OBH 4594/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mivel sérelmezte Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról és annak díjával kapcsolatos szabályozást. Azt is kifogásolta, hogy a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal felhívásának megfelelően az önkormányzat a rendeletet nem módosította, és a díj behajtásának megszüntetésével kapcsolatban az önkormányzat nem tett intézkedést a szolgáltató kft. felé.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos Salgótarján városban önkormányzati bérlakásban él, melyre vonatkozó bérleti szerződést csatolta. 2000 márciusában a lakóház gondnoka arról értesítette a bérlőket, hogy  2000. március 1-től a 27 m2  alapterületű lakások után havi 504 Ft szemétszállítási díjat kell fizetni. A díj fizetésére vonatkozó közlést a panaszos a szolgáltatást végző Salgó Vagyonkezelő Kft-nél kifogásolta. Azzal érvelt, hogy az Alkotmánybíróság az 52/1998. AB. határozatában alkotmányellenesnek nyilvánította a lakóhelyiségek száma alapján történő díj megállapítását. A Kft. erre vonatkozóan fizetési felszólítással válaszolt, de a panaszos a fizetést elutasította és egyidejűleg beadvánnyal fordult a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A hivatal a törvényességi észrevételét megtette, de a panaszos azt is sérelmezte, hogy a közigazgatási hivatal nem intézkedett a kifogásolt gyakorlat alapján megállapított szemétszállítási díjak beszedésének megszüntetéséről. A panaszos beadványában azt is sérelmezte, hogy az önkormányzat a lakások bérlőinek a lakbértámogatást csak akkor fizeti meg, ha a bérlők igazolják  a szemétszállítási díj befizetését. A panaszos álláspontja szerint ezt az önkormányzat nem teheti meg, mivel a lakbérhozzájárulás megállapításánál ilyen kikötést nem írtak elő.
Az önkormányzat jegyzőjétől a panasz ismertetésével arra kértem választ, hogy az önkormányzati bérlakásban élő személy esetében a  lakbér összege egyben a szemétszállítást is tartalmazza-e, ezért kértem a háztartási szemétszállításra és a lakásbérlemények lakbérére vonatkozó rendeletek megküldését, és minden olyan információt közlését, amely a vizsgálat eredményes lefolytatását segíti.
Az önkormányzat jegyzője a rendeletek megküldésén túl a megkeresésben foglaltakra nem reagált, magyarázatot, véleményt nem adott.
A panaszos a beadványához csatolta azt a korábbi, lakbérről és lakbértámogatásról szóló önkormányzati rendeletet, melyben a szabályozás egyértelműen tartalmazta, hogy a lakbér - többek között - tartalmazza a szemétszállítás ellenértékét is.
A jelenleg hatályos  lakbérrendelet a lakbérhez tartozó szolgáltatások között már nem említi a szemétszállítás szolgáltatást, ugyanakkor a külön szolgáltatások között sem került felsorolásra a szemétszállítási szolgáltatás, mint külön szolgáltatás, mert ebben a körben csak a vízellátás és csatornahasználat, a központi fűtés és melegvízszolgáltatás, illetve a távhő és melegvízszolgáltatás szerepel.

Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében .....: a  köztisztaság és településtisztaság biztosítása;...
10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:
a) a rendeletalkotás;
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
(4) A hulladékgazdálkodással összefüggő, e törvényben nem szabályozott kérdésekben a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
3. § E törvény alkalmazásában
c) települési hulladék: a háztartásokból származó szilárd vagy folyékony hulladék, illetőleg a háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű, azzal együtt kezelhető más hulladék;
m) gyűjtés: a hulladék rendezett összeszedése, válogatása a további kezelésre történő elszállítás érdekében;
A fogyasztó kötelezettségei
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
Az ingatlantulajdonos kötelezettségei
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot - a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: települési önkormányzat) rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételek mellett -, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
A hulladékkezelési közszolgáltatási díj
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
(2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, - szállítás és - ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége.
8. § (5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."

Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának 42/2001.(XII. 17.) Ör. rendelete a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról

Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának 9/1995. (III. 27.) Ör. rendelete a lakásbérlemények lakbéréről és a lakbértámogatásról
3. § (2) Külön szolgáltatásnak minősül:
a) a vízellátás és csatornahasználat (szennyvízszállítás) biztosítása
b) központi fűtés és melegvíz szolgáltatása
c) távhő és melegvíz szolgáltatás
9. § (4) Nem részesíthető lakbértámogatásban az a bérlő, aki
- a kérelem benyújtásának időpontjában lakbérhátralékkal rendelkezik és annak kiegyenlítésére nem köt megállapodást az üzemeltetővel,
- pályázat útján bérbeadott lakásban lakik,
- lakását életvitelszerűen 30 napot meghaladóan nem lakja, 
 - bérleményét nem lakás céljára, vagy albérletbeadással hasznosítja,
- aki az általa jogszerűen befogadottakon  kívül a bérbeadó hozzájárulása  nélkül mást is befogadott a bérleményébe.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
	A települési szilárd hulladék összegyűjtése a hulladékgazdálkodásról szóló törvény 21. § (1) bekezdése szerint: a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez és tart fenn.
Az önkormányzat megbízásából e tevékenységet végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az önkormányzati törvény 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály, alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatát érintő ügy vizsgálata során megállapítottam, hogy az önkormányzati rendelet gyakorlati alkalmazása alkotmányos visszásságokat eredményezhet. Az önkormányzat a lakbérekről szóló rendeletében, a bérlő részére nyújtott külön szolgáltatások körében nem szabályozta a szemétszállítást, de a lakbérhez kapcsolódó, a lakbér összegében foglalt szolgáltatások körében sem utalt erre. A szemétszállítás fizetésére való kötelezettség e rendeletből nem vezethető le, ezért bizonytalanságot eredményez a bérlők körében, annál is inkább, mivel a korábbi szabályozás erre egyértelmű eligazítást adott. A bizonytalanság annak ellenére is megállapítható, hogy a hulladékszállítással kapcsolatos önkormányzati rendelet szempontjából ingatlantulajdonosnak kell tekinteni, azt a személyt, akinek a használatában lévő ingatlanon keletkezik a hulladék. A szabályozás azonban csak akkor lehet egyértelmű, ha az alkotmánybírósági döntéseknek megfelelő, az arányosság elvét követő különszolgáltatás a lakbérben is megjelenik.
Megtekintettem más önkormányzat erre vonatkozó gyakorlatát, és megállapítottam, hogy  a vizsgált esettől eltérően a háztartási hulladék elszállítására vonatkozó szolgáltatást a lakbérrendeletben a külön szolgáltatások között sorolták fel, és így az arányosság elvének betartásával történő szabályozás a bérlők esetében nem tette kétségessé, hogy miért és mekkora összeget kell fizetni a különszolgáltatásért.
Az önkormányzatok az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről és a későbbiekben megjelent hulladékgazdálkodási törvényekben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az önkormányzatok önállósága és mérlegelési jogköre korlátlan. Az önkormányzati rendeleteknek ugyanis összhangban kell lenni az Alkotmányból fakadó követelményekkel. A települési szilárd hulladék közszolgáltatási szerződés keretében való elszállításának szabályozása során az önkormányzatok törvényi felhatalmazás alapján polgári jogi jogviszony elemeit állapítják meg, ezért tiszteletben kell tartaniuk a Polgári Törvénykönyv 1. § (1) bekezdéséből eredő azon követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezeteknek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a törvénykönyvvel összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat]
A 48/200. (XII. 18.) AB. határozatban arra mutatott rá az Alkotmánybíróság, hogy a lakásonkénti szemétszállítási díj nem minden esetben tükrözi a ténylegesen elvégzett közszolgáltatást, hiszen a lakásonkénti szemétkibocsátás jelentős különbségekhez vezethet. Az alkotmánybírósági vizsgálat által kifogásolt önkormányzati rendelet a társasházi és szövetkezeti lakások esetén a kötelezően fizetendő díjat lakásonként határozta meg. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a díjfizetés átalány-jellegű, a szabályozás nem tükrözi a kibocsátott és elszállított szemét mennyiségét, így a szolgáltatás és ellenszolgáltatás tényleges arányosságát.
Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában a jogbiztonság értelmezésében kimondta, hogy az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... is előre láthatóak legyenek. A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró más jogalanyok és állami szervek magatartását.
	Azáltal, hogy az önkormányzat a hulladékgazdálkodási törvényben meghatározott közszolgáltatás  kötelező igénybevételére és a lakbérrendelet erre vonatkozó szabályai nincsenek összhangban, az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem.
	1. Felkérem a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében - az összhang megteremtése érdekében - vizsgálja meg Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatás és a lakásbérlemények lakbéréről és a lakbértámogatásokról szóló rendeletét. Ennek keretében vizsgálja meg, hogy mit jelent az önkormányzat lakbértámogatással kapcsolatos sérelmezett gyakorlatában a hulladékszállítási díjhátralék kifizetésére vonatkozó előfeltétel, tekintettel arra, hogy a lakbértámogatások között ez feltételként nem szerepel, illetve, hogy a helyi rendeletben a külön szolgáltatás nincs szabályozva.
2. A Közigazgatási Hivatal korábbi figyelemfelhívása és az Alkotmánybíróság döntéseinek megfelelően vizsgálja meg, hogy a panaszolt esetben az átalány-jellegű díj megfelel-e a közszolgáltatásra vonatkozó jogaszályoknak.
3. Kérem tisztelt Hivatalvezető urat, hogy a panaszra tekintettel vizsgálja meg azon díjak beszedésének végrehajtására vonatkozó önkormányzati gyakorlatot, amely a Közigazgatási Hivatal által korábban észrevételezett idő előtti díjak megállapítására és behajtására vonatkozik, és amennyiben szükséges az intézkedéseket tegye meg.
	Kérem a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról, illetve a megtett intézkedésekről 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2002. május 30.

Takács Albert