OBH 4723/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné
Az eljárás megindítása
A panaszosok a Rákospalotai határút XVI. és a Vezseny utca XIV. kerületi oldalán lakók, akik azzal fordultak hivatalomhoz, hogy az út XV. kerületi oldalán egy 6-7 kamion beállóhellyel rendelkező raktárbázis épül, amelynek építésébe "sem előzetesen, sem az építkezés során nem vonták be a lakosokat, sem a kötelező jogszabályi tájékoztatás nem történt meg, sem egyéb, a környezetvédelmi, valamint építésügyi jogszabályokban, az érdekeltek számára biztosított jogosítványok nem érvényesülhettek. Ily módon pedig olyan helyzet állt elő, amely a környéken lakók életének vélelmezett ellehetetlenülését, ingatlanvagyonuk elértéktelenedését vonta magával".
A vizsgálatot az Alkotmány 13. § (1) bekezdésben foglalt tulajdonhoz, és a 18. §-ában biztosított egészséges környezethez való jog megsértésének gyanúja miatt indítottam. A vizsgálatot a panaszosok, a XVI. kerület polgármestere és a XV. kerület jegyzője által megküldött iratok alapján folytattam le.
Alkalmazott jogszabályok
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
•	1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
•	253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
•	80/1999. (VI.11.) Korm. rendelet a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről
•	20/2001. (II.14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról
•	152/1995. (XII.12.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött tevékenységek köréről és az ezzel kapcsolatos hatósági eljárás részletes szabályairól
•	46/1997 (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
•	46/1998. (X.15.) Főv. Kgy. rendelete a Fővárosi Szabályozási Kerettervről (FSZKT) 
•	47/1998. (X.15.)  Főv. Kgy. rendelete a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzatról (BVKSZ)
•	48/1998. (X.15.) Főv. Kgy. rendelete a Budapest Településszerkezeti Terve, a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat (BVKSZ), valamint a Fővárosi Szabályozási Keretterv (FSZKT), illetve a Kerületi Szabályozási Tervek (KSZT), Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatok (KVSZ) összhangjához szükséges követelményekről 
Megállapított tényállás
A panaszolt építkezés helye három kerület határán (XIV., XV., XVI.) a XV. kerületi oldalon van. Ez a XV. kerületi oldal a főváros mindenkori rendezési terve szerint ipari övezet. 1959 óta a Fővárosi Tanács, majd az Önkormányzat ingatlan-nyilvántartásából is követhetően, legutóbb a Budapesti Városrendezési Szabályzat (BVSZ) szerint 42-es ipari övezetbe tartozott. 1998. január 1-je óta a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat (BVKSZ) és a hozzá tartozó Fővárosi Szabályozási Keretterv (FSZKT) szerint MZ, jelentős zöldfelületű munkahelyi terület.
Az építési engedélyt az építtető a saját tulajdonában álló területre kérte és kapta 2000. április 11-én raktárbázisra, irodára és portaépületre. Az engedély 2000. május 5-én jogerőre emelkedett, az építkezést 2000. november 2-án megkezdték.

A panaszosok nagyrészt a XVI., néhányan a XIV. kerületi oldalon, részint családi, részint lakótelepi házak lakói és ingatlantulajdonosai. Az építkezés kapcsán 2001 júliusban fordult először közülük egy panaszos a XV. és XVI. kerületi jegyzőhöz és a polgármesterekhez. Majd ehhez aláíró íven csatlakoztak a környezetből kb. 150-en. A területileg illetékes XV. kerületi jegyzőhöz intézett kérelme szerint a panaszos "kérelmet terjesztek elő egyrészt a hivatkozott törvény 73. §-ában foglalt környezetvédelmi felülvizsgálati eljárás kezdeményezése, másrészt a 72. § (1) bek. szerinti környezetvédelmi engedély részemre történő megküldése iránt. Ide tartozóan kérelmem a telepengedélyezés rendjéről szóló, módosított  80/1999. (VI.11.) Korm. rendelet 8. §-a alapján, mint lakossági bejelentés nyomán a jogszabályban részletesen meghatározott engedélyezési eljárás bevonásom melletti lefolytatására is irányul". 
Amelyre a jegyző válaszolt: "Az építési engedélyből értesítést küldtünk az érintetteknek. Így többek ... között a XVI. kerületi önkormányzatnak is.
Folyamatos építkezés mellett (az építtetők) módosításra kértek engedélyt, amely az alapvető funkciókat és az elrendezést nem érintette. Fellebbezés nem érkezett, ezért ez a határozat is jogerős lett 2001. március 6-án. Ellene határidőn túl nyújtott be fellebbezést a XVI. kerületi polgármester, melyben kifogásolta, hogy a határút az önkormányzat tulajdona. Ennek megfelelően a határozatot kiegészítettük, mely határozat május 3-án lett jogerős.
Az Ön részére a hivatal illetékes osztálya biztosította a teljes tervdokumentációba való betekintést. Az út, járda csatlakozás kiépítésére az építési engedélyt a Fővárosi Hivatal adta meg. Az építési engedélyi tervek tartalmaznak környezetvédelmi fejezetet, melyet a Közép-Duna-Völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséggel mint I. fokú építésügyi jogkörrel rendelkező szervvel véleményeztettek. A KFK Környezetvédelmi Felügyelőség szakvéleményében foglaltakat az építési engedély feltételéül szabtuk, melynek végrehajtása a használatbavételi engedélyezés során teljesedik be, a szakhatóságok engedélyének megadásával. (Ha ezt nem tartják be, a használatbavételi engedélyt nem adjuk ki.)
Telepengedélyezési eljárás nem volt még, tekintve hogy jelenleg építkezés folyik. Vagyis az építkezés befejezését követően történik ennek az eljárása. ... A kerületünkkel határos önkormányzatok a beruházás megvalósítását a mai napig nem kifogásolták meg."
A raktárbázis megépült.
A vizsgálat megállapításai
Az építési engedélyezési eljárásról megállapítottam, hogy a raktárbázis arra kijelölt övezetben, a vonatkozó építésügyi jogszabályok és a főváros rendezési terve és építési szabályzata, valamint a kerület Részletes Rendezési Terve szerint épült. Az építési hatóság engedélyező határozatát közölte a 46/1997. (XII.27.) KTM rendelet (R) 21. § b) pontja szerint "A közvetlenül szomszédos - a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) - építési telkekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultakkal".
A panaszosok valamennyien vagy a raktárbázist határoló utca túloldali, vagy az arra merőleges utcák ingatlantulajdonosai (lakói). A panaszolt ingatlannal közös telekhatáruk nincs.
Az R 19. § (2) bekezdés szerint "Az építésügyi hatóság az engedélyt megtagadja, ha a tervezett építési munka a helyi településrendezési tervvel és szabályokkal ellenkezik vagy egyébként a 17. §-ban meghatározott követelményeknek nem felel meg, továbbá ha az ügyben érintett szakhatóság a hozzájárulását megtagadta."
Mivel a tervezett építési munka a településrendezési tervvel és szabályokkal nem ellenkezett, a jogszabályban meghatározott követelményeknek megfelelt, és az érintett szakhatóságok - közöttük a környezetvédelmi - a hozzájárulását megadta, az építési hatóság az engedélyt nem tagadhatta volna meg akkor sem, ha a panaszosok tiltakozásáról az engedélyezés folyamatában értesül.
Mivel a raktárbázis építési engedélye 2000. április 11-én kelt, a 2001. júliusi beadványra ezt a határozatot azt Áe. 61. §-a alapján nem lett volna lehetséges sem a jegyző saját hatáskörében módosítani (vagy visszavonni), sem fellebbezésnek tekinteni és felterjeszteni a közigazgatási hivatalhoz. Azért, mert a határozat egy évnél régebben kelt; az építtető jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait sértette volna a módosítás (visszavonás stb.); de a panaszos nem is kérte az építési ügyben sem a saját hatáskörben való eljárást, sem a beadvány fellebbezésnek tekintését, és nem terjesztett elő igazolási kérelmet sem a fellebbezési határidő elmulasztása miatt (feltéve ha fellebbezett volna). Ha igazolási kérelmet előterjesztett volna, azt az eljáró hatóságoknak el kellett volna utasítaniuk, mivel az építkezés 2000. november 2-án elkezdődött. Legkésőbb ekkor értesülni kellett a környezetnek az építkezésről. Az Áe. 40. § (2) "Az igazolási kérelmet az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától számított nyolc napon belül lehet előterjeszteni. Ha a mulasztás az ügyfélnek később jutott tudomására, vagy az akadály később szűnt meg, a határidő a tudomásra jutástól, illetőleg az akadály megszűnésétől kezdődik.
(3) Az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától számított hat hónapon túl igazolási kérelmet nem lehet előterjeszteni."
A 2001 júliusi beadványra a XV. kerületi jegyző válaszát (mindkettőt lásd fent) - lényegében helytállóan - megadta. Az építési engedélyezési eljárás idején hatályos 152/1995. (II.12.) Korm. rendelet nem kötötte környezeti hatásvizsgálathoz az építkezést, illetve a telep rendeltetését. (Megjegyzendő, hogy a jelenleg hatályos 20/2001. (II.14.) Korm. rendelet 1. sz. melléklete "A környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek listája "A" fejezet: "Tevékenységek, illetve a megvalósításukhoz szükséges létesítmények, amelyekre környezetvédelmi engedély csak a részletes környezeti hatásvizsgálat elvégzése után adható" szállítás, raktározás címszó alatt 31-42-ig nem tartalmazza; "B" fejezet: "Tevékenységek, illetve a megvalósításukhoz szükséges létesítmények, valamint jelentős módosítások, amelyeknél a felügyelőség döntésétől függ, hogy szükséges-e a részletes környezeti hatásvizsgálat elvégzése" szállítás, raktározás címszó alatt 87-104-ig szintén nem tartalmazza a tervezett kapacitású raktárbázis hatásvizsgálat- kötelezettségét.) Az illetékes környezetvédelmi felügyelőség mint szakhatóság egyébként az eljárásban részt vett.
Megállapítható, hogy a panasz nem a beépítés módjára, magasságára, tömegére, esetleges árnyékoló hatására, a benapozás vagy a kilátás csökkenésére stb. vonatkozott, hanem a raktárbázis rendeltetésre és az azzal járó forgalomra. Ezeket az elemeket vizsgálva megállapítottam, hogy a raktárbázis (és a hozzá tartozó szállítás) adott területen megvalósíthatóságáról érdemében nem az építési engedélyben, hanem a területrendezési tervekben és szabályzatokban döntöttek. Az építési engedélyezésben kizárólag annak megállapítására van mód (ebben a kérdésben), hogy a tervezett konkrét építmény és rendeltetése az adott övezetben megengedett-e.
Az övezeti besorolást megállapító, jelenleg érvényes fővárosi rendezési terv megalkotását és jóváhagyását - beleértve a lakosság bevonása törvényben előírt kötelezettségének teljesítését - többször vizsgálták az országgyűlési biztosok is, az eljárás törvényességéhez nem fért kétség.
A terület rendeltetése egyébként sem változott. A mai helyzetet meghatározó döntéseket évtizedekkel korábban hozták meg azzal, hogy működő ipartelep, vasútvonal, ipari vágányok, darupályák stb. szomszédságában lakótelepek építését tették lehetővé. A most beépített terület - valamikori mezőgazdasági rendeltetését követően - mindig is ipari-raktározási használatú volt. A Szuglói körvasút és a Rákospalotai körvasút mentén terül el, amelyekből iparvágányok sora ágazik el, a területet évtizedek óta ezek kapcsolják össze a vasúttal is. A korábbi ipartelep vasbeton kerítése az út mentén ma is áll.
A BVSZ 42-es övezetre vonatkozó előírásai: "ipari és raktárépület 26. § (3) a 42-es övezet a területnek a 41-es övezetben nem említett egyéb ipari építmények, telepek elhelyezésére szolgáló része. Az építési telek beépítési mértéke legfeljebb 45 % lehet.
(6) ....... 42-es övezet építési telkeinek be nem épített részét - lehetőleg a telekhatár mentén - összefüggő területen fásítással kell kialakítani és fenntartani."
A BVKSZ és FSZKT idevonatkozó előírásai: "MZ jelentős zöldfelületű munkahelyi területek 47. § (1) A keretövezet elsősorban a szabadonálló beépítésű, védőtávolságot nem igénylő üzemi jellegű tevékenységhez, raktározáshoz szükséges építmények, egyéb szolgáltató és ellátó építmények elhelyezésére szolgál, jelentős nagyságú zöldfelület kialakítása mellett.
(4) A keretövezetben meglévő és működő ipari, termelő tevékenység esetén csak olyan fejlesztés, átalakítás, használati mód változás vagy bővítés engedhető meg, amely a terület környezeti terhelését csökkenti vagy nem növeli.
(5) A kötelező zöldfelület legalább 1/3-át egybefüggően kell kialakítani. A kötelező zöldfelület egy részét a telekhatár mentén - az előkert kivételével - egybefüggően, háromszintes növényállománnyal kell kialakítani és fenntartani." Legnagyobb megengedett beépítés mértéke 35 %.
Megállapítható, hogy a rendezési tervek és a területre vonatkozó előírások részben nem, részben kedvezőbbre változtak, mint az a BVSZ-ben volt.
A panaszosok által lakott terület valóban lakóövezet. Beépülése idején azonban a szomszédságban lévő panaszolt terület mindvégig ipari övezet volt, ténylegesen is meglévő iparterülettel és az azt kiszolgáló teherforgalommal.
A XVI. kerület polgármestere a vizsgálatban arról tájékoztatott, hogy az építtető "beleegyezésével és közreműködésével az újonnan épülő logisztikai raktárbázis területén lakossági fórum volt. A ..... lakótelep és a környező családi házak lakói, közel 120-an vettek részt. ... Olyan megállapodás-együttes született, amely a lakosság többségének megnyugtatását szolgálja, mert maguk azt elfogadják, ezért pedig én magam az alábbiakban felsorolt pontokat támogatom és kérem Önt, .... hogy a megvalósulást segítse elő."

A "megállapodás" egyes pontjai:
1) A telep bejárata ne a Rákospalotai határútról legyen, hanem a Késmárk utca felől. 
Megállapítottam, hogy a raktárbázis ingatlanterülete nem határos a Késmárk utcával. A tömbön belül más ingatlantulajdonosokkal a raktárbázis tulajdonosa természetesen köthet polgári jogi megállapodást a területükön való átjárásra. Ettől azonban az a törvényes lehetősége - mely szerint azt a közterületet (utat) igénybe veheti, amellyel ingatlana közvetlenül határos - nem változik. Ennek feladására az országgyűlési biztos nem kérheti fel az építtetőt. Sem a hatóságot, hogy erre az építtetőt kötelezze. (Megjegyzendő, hogy a tömb egyéb területeinek, ipari-, raktározási-, kereskedelmi stb. rendeltetésű építményeinek csak a bejárata van a Késmárk utca felől, a kijárat a Vezseny utca felől, amelynek túloldalán éppúgy a panaszosok ingatlanai helyezkednek el, mint a Rákospalotai határútén.)
A 2), 3), 4) pontban javasoltak - a XVI. kerület bevonása a XV. kerület rendezési tervének módosításába; az M0 körgyűrű bevezetése; hogy a XV. kerületi ipari területet új vállalkozások engedélyezésével tovább ne terheljék - kizárólag a főváros és az érintett kerületek rendeletalkotói és tulajdonosi döntéseit igénylő kérdések. Az önkormányzati önállóság olyan értelmű döntései, amelyben az országgyűlési biztosnak intézkedési lehetősége nincs. 
Az 5) és 6) pont tájékoztatás, azzal egyetértve és azt üdvözölve vettem tudomásul. (A ... lakótelep fásításáról és védősövény telepítéséről a képviselő-testülethez való előterjesztés; valamint hogy "az ügyben pozitív, a lakosság többsége által támogatott megoldás megvalósulása érdekében történt lépésekről lapunkban a XVI. kerületi útságban tájékoztatást adunk.")

Összefoglalva: Megállapítottam, hogy hatóság (Obtv. 16. és 29. §) eljárásából vagy mulasztásából eredő, a panaszosok állampolgári jogait érintő visszásság nem keletkezett. Tulajdonjoguk nem sérült, szomszédságukban évtizedek óta ipari besorolású területen ipari létesítmények helyezkednek el, és ez most sem változott.
Az egészséges környezethez való jog tekintetében az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott elveit és gyakorlatát is figyelembe véve azt vizsgáltam, hogy a környezet védelmi szintje (állapota, a környezetszennyezés szintje stb.) változott-e. Az eldöntendő kérdés az, hogy az adott jogszabályok (a Fővárosi-kerületi rendezési-szabályozási tervek jóváhagyásáról) és az adott jogalkalmazás, hatósági aktus (az építési engedély) következményeként létrejövő állapot visszalépést jelent-e a korábbi állapothoz képest.
Mivel a most beépített terület sem szabályozásában, sem tényleges használatában nem módosult a korábbiakhoz képest, visszalépést, a védettség szintjének csökkenését nem állapítottam meg. Így az egészséges környezethez való joggal összefüggő, hatóság eljárásából vagy mulasztásából eredő visszásságot sem.
Ezért vizsgálatomat lezárom, kezdeményezéssel nem élek.
Amennyiben a panaszosok ingatlanuk értékének csökkenését vélelmezik a raktárbázis miatt, káraik polgári peres eljárásban bizonyíthatók és érvényesíthetők.

Budapest, 2002. augusztus 23.

Lenkovics Barnabás