OBH 4616/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosának címzett beadványában azt sérelmezte, hogy az engedély nélkül épített gépkocsitároló fennmaradását megtiltó és a bontást elrendelő elsőfokú építésügyi eljárásban - a másodfokú építésügyi hatóságnak új eljárást elrendelő döntését követően - Budapest-Zugló Önkormányzat jegyzője nem hozott új határozatot az ügyben. A panaszos véleménye szerint a társasház közös telkén történt engedély nélküli építkezés megakadályozására az önkormányzat lett volna hivatott.
A Magyar Köztársaság Alkotmányában biztosított jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés), valamint az alaptörvényben meghatározott jogállam fogalmához kapcsolható jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
A rendelkezésemre álló iratok alapján, valamint a zuglói önkormányzattól és a fővárosi közigazgatási hivataltól beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	A panaszos és tulajdonostársai a 9 lakásos társasházuk udvarán 1989-ben építési engedélyt kaptak 8 db gépkocsitároló építésére. Az építkezés megtörtént. A 9. gépkocsitároló kialakítására nem kerülhetett sor a telek beépíthetőségére vonatkozó építésügyi feltételek hiánya miatt. Ezért a tulajdonostársak közül egy fő az építtetői jogáról lemondott a Társasház Közösség 8 tagjának a javára, meghatározott pénzösszegű kártalanítás ellenében.  A Társasház Közösség tagjai közötti szerződés megkötésére - a további részletkérdésekben való megállapodásra - 1989. szeptember 15-én került sor.
1997. novemberében az építtetői  jogáról lemondott tulajdonostárs gépkocsitároló építésébe kezdett a társasház közgyűlésének a kifejezett tiltása ellenére. Az engedély nélküli építkezést a panaszos - aki a társasház közös képviselője - társai nevében bejelentette a zuglói önkormányzatnál a hónap 19-én. 
Az 1997. december 11-én megtartott helyszíni szemlén az elsőfokú építésügyi hatóság az engedély nélkül végzett építkezést észlelte.
A szemle alkalmával felvett jegyzőkönyvben az építtetőt felhívta a fennmaradás iránti kérelem benyújtására, és a tulajdonostársak hozzájárulásának a becsatolására. A megadott határidőre az építtető nem tett eleget a jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségének, ezért a hatóság az építmény bontását és az eredeti állapot helyreállítását rendelte el a 8/1326/1998. számú határozatában. A fővárosi közigazgatási hivatal, mint másodfokú építésügyi hatóság - a határozat ellen benyújtott fellebbezés megvizsgálása eredményeképpen - a zuglói önkormányzat jegyzőjét új eljárás lefolytatására utasította (08-14281/1998. számú, 1998. december 4-én kelt határozat). 
A határozat indokolásában a másodfokú eljáró szerv megállapította, hogy az 1997-ben indult eljárásra nem alkalmazhatók az elsőfokú határozatban megjelölt, 1998. január 1-től hatályos jogszabályok. Ezért a határozat törvénysértő. Az építési hatóságnak a korábbi, az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény alapján kell a körülményeket tisztázni, azaz vizsgálni, hogy a fennmaradási engedély megadható-e vagy sem. Az engedély megadásának a megtagadása esetében pedig el kell rendelni a szabályszerű építés érdekében szükségessé váló munkálatoknak az elvégzését.
Az elsőfokú építésügyi hatóság a vizsgálatom befejezésének az időpontjáig az új eljárást nem folytatta le és nem hozott érdemi határozatot az ügyben.
Az 1998. december 4-én kelt másodfokú határozat közlése óta eltelt időszakban az engedély nélküli építtető eladta a lakását, lakcímét nem közölte a hatósággal, továbbá azt is állította, hogy a gépkocsitárolót nem idegenítette el. A hatóság több alkalommal is kísérletet tett a felkutatására, eredménytelenül.
A panaszos, mint a társasház közös képviselője - akinek a segítségét is kérték - nem működött együtt az elsőfokú építésügyi hatósággal, ugyanakkor a fővárosi közigazgatási hivatalnál több ízben sürgette a határozat meghozatalát (Fővárosi Közigazgatási Hivatal Igazgatási és Hatósági Főosztályának címzett 8/935/3/2001. számú levéltervezet).
Az új tulajdonos arról tájékoztatta az elsőfokú hatóságot, hogy folyamatban van a társtulajdonosok hozzájárulásának a megszerzése és fennmaradási engedély megadását fogja kérni az engedély nélkül megépített gépkocsitárolóra.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
(3) Adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására tizenöt napon belül köteles eleget tenni kötelezettségének.
(4) Ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a főpolgármester, a polgármester, a közgyűlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat testülete az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője felhívja a képviselő-testületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb harminc napon belül határozzon.
(5) Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
(6) A közigazgatási és önkormányzati szervtől - a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
(7) Az (1), (2), (3) és (5) bekezdésben foglaltakat a fellebbezési eljárásra is alkalmazni kell.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.

•	1993.évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

A vizsgálat megállapításai
	A megküldött iratokból megállapítottam, hogy a panaszos első ízben a fővárosi közigazgatási hivatalhoz 2001. január 22-én érkezett beadványában jelezte, hogy az elsőfokú építésügyi hatóság az új eljárást két év elteltével sem folytatta le, és az ügyben új határozatot nem hozott. A közigazgatási hivatal 2001. január 24-én kelt levelében a panaszost arról tájékoztatta, hogy beadványát a zuglói önkormányzat jegyzőjének küldte meg, aki választ ad majd a kérdéseire. A tájékoztatásában azt is közölte, hogy a hatóságnak két hónapon belül kellett volna lefolytatnia az új eljárást. Egyidejűleg megkereste az önkormányzat jegyzőjét is, amelyben 15 napon belül tájékoztatását kérte az új eljárás lefolytatásáról. A fővárosi közigazgatási hivatal  2001. március 26-án az önkormányzat jegyzőjének, majd 2001. június 28-án az önkormányzat polgármesteri hivatala Hatósági Ügyosztálya vezetőjének jelezte, hogy a kért tájékoztatást nem kapta meg, amiért további határidőket szabott meg a tájékoztatások megadására.
	Az egyes eljárási cselekményeket vizsgálva megállapítható, hogy mind az elsőfokú, mind a másodfokú építésügyi hatóság intézkedése (az intézkedés elmulasztása) jogszerűtlen volt.
Az elsőfokú építésügyi hatóság jogsértő magatartása abban állt, hogy az elsőfokú határozat megsemmisítését és az új eljárásra utasítást követően nem ismételte meg az első fokú eljárást és nem hozott érdemi határozatot. Azzal, hogy az érintettekkel kapcsolatot tartott fenn, még nem teljesítette az Áe-ben előírt eljárási kötelezettségét. Az Áe. 15. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási ügy érdemi eldöntésére 30 nap - a jelen építési ügyben külön jogszabály alapján 60 nap - áll a közigazgatási szerv rendelkezésére. A közigazgatási szerv hallgatása az ügyfelek jogait súlyosan sérti és megakadályozza őket abban, hogy jogaikat érvényesítsék. Az Alkotmánybíróság ezért már a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában felhívta az Országgyűlést a megoldás kimunkálására, amely végül is az Áe. 1997. évi módosításához vezetett. Az 1997. június 1-től hatályos rendelkezés szerint a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni, ha ennek nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. Ha a felettes szervének az utasítására nyolc napon belül a közigazgatási szerv nem hoz érdemi határozatot - fő szabályként - a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A törvényi rendelkezés módot ad arra, hogy az ügyben a továbbiakban első fokon saját maga járjon el, vagy az elsőfokú mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet jelöljön ki. 
Az idézett törvényi elvárások alapján tehát a zuglói önkormányzat jegyzőjének a mulasztása mellett, a fővárosi közigazgatási hivatal mulasztása is megállapítható, mivel az eljárása (tájékoztatások kérése) nem felelt meg a törvényben előírt kötelezettségeinek (Áe. 4. §).
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az építésügyi hatóságoknak a mulasztásban megnyilvánuló jogszerűtlen magatartása az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kötődő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idézett elő, sérült továbbá a panaszosnak (és társainak) a jogorvoslathoz való alkotmányos joga is, mivel gátolva volt jogainak az érvényesítésében.
Jelezni kívánom, hogy a jelentés összeállítását követően az elsőfokú építésügyi hatóság megküldte a 8/935/4/2001. számú, 2001. november 13-án kelt határozatát, amelyben az építésügyi eljárást megszüntető döntést hozott. A tudomásomra jutott eljárási cselekmény az alkotmányos visszásság tekintetében kialakított álláspontomat nem befolyásolta.

Ajánlás
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdés alapján a következő ajánlást teszem.
	Felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslására - felügyeleti jogkörében eljárva - vizsgálja meg a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal eljárási gyakorlatát és tegye meg a szükséges intézkedéseket.
Az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről 30 napon belül várom szíves értesítését.

Budapest, 2001. november 27.

Lenkovics Barnabás