J e l e n t é s
az OBH 4330/2001. számú ügyében

								Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
Panaszos 2001. januárjában fordult először az állampolgári jogok országgyűlési biztosához (ügyszám: OBH 1264/2001.). Panaszában azt sérelmezte, hogy 2000. októberében Bakonyszentlászlóról Újszilvásra történő költözésüket követően egyik önkormányzat sem volt hajlandó a rendszeres gyermekvédelmi segélyt 2000 november hónapra a család számára folyósítani. 2000. október végéig Bakonyszentlászló, decembertől Újszilvás adja a támogatást.
Panaszos az országgyűlési biztos segítségét abban kérte, hogy a kieső - november - hónapra valamelyik önkormányzat fizesse meg a támogatás összegét. Erre való hatáskör hiányában az országgyűlési biztos hivatalának vezetője az ügyet áttette az újszilvási jegyzőnek.

A megállapított tényállás
A jegyző arról tájékoztatta a hivatalvezetőt, hogy az üggyel illetékessége hiányában nem tudott foglalkozni, tekintettel arra, hogy a kérdéses hónapban panaszos még nem rendelkezett a községben állandó lakóhellyel, ezért a volt lakóhelynek - Bakonyszentlászlónak - kell a támogatásról döntenie. Erről panaszost egy levélben tájékoztatta. Panaszos és családja 2000 november 30-án tudott bejelentkezni Újszilvásra, mivel ennek feltételéül az önkormányzat a tulajdoni lapon feltüntetett tulajdonos változást szabta. Ezt követően Újszilvás Község Önkormányzata 2000. december 1-től folyamatosan folyósítja a család számára a kiegészítő családi pótlékot.
A kérelmet Újszilvás jegyzője megküldte Bakonyszentlászló-Fenyőfő körjegyzőjének, aki annak elbírálását elutasította, arra hivatkozva, hogy a család 2000. október 3-án Bakonyszentlászlóról elköltözött, ezt írásban bejelentették az önkormányzatnak és kérték a gyermekvédelmi támogatás folyósításának megszüntetését.
A két önkormányzat jegyzője között többszöri levélváltásra került sor, de mind a ketten ragaszkodtak álláspontjukhoz, azaz, hogy a másiknak kellett volna megfizetnie a rendszeres gyermekvédelmi segélyt (2001. január 1-től: kiegészítő családi pótlék).
Az országgyűlési biztos hivatala a negatív illetékességi összeütközés feloldására a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét kereste meg, aki - sürgetésemet követően - úgy tájékoztatott, hogy a Közigazgatási Hivatal az illetékességi összeütközést nem próbálta meg feloldani, tekintettel arra, hogy a  két önkormányzat két megye területén fekszik. A probléma megoldásában a Közigazgatási Hivatal úgy nyújtott segítséget, hogy felvette a kapcsolatot az újszilvási jegyzővel és a polgármesterrel, akik készségesen együttműködtek. A polgármester - a képviselő-testület által ráruházott hatáskörében - 2001. június 15-én kelt határozatában megállapította a hiányzó hónapra a kiegészítő családi pótlék összegét. 

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
6. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az eljárásra illetékes
a) az a közigazgatási szerv, amelynek területén az ügyfél állandó vagy ideiglenes lakóhelye (székhelye, telephelye) van;
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
8. § (1) Ha ugyanabban az ügyben
b) több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nem folyik,
az érdekelt közigazgatási szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését.
(2) Ha az (1) bekezdés szerinti eljárás nyolc nap alatt nem vezet eredményre, az eljáró közigazgatási szervet a következő szerv jelöli ki:
a) illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felettes közigazgatási szerv, ennek hiányában - a működési területén eljáró hatóságok közül - a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője;

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel
Tv. 5. § E törvény alkalmazása során:
(2) A polgár lakóhelye: annak a lakásnak a címe, amelyben a polgár él.
Tv. 6. § (1) Az e törvényben meghatározott feladatokat a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője és a 9. §-ban meghatározott - az egész országra kiterjedő illetékességgel működő - központi hivatal látja el.
Tv. 26. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő, e törvény hatálya alá tartozó polgár [4. § (1) bekezdés] köteles beköltözés vagy kiköltözés után három munkanapon belül lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni (a továbbiakban együtt: lakcímbejelentés).
Vhr. 29. § (1) A polgárnak a lakcímét, illetve annak változását az új lakcíme szerint illetékes jegyzőnél kell bejelentenie. A polgár tartózkodási helyének újabb tartózkodási hely létesítése nélküli megszüntetését a lakóhelye szerint illetékes jegyzőnél is bejelentheti.
(2) A lakcímbejelentésről a polgár lakóhelye vagy tartózkodási helye szerint illetékes körzetközponti jegyző a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolványt kiállítja és kézbesíti a polgár részére.
Vhr. 32. § (1) A lakcímbejelentést - a 30. § (2) bekezdése szerinti kivétellel - a 3. számú mellékletben előírt adattartalmú bejelentőlapon kell teljesíteni.
(2) A bejelentőlapon szereplő személyi adatokat és az előző lakcímre vonatkozó adatokat a személyazonosító igazolvány (...) adattartalmával egyezően kell kiállítani. Az előző lakcímre vonatkozó adatokat érvényes lakcímadatot tartalmazó személyazonosító igazolvány, vagy a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolvány adattartalmával megegyezően kell kiállítani. A bejelentőlapot a lakcímbejelentés teljesítésére kötelezettnek és az e rendeletben meghatározott esetekben a szállásadónak is saját kezűleg alá kell írnia.
(3) A bejelentkezés teljesítésekor a polgár a személyazonosító igazolványát vagy - amennyiben személyazonosító igazolvánnyal nem rendelkezik - más, személyazonosításra alkalmas hatósági igazolványát köteles bemutatni és a személyi azonosítóról és a lakcímről szóló hatósági igazolványát leadni.
Vhr. 34. § (1) A bejelentett lakcím valódiságát az adatok alapján a jegyző ellenőrzi. Amennyiben a bejelentett lakcím nem valós vagy a bejelentőlapot a szállásadó nem írta alá, vagy a bejelentés egyéb okból nem felel meg a lakcímbejelentésre vonatkozó jogszabályi rendelkezéseknek, a bejelentkezést el kell utasítani.
(2) Ha a polgár által bejelentett lakcím nem szerepel a helyi címnyilvántartásban, de a lakcím valódiságát hiteltérdemlően igazolja, a bejelentést el kell fogadni és egyidejűleg a jegyző a nyilvántartást módosítja.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
Rendszeres gyermekvédelmi támogatás (hatályos 2000. december 31-ig)
19. § (1) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás (a továbbiakban: rendszeres támogatás) célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését és megelőzze a gyermek kiemelését a családból.
(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket rendszeres támogatásban részesíti, ha a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét (a továbbiakban: az öregségi nyugdíj legkisebb összege) és a családban történő nevelkedés nem áll a gyermek érdekével ellentétben, feltéve, hogy a települési önkormányzat rendelete alapján elrendelt vagyoni helyzet vizsgálata során az egy főre jutó vagyon értéke nem haladja meg külön-külön vagy együttesen a (7) bekezdésben meghatározott értéket.

Kiegészítő családi pótlék (hatályos 2001. január 1-től)
19. § (1) A kiegészítő családi pótlék célja a szociálisan hátrányos helyzetben lévő családok anyagi támogatása, ennek révén a gyermek családi környezetben történő ellátásának elősegítése, a gyermek családból történő kiemelésének megelőzése.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt.
(4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy panaszos és családja a bakonyszentlászlói ingatlan eladását követően 2000. október 6-án ingatlan vásárolt Újszilváson. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) szerint a Magyar Köztársaság területén élő polgár köteles beköltözés után három munkanapon belül lakóhelyének címét a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni (26. § (1) bekezdés). Az Nytv. végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) szerint a polgárnak lakcímét, illetve annak változását az új lakcíme szerint illetékes jegyzőnél kell bejelentenie (29. § (1) bekezdés).
Ennek panaszos eleget szeretett volna tenni, azonban a jegyző úgy tájékoztatta, hogy csak akkor veszi nyilvántartásba a családot, ha a Földhivatal a tulajdoni lapon átvezeti a tulajdonos változást.

Rövid úton megkerestem a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatalát és tájékoztatást kértem arról, hogy az önkormányzatok milyen gyakorlatot folytatnak a bejelentkezések körében. Az osztályvezető úgy tájékoztatott, hogy tapasztalata szerint az önkormányzatok nem könnyítik meg a polgárok bejelentkezését, ezáltal korlátozhatják az Alkotmányban biztosított szabad költözés jogát. (Az Alkotmány 58. §-ának (1) bekezdése szerint: Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.) Sem az Nytv., sem a Vhr. nem rendelkezik arról, hogy mit kell a jegyzőnek vizsgálnia a nyilvántartásba vételhez, ezáltal a hatóságnak indokolatlanul nagy szabadságot ad. Ez pedig ahhoz vezethet, hogy az önkormányzatok olyan feltételek teljesítését követelik meg, amelyek alkotmányos jogsérelemhez vezethetnek. 
Jelen esetben véleményem szerint a bejelentkezéshez elegendő lett volna az adásvételi szerződés egy példánya (az önkormányzat megkívánhatott volna egy olyan példányt, amelyen rajta van a Földhivatali átvételt igazoló pecsét).

A bejelentkezéssel kapcsolatos államigazgatási eljárás elhúzódása egyúttal kihatott a rendszeres gyermekvédelmi támogatás (kiegészítő családi pótlék) iránti kérelem elbírálására is. Panaszost a jegyző 2001. február 26-án kelt levelében arról tájékoztatta, hogy illetékesség hiányában - mivel a család lakóhelye 2000. november 30-ával lett csak Újszilvás - nem tud az üggyel foglalkozni. Megállapítható, hogy a jegyző a kérelemmel kapcsolatban először négy hónap elteltével tájékoztatta a panaszost, de ekkor sem hozott az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseinek megfelelően határozatot. (Az Áe. 42. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.)

Az Áe. 7. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti. Az ehhez a szakaszhoz fűzött kommentár szerint "ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügyben nem illetékes eljárni, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez és erről az ügyfelet értesíti. E törvényhely nem tartalmaz konkrét határidőt az áttétel időtartamára. A gyakorlat azonban a "haladéktalanul" törvényi előírást úgy alakította ki, hogy ez alatt három napot kell érteni. Az ügyfél egyidejű tájékoztatása az irat áttételéről azért nélkülözhetetlen (törvényi előírás), mert az ügyfélnek tájékozottnak kell lennie arról, hogy beadványával mely szerv foglalkozik, esetleg határidő mulasztás miatt hol kell sürgetnie ügyének elbírálását". Az újszilvási jegyző csak az országgyűlési biztos hivatalvezetőjének levelét követően 2001. március 27-én gondoskodott az áttételről.
A két önkormányzat ezt követően indult illetékességi vitája következtében azonban határozat csak nyolc hónappal a kérelem beadását követően született. Panaszos családja a számukra szükséges anyagi segítséget csak nagy késedelemmel kapta meg, az eljárás során sérült az Áe. azon szabálya, amely kimondja, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított harminc napon belül kell meghozni (15. § (1) bekezdés). 

A bejelentkezéssel valamint a gyermekvédelmi támogatással kapcsolatos eljárás elhúzódása visszásságot okozott az Alkotmányban biztosított tisztességes eljáráshoz és a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatban, valamint a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvében. Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) határozatában rögzítette, hogy a "jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények". 

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem Újszilvás Község jegyzőjét, hogy fokozottan figyeljen és munkatársai figyelmét is hívja fel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény, valamint a polgárok bejelentkezéséhez fűződő jogszabályok  betartására. Kérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 21. §-ának (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2001. szeptember

Takács Albert