OBH 6125/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr.Simonyi Anna

Az eljárás megindulása 
	A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy az ingatlanával szomszédos ingatlan tulajdonosa engedély nélküli építkezése ügyében nyolc hónap elteltével sem folytatta le a pécsi jegyző a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal által elrendelt új eljárást. Sérelmezte továbbá, hogy a pécsi polgármesteri hivatalnál az általa indított birtokvédelmi eljárást követően  az építésügyi igazgatás területére tartozó intézkedéseket a jegyző nem hozta meg.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 16 §. (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mivel a rendelkezésre álló adatok alapján több, alkotmányos joggal összefüggésben felmerült a visszásság gyanúja.

Megállapított tényállás:
	Eljárásom során tájékoztatást kértem a pécsi és a komlói jegyzőtől. A panaszos által csatolt iratokból és a pécsi jegyző válaszából megállapítottam, hogy a panaszos birtokvédelmet kért szomszédjával szemben.  Bejelentette a pécsi polgármesteri hivatalnak, hogy az ingatlanával szomszédos ingatlan új tulajdonosa  a jogerős és végrehajtható engedély alapján folytatott lakóház építése során a két ingatlan közös telekhatárán meglévő kerítés egy szakaszát elbontotta, az ingatlanán engedélye nélkül tárol különféle anyagokat. Ugyanebben a beadványában a panaszos kérte, hogy a másodfokú építésügyi hatóság által elrendelt fennmaradási engedélyezési eljárást folytassa le a jegyző. A hatóság a birtokháborítási eljárást lefolytatta, és tárgyalás megtartását követően  kötelezte a birtoksértőt a kerítés helyreállítására, továbbá, hogy az általa elhelyezett ingóságokat szállítsa el a panaszos használatában álló pincetetőről. A hatóság, miután kötelezett nem hajtotta végre a határozatot, több ízben sújtotta végrehajtási bírsággal, több mint ötven ezer forint összegben. A panaszos másik kérelmére - és így a másodfokú hatóság által elrendelt eljárásban - intézkedést azonban csak tíz hónap elteltével hozott az építési hatóság. Az építtetőt (a panaszos szomszédját) fennmaradási engedély benyújtására kötelező határozatot a panaszos megfellebbezte. A Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal mint másodfokú építésügyi hatóság  az első fokú határozatot megsemmisítette és új eljárás lefolytatását rendelte el, amelyre Komló Város jegyzőjét jelölte ki. A komlói jegyző kérésemre megküldte az építési ügy előzményi iratait, valamint az általa tett közbenső intézkedések másolatait. E szerint helyszíni szemlét tartott, kiegészítő iratokat kért be. Az érdemi határozatot azonban  vizsgálatom ideje alatt még nem hozta meg.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról (a továbbiakban Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.

1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (továbbiakban Ptk.)
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
1960. évi 11. tvr a polgári törvénykönyv végrehajtásáról  (továbbiakban Ptké.) 
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (továbbiakban: Ét.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(2) Az építésügyi hatósági engedély feltételekhez köthető.
37. § (1) Az építésügyi hatóság engedélye egyben - az engedélybe foglalt szakhatósági előírások vonatkozásában - szakhatósági engedély is, amely azonban nem menti fel az építtetőt a külön jogszabályok szerint szükséges más hatósági engedélyek megszerzésének kötelezettsége alól.
(2) Az építésügyi hatóság engedélye az építési munkával kapcsolatos polgári jogi igényt nem dönt el.
38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.

253/1997. (XII.  ) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (továbbiakban: OTÉK)
építmény (pince),
31. § (1) Az építményeket csak úgy szabad elhelyezni, hogy azok együttesen feleljenek meg a településrendezési, a környezet-, a táj-, természet- és a műemlékvédelmi, továbbá a rendeltetési, az egészség-, a tűz-, a köz- és más biztonsági, az akadálymentességi követelményeknek, valamint a geológiai, éghajlati, illetőleg a terep, a talaj és a talajvíz fizikai, kémiai, hidrológiai adottságainak, illetőleg azokat ne befolyásolják károsan.

46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed minden - a (2) bekezdésben nem említett - építményre, építményrészre, épületegyüttesre (a továbbiakban együtt: építmény), - a telekalakítás kivételével - az Étv. 34. § (1) bekezdés szerinti építési munkára, továbbá a 9. §-ban meghatározott egyéb építési tevékenységre (a továbbiakban együtt: építési tevékenység), tekintet nélkül annak rendeltetésére, állandó vagy ideiglenes jellegére, továbbá anyagára, illetőleg építési módjára.
2. § (1) A rendelet hatálya alá tartozó építési tevékenység végzéséhez - a 37. § (1) bekezdésben meghatározottak kivételével - az e rendeletben felsorolt esetekben az Étv. 52. § (2)-(3) bekezdésben meghatározott illetékességgel rendelkező építésügyi hatóság (a továbbiakban: építésügyi hatóság) engedélye szükséges.
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
ak) a telek oldal és hátsó telekhatárain a kerítést,
e) közterületen az a) pontban foglaltakon túlmenően:
ec) bármilyen kerítés létesítése;
(3) Az (1) bekezdésben kivételként felsoroltak, valamint a (2) bekezdésben nem említett építési, illetőleg bontási munkák építésügyi hatósági engedély nélkül végezhetők.
10. § (1) A 9. § (1) bekezdésének a), b), d) és g) pontjaiban, valamint önkormányzati rendeletben ekként meghatározott építési tevékenység eredményeként megvalósult építmények csak jogerős és végrehajtható használatbavételi engedély alapján vehetők használatba.
(2) A 9. § (1) bekezdésének c), e), f), h) és i) pontjaiban meghatározott építési tevékenységek elkészültét az építtetőnek írásban be kell jelentenie az építésügyi hatósághoz.

Érintett alkotmányos jogok: 
1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmánya
 2. § (1) bekezdés: A Magyar köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja  a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) bekezdés: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai:
	A rendelkezésre álló iratokból megállapítottam, hogy a panaszos birtokvédelmi ügyében hozott határozatot a hatóság többszöri végrehajtási bírság kiszabásával igyekezett kikényszeríteni. Az Áe. 82 § -a szerint a végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Tájékoztatom a panaszost, hogy az alkalmazott végrehajtási módok megválasztása kérdésében sem a felettes szerv, sem az országgyűlési biztos nem dönthet, s erre nem is utasíthatja a végrehajtást foganatosító szervet. Tekintettel arra, hogy a birtokháborítási ügyekben a végrehajtást kérelemre kell ellenőriznie a hatóságnak, ezért amennyiben a kötelezett nem teljesítette az előírt kötelezettségét, a végrehajtás iránti intézkedést a panaszosnak kell  ismételten kezdeményeznie.
	Az elhúzódó építésügyi eljárásra irányuló panaszra vonatkozóan megállapítottam, hogy a panaszos 2000. decemberében - a szomszédja számára építési engedélyt megadó határozat ellen benyújtott fellebbezésében - jelezte először a hatóságnak, hogy szomszédja engedély nélkül végzett bizonyos építési munkákat. Az első fokú hatóság a fellebbezés felterjesztésekor arról tájékoztatta a felettes hatóságát, hogy a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felszólította az építtetőt. Erről az intézkedésről írásos adatot a rendelkezésre álló iratokban nem leltem fel. A Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal a fellebbezést elbírálva az építési engedélyt részben megváltoztatta, és felhívta az első fokú hatóságot, hogy az engedély nélküli építkezés ügyében tegye meg a szükséges intézkedéseket. Ebből arra következtettem, hogy az első fokú hatóság - állítása ellenére - nem intézkedett az ügyben. Az első fokú építésügyi hatóság csak a felettes szerve külön felhívására (a panaszos ismételten bejelentéssel élt a másodfokú hatósághoz, amelyben újabb engedély nélküli építkezést kifogásolt) hozta meg az engedély nélküli építkezésre vonatkozó közbenső intézkedését (fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelező határozatot), amelyben azonban nem rendelkezett a panaszos utóbb előterjesztett kérelméről. Az Áe. 42. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. Az Ét. 34. § (5) bekezdése alapján az építésügyi engedélyezési (kötelezési) ügyekben a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül kell a döntést meghozni.  A fentiekben kifejtettekből megállapítottam, hogy az első fokú építésügyi hatóság a hivatkozott törvényi előírásokat megszegte, az ügyintézési határidőt többszörösen túllépte. Az ismertetett eljárással a vizsgált alkotmányos jogok sérültek, visszásságot okozva. A megyei közigazgatási hivatal észlelve a mulasztást, intézkedésre hívta fel a jegyzőt, aki  a felhívás alapján a mulasztást saját hatáskörében pótolta. Az ismételten benyújtott fellebbezés alapján elrendelt új eljárásra más jegyzőt jelölt ki a felettes hatóság, mert álláspontja szerint a pécsi építésügyi hatósági eljárások miatt "a pártatlanságba vetett hit és a közbizalom fenntartása indokolja, hogy a megismételt I. fokú eljárást olyan építési hatóság folytassa le, amely a fent jelzett mulasztások esetleges következményeivel sem érintett". Megállapítottam, hogy a másodfokú építésügyi hatóság mint felettes szerv az ismertetett intézkedésével a panaszban  előadott kifogást orvosolta. A kijelölt hatóságtól kapott információk és iratok alapján megállapítottam, hogy az iratok megérkezését követően az eljárást megindította, helyszíni szemlét tartott, majd az építtetőt felhívta az általa kezdeményezett - telekhatár kiigazítására irányuló - és már befejezett földhivatali eljárás eredményéről haladéktalanul tájékoztassa. Az ingatlan-nyilvántartási  térkép kiigazítása szükséges lehet ugyanis a fennmaradási engedélyezésnél.
	Figyelemmel arra, hogy vizsgálatom ideje alatt a kijelölt hatóságnak a panasz tárgyát képező ügyben  a jogszabályokban megállapított ügyintézési határideje lejárt, felkérem Komló Város Önkormányzata jegyzőjét, hogy tájékoztasson az eljárása befejezéséről.
	Bár az építkezés helye szerint illetékes pécsi hatóság mint fentebb rámutattam, pótolta eljárási mulasztását, szükségesnek tartom felkérni Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata jegyzőjét, hogy intézkedjen hivatalában a jövőbeni szabályos eljárások érdekében az anyagi és az eljárási jogszabályok maradéktalan megtartásáról.

Budapest, 2002. május 23.

Lenkovics Barnabás