szervezett közszolgáltatás díjának meghatározásakor kell alkalmazni.
(3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
(3) A (2) bekezdés szerinti egységnyi díjtételek - elkülönítve - tartalmazzák a hulladék szállításának, begyűjtésének, szelektív gyűjtésének és - az utógondozásra, illetve monitorozásra is kiterjedő - ártalmatlanításának költségeit is.
(4) A fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a szolgáltatás mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata.

Ásotthalom Község Önkormányzat Képviselő-testülete 1/2000. (I. 20.) számú rendelete a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételéről

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
	A jegyző tájékoztatása szerint a külterületen lévő ingatlanok tulajdonosainak 2002. január 1-ig a kihelyezett konténerekhez kellett elvinni a háztartási szemetet. A konténer azonban sokaknak jelentős távolságra esett az ingatlanuktól. A képviselő-testület ezért 2001. januárjától módosította a rendeletét. Eszerint a külterületen is bevezették a két hetenkénti hulladékgyűjtést, valamint további konténereket helyeztek ki. A tanyán élők számára a polgármester 2001. márciusában fórumot szervezett, amelyen ismételten felmerült az az aránytalanság is, hogy sokan a kihelyezett konténerektől több kilométerre laknak. Ezért a képviselő-testület 2001. novemberi ülésén elfogadta a rendelet módosítását, mely egységessé tette a bel- és külterületen élők számára a szemétszállítást. A rendelet szerint a közszolgáltatás ellátása belterületen és külterületen kéthetente egy alkalommal történik. A külterületi ingatlanoktól a háztartási hulladék elszállítását a konténerekhez az ÁSOTT-TELSZO Kht. végzi a Szolgáltatóval kötött külön szerződés alapján és feltételekkel (2. § (7)-(8) bekezdés). Tekintettel arra, hogy a rendelet módosításával az önkormányzat egyenlő feltételeket teremtett  kül- és belterületen lakók élők között, megállapítom, hogy a 2002. január elseje óta hatályos szabályozás nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
	A rendelet áttekintését követően a továbbiakat állapítottam meg.
A rendelet 2. sz. melléklete tartalmazza a közszolgáltatási díjtételeket. Eszerint bel- és külterületen a 110 literes gyűjtőedény, illetve a 2 műanyagzsák (melyből 1 zsákba 30 kg. hulladék fér) havi szállítási díját 470 Ft-ban határozza meg. Azaz 60, valamint 110 liter hulladék elszállítási díja ugyanannyiba kerül. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan - egyebek mellett - a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét figyelembe véve kell meghatározni (25. § (1) bekezdés). A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) szabályai szerint a képviselő-testületnek a közszolgáltatás díját a közszolgáltatással arányosan kell megállapítania. A kormányrendelet szerint a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén az egységnyi díjtétel a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja (5, 7. §). 
	Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az arányosság követelményének problémájával. A 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban leszögezte, hogy "az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja." A 55/1998. (XI. 27.) AB határozatban pedig kimondta, hogy a "szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (...) A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és annak elszállításához, hanem azt tükröző más mutatóhoz (pl. a helyiségek száma, lakásban élő személyek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	A jelenlegi szabályozás abban az esetben lehetne elfogadható, ha a rendelet egyértelművé tenné, hogy a zsákos hulladékszállítás díja - bár az elszállított szemét mennyisége majd a felével kevesebb, mint a gyűjtőedényben felgyűlt hulladék mennyisége - azért egyezik meg a gyűjtőedényes szállítás díjával, mert a zsákok előállításának, beszerzésének költsége fedezi a többlet összeget. A rendelet azonban nem tartalmazza a zsákok beszerzésének díját, a szolgáltató kötelezettségei között csak a zsákok folyamatos beszerzését és biztosítását említi meg (3. § (4) bekezdés).
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az önkormányzat azáltal, hogy rendeletében a hulladékszállítási díjak megállapításakor nem tartotta szem előtt a magasabb szintű jogszabályokban rögzített arányosság követelményét, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésével - a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben.
	A rendelet szerint szabálysértést követ el és 30.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható az, aki a kötelező közszolgáltatást jogszabálysértő módon nem veszi igényben (6. § (1) bekezdés a) pont). 
A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Hgt., mint magasabb szintű jogszabályok szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a helyi önkormányzat rendeletében állapítja meg. Ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül, azaz a polgári jogi kötelezettség teljesítésének elmulasztása önmagában szabálysértéssé nem nyilvánítható.
Az Alkotmánybíróság 19/1998. (V.22.) AB határozatában kimondta, hogy az önkormányzat részére biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény. A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). 
Azáltal, hogy a rendelet szabálysértésnek minősített egy polgári jogi jogviszonyból eredő kötelezettséget, visszásságot okozott a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben.

Ajánlás
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az Obtv. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megállapításakor az arányosság követelményeire, valamint a szabálysértési tényállásra - megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. június 24.

Takács Albert