OBH 4871/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
	Panaszos beadványában előadta, hogy a pécsi önkormányzati rendelet a  szemétszállítási díj tételét a családtagok számát alapul véve állapítja meg. Számára a díj méltánytalanul magas, mivel nyolc tagú családját egyedüli keresőként tartja el. A család kertes házban él, a szerves hulladékot komposztálják, a műanyag és üveghulladékot pedig a hulladékszállítást ellátó közszolgáltató által kihelyezett gyűjtőkbe hordják. Panaszával levélben megkereste a közszolgáltatót, aki válaszában az önkormányzati rendeletre hivatkozva elutasította a díj csökkentésére irányuló kérelmet. Panaszos vélemény szerint az önkormányzati rendeletben azonban nem érvényesül a szolgáltatás-ellenszolgáltatás elve.
A panasz alapján vizsgálatot indítottam és megkerestem, valamint tájékoztatást kértem Pécs Megyei Jogú Város jegyzőjétől.

Az ügy jogszabályi háttere
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
8. § (1) A 7. § (2) bekezdés a) pontja szerinti egységnyi díjtétel megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyűjtőedényzet az ingatlantulajdonos vagy a közszolgáltató tulajdona-e. Ha a gyűjtőedényt külön bérlettel a közszolgáltató biztosítja, annak költsége a díjtétel megállapításánál nem vehető figyelembe.
(4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.

Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének 1996. évi 56. sz. rendelete a települési szilárd hulladék összegyűjtésével, elszállításával és ártalommentes elhelyezésével kapcsolatos közszolgáltatásról és annak kötelező igénybevételéről

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
	Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2000. december 31-ig hatályban volt 1. §-ának (1) bekezdése kimondta, hogy a "helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni". 
A 2001. január 1-től hatályos, a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) is úgy rendelkezik, hogy az ingatlan tulajdonosa köteles az ingatlanán keletkező települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni (20. § (1)). A Hgt. végrehajtására kiadott a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) szerint a "települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett" (5. §). Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a települési szilárd hulladék összegyűjtésével, elszállításával és ártalommentes elhelyezésével kapcsolatos közszolgáltatásról és annak kötelező igénybevételéről szóló 1996. évi 56. sz. rendeletének (a továbbiakban: rendelet) 3. §-ában a magasabb szintű jogszabályokkal összhangban kimondja, hogy a "rendszeres hulladékszállításba bevont területen a szolgáltatás igénybevétele kötelező".
	A jogszabályok alapján tehát panaszos köteles a szemétszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni. Ebből következően ekörben alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem merült fel.

Ezt követően vizsgáltam meg a panasznak azt a részét, mely a hulladékszállítási díjtétel megállapítását tartja méltánytalannak, mivel panaszos véleménye szerint a megállapított díj mértéke feltűnően nagy értékkülönbséget mutat az elszállított szemét mennyiségéhez viszonyítva. A hulladékszállítás havi díjtételeit a rendelet 3. sz. melléklete tartalmazza.
	Az Alkotmánybíróság 9/2002. (III. 20.) AB határozatában megállapította, hogy a 3. számú melléklet rendelkezései alkotmányellenesek, ezért azokat 2002. július 1-jei hatállyal megsemmisítette. Indokolásában kifejtette, hogy "a Hgt. 25. § (1) bekezdése szerint a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket alapul véve a külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
	A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szabályairól a 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) rendelkezik.
A kormányrendelet 7. §-a szerint a közszolgáltatási díj megállapítása az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtétel a gyűjtőedény egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömege vagy térfogata szerint meghatározott díj lehet.
A rendelet 3. számú melléklete a lakossági hulladékszállítási díjtételeket nem a gyűjtőedény egyszeri ürítési díja vagy tömege, térfogata alapján állapította meg, ezzel túllépte a Hgt. 25. § (1) bekezdésében foglalt keretet, és figyelmen kívül hagyta a kormányrendelet 7. § rendelkezéseit.
(...) Mivel az önkormányzati szabályozás a magasabb jogszabályi előírások kereteit túllépte, azokkal ellentétes szabályozást tartalmaz, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság a megjelölt rendelkezések megsemmisítéséről döntött."
Figyelemmel az idézett alkotmánybírósági döntésre, a hulladékszállítási díjtétel meghatározása kérdésében az országgyűlési biztos már nem foglal állást.
	A rendelet további részei vizsgálata során az alábbiakat állapítottam meg.
A rendelet 20. §-a rendelkezik a díjfizetési késedelem következményeiről. Eszerint a "tulajdonost, illetve használót a szolgáltató vagy megbízottja a késedelembe eséstől számított 15 napon belül írásban szólítja fel díjfizetési kötelezettségének teljesítésére. Az írásbeli felszólítás tulajdonos általi kézhezvételét követő 30. nap eredménytelen elteltével a szolgáltató követelésének jogi úton érvényt szerezhet" (rendelet 20. § (1)-(2) bekezdés).
	A Hgt. kimondja, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti (26. §).
Megállapítom, hogy a rendelet vonatkozó szabályai nem felelnek meg a Hgt. szabályainak, ezért az önkormányzati szabályozás a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésével - mely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben visszásságot okozott.
	A rendelet szerint szabálysértést követ el és 30.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást nem veszi igénybe (21. § (1) bekezdés).
A Hgt. hatálya alá tartozó közszolgáltatás a polgári jogviszonyok körébe tartozik. Ennek sajátossága, hogy a szerződés létrehozása, a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező, és jogszabály állapítja meg a szerződés egyes tartalmi elemeit. A szerződésben szabályozott polgári jogi kötelezettség teljesítésének elmulasztása azonban önmagában szabálysértéssé nem nyilvánítható.
Ezt fogalmazta meg az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V.22.) AB határozatában, melyben kimondta, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja, és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
Azáltal, hogy a rendelet szabálysértésnek minősítette egy polgári jogi jogviszonyból eredő kötelezettséget, visszásságot okozott a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben.

Ajánlás

	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megfizetésének elmulasztására, valamint a szabálysértési alakzatra - megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. május 9.

Takács Albert