OBH 5920/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos szomszédja ebtartását sérelmezve fordult az országgyűlési biztoshoz. Előadta, hogy szomszédja egy hármuk (panaszos, az állatok tulajdonosa, az állatok gondozója) által bérelt ingatlan kertjében tartja a kutyákat, melyek - panaszos véleménye szerint - nincsenek beoltva és ürülékük piszkítja, szennyezi a közös használatú ingatlanrészeket. A problémával a Budapesti XXII. kerületi Önkormányzathoz fordult, mely határozatában megtiltotta az ebtartást, de a végrehajtásról nem gondoskodott.
Az ügyben az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének érintettsége miatt vizsgálatot indítottam. Ennek során megkerestem és tájékoztatást kértem a jegyzőtől.

A megállapított tényállás
	A jegyzőtől először 2001. november végén kért tájékoztatást az országgyűlési biztos hivatalvezetője. Tekintettel arra, hogy az ismételt sürgetése sem érkezett válasz, 2002. április közepén a polgármestert kértük fel intézkedésre. Ezt követően - április végén - érkezett meg a jegyző válasza. 
Levelében arról tájékoztatott, hogy panaszos 2001. február 23-án szóban tett bejelentését jegyzőkönyvbe vették, majd az ügy kivizsgálása érdekében felkérte a Budapest Főváros Állategészségügyi és Élelmiszer Ellenőrző Állomása XXII. kerületi főállatorvosát, valamint  a Fővárosi ÁNTSZ XXII. kerületi Intézetét, hogy a panaszt állategészségügyi, állatvédelmi és közegészségügyi szempontból vizsgálják ki. Ezentúl 2001. március 6-án a Polgármesteri Hivatal munkatársa és az ÁNTSZ kerületi intézetének munkatársával együtt helyszíni szemlét tartott, melyen panaszos is jelen volt. 
 A két szakhatóság  vizsgálatáról 2001. április 23-án a jegyző úgy tájékoztatta panaszost, hogy az ÁNTSZ kerületi intézetének szakvéleménye megérkezett, azonban a kerületi Főállatorvos szakvéleménye még nem. Tájékoztatásában ezért kitért arra, hogy az állattartás körülményeinek megváltoztatása tárgyában álláspontját csak a hiányzó szakvélemény beérkezését követően tudja kialakítani. 
A jegyző 2001. július 21-én meghozott határozatában megtiltotta az ebtartást az ingatlanon, valamint kötelezte a tulajdonost, hogy a határozat jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül szállítsa el a kutyákat. A határozat indokolása megállapította, hogy az ingatlanon egy vendéglátóipari egység és emögött az udvarban két lakás található. Az ebek a vendéglátó egység tulajdonosáé, az öt kutya a lebetonozott hátsó udvarban tartózkodik. Erre az udvarra nyílik panaszos és szomszédja lakása. Az ebek tulajdonosa az állatok oltási könyvét nem tudta bemutatni. A szakhatósági vélemények megállapították, hogy az "ebek elhelyezésére nincs alkalmas hely, a higiéniai körülmények rosszak".
A határozat 2001. augusztus 29-én jogerőre emelkedett. Tekintettel arra, hogy a határozatot kötelezett önként nem hajtotta végre, a jegyző 2001. november 20-án helyszíni szemlét tartott. Ennek során az ingatlanon egy kutyát talált. Ezt követően 2001. december 11-én kelt határozatában 10.000 Ft végrehajtási bírsággal sújtotta az állattartót.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
20. § Jogszabály elrendelheti, hogy a határozat meghozatala előtt más közigazgatási szerv (a továbbiakban: szakhatóság) előzetes hozzájárulását kell beszerezni. A szakhatóságot - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv keresi meg.
31. § (1) A tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Ennek megtartása során
b) helyszíni szemle tartható.
(2) Ha a szemle eredményét az érdekeltek előzetes idézése vagy értesítése veszélyeztetné, a szemle elrendelését megkezdése előtt szóban kell közölni.
77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.

1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről
4. § (1) Az állattartó köteles a jó gazda gondosságával eljárni, az állat fajának, fajtájának és élettani szükségleteinek megfelelő életfeltételekről gondoskodni.
5. § (1) Az állattartó gondoskodni köteles az állat megfelelő és biztonságos elhelyezéséről, szökésének megakadályozásáról.

41/1997. (V. 28.) FM rendelet az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról
1. § (1) Állatokat tartani - amennyiben külön jogszabály másként nem rendelkezik - csak az Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) által előírtaknak megfelelő helyen és építményben, valamint a külön jogszabályban foglaltak szerint szabad.
(2) Az állattartáshoz olyan állattartó épületet, telepet, karámot, stb. (a továbbiakban: állattartó létesítmény) kell létesíteni, továbbá olyan állattenyésztési, állattartási technológiát (a továbbiakban: technológia) kell alkalmazni, amely lehetővé teszi az állatok fertőzésmentes, egészséges környezetben való tartását és biztosítja, hogy az állati termék közvetlenül emberi fogyasztásra vagy élelmiszer-előállításra alkalmas legyen.
(4) Az állatok tartása az emberek, az állatok egészségét nem veszélyeztetheti, a környezetet nem károsíthatja.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
	Az állattartást megtiltó határozat meghozatalát érintő vizsgálatom során megállapítottam, hogy a XXII. kerületi önkormányzat a panaszos kérelmét érdemben megvizsgálta, a tényállást a helyszíni szemle során és a szakhatóságok bevonásával kellően feltárta. A jegyző tájékoztatta panaszost arról a tényről is, hogy a szakhatósági vélemények beérkezéséig nem tud határozatot hozni. A hatóság azonban érdemi határozatát a kérelem benyújtását követő ötödik hónap végén hozta meg. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezései szerint az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított harminc napon belül kell meghozni. Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja, melyről az ügyfelet tájékoztatni kell (Áe. 15. §).
	Megállapítom, hogy a jegyző  - még ha a panaszosnak megküldött 2001. április 23-án kelt, a szakhatósági véleményekről szóló tájékoztatását hosszabbításnak minősítem - érdemi döntését jóval az Áe. szabályai szerinti időkereten túl hozta meg. Az Alkotmánybíróság 72/1995. (IV. 25.) számú határozatában kimondta, hogy az "Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál".
	Mindezek alapján a hatóság azáltal, hogy az ebtartás megtiltó határozatát a kérelem előterjesztését (2001. február 23.) követően majd öt hónap múlva hozott határozatot (2001. július 21.) visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
	Megállapítom, hogy az alaphatározatban foglalt kötelezésnek az állattartó önként nem tett eleget. A jegyző a határozata jogerőre emelkedését követően helyszíni szemlét tartott, majd miután megállapította, hogy az udvaron változatlanul él egy kutya, végrehajtási bírságot szabott ki 10.000 Ft. összegben. Megállapítom, hogy a helyszíni szemlére a határozat jogerőre emelkedését követően majd három hónap múlva, a bírság kiszabására pedig a szemlét követően három hét múlva került sor. Megállapítom tovább, hogy a jegyző által megküldött iratanyagban nincs nyoma annak, hogy a kiszabott bírság behajtásra került-e.
Az országgyűlési biztosok több alkalommal kimondták, hogy "nagyon fontos rendelkezése az Áe.-nek az, amely előírja, hogy a közigazgatási szerv a végrehajtás foganatosítása során azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. Ha valamely ügyben az elrendelt intézkedés nem vezet eredményre, az államigazgatási szerv ugyanabban az ügyben egy másik hatékonyabbnak ígérkező intézkedést rendelhet el".
Azáltal, hogy a hatóság a 10 hónapja meghozott határozatát nem hajtotta végre, alkotmányos visszásságot okozott a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
	Végül megállapítom, hogy a hatóság az országgyűlési biztos megkeresésére majd öt hónap elteltével válaszolt. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) szerint az országgyűlési biztos megkeresésének a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely tizenöt napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni (Obtv. 18. §-ának (10) bekezdése). A hatóság késedelmes válaszával sértette az országgyűlési biztosnak Obtv.-ben meghatározott vizsgálati jogosultságát, korlátozta az országgyűlési biztost alkotmányos feladati ellátásában. Ezáltal a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.

Kezdeményezés
	Az Obtv. 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Budapesti XXII. kerületi jegyzőnek, hogy a 2001. július 21-én kelt határozata végrehajtásáról, valamint a kiszabott végrehajtási bírság behajtásáról gondoskodjék.
	Kezdeményezem továbbá a jegyzőnek, hogy a jövőben fokozottan figyeljen és figyelmeztesse munkatársait is az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek, különösen az ügyintézési határidőkre vonatkozó előírások betartására, valamint az országgyűlési biztosok megkeresésének határidőben történő megválaszolására.
	Kérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 21. §-ának (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. május

Lenkovics Barnabás