OBH 4135/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindítása
	A panaszos egyik beadványa a Balatonföldvári Polgármesteri Hivatal Gyámhivatalának határozatát, valamint a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának fellebbezést elutasító határozatát kifogásolta. A gyámhivatalok a panaszost végrehajtási bírsággal sújtották, mert nem biztosította az 1997. április 20-án született ikergyermekei jogerős bírósági ítéleten alapuló apai kapcsolattartását. A panaszos szerint az első fokon eljáró gyámhivatal végrehajtási bírságot kiszabó határozata és az azt másodfokon részben helybenhagyó, részben megváltoztató határozat megalapozatlan volt.
	A másik beadvány a Szekszárd Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala eljárását kifogásolta. A panasz szerint a szekszárdi gyámhivatal keresetet indított a panaszos ellen gyermekelhelyezés megváltoztatása ügyében miközben tudomása volt arról, hogy ugyanebben a tárgyban a Legfelsőbb Bíróságon felülvizsgálati kérelem van folyamatban. A beadvány sérelmezi továbbá, hogy a gyámhivatal a panaszost feljelentette kiskorú veszélyeztetése miatt.
	A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő jog sérelme, ezért az országgyűlési biztos az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény ( a továbbiakban: Obtv ) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indított. A vizsgálat lefolytatásához kérte a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal  Gyámhivatal vezetőjének szakmai véleményét. Felkérte a Balatonföldvári Gyámhivatal és a  Zamárdi Családsegítő-és Gyermekjóléti szolgálat vezetőjét arra, hogy az ügyben keletkezett dokumentumok másolatát szakmai véleményével ellátva küldje meg.
	A vizsgálatot a továbbiakban az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese folytatta.

A megállapított tényállás
	Az 1998. július 27-én kelt jogerős bírósági ítélet az akkor 15 hónapos gyermekeket a panaszos gondozásába helyezte. A kapcsolattartást úgy szabályozta, hogy az apa a gyermekeket második életévük betöltéséig gondozási helyükön látogathatta. A gyermekek két éves korának betöltésétől kezdődően pedig az apa jogosult a gyermekeket minden páros héten szombaton tíz órától magával vinni, és köteles vasárnap 18 órára a panaszoshoz visszavinni. A bíróság a gyermekek és az apa időszakos kapcsolattartását is szabályozta. Az apa a jogerős bírói ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Legfelsőbb Bíróságon. A felülvizsgálati kérelem elsősorban a jogerős ítélet megváltoztatására és a gyermekek apánál való elhelyezésére, másodlagosan az ítélet hatályon kívül helyezésére, harmadlagosan pedig a kapcsolattartás időtartamának bővítésére irányult. A panaszos csatlakozó fellebbezésében kérte, hogy a kapcsolattartást a bíróság úgy változtassa meg, hogy a gyermekek elvitelét csak harmadik életévük betöltése után biztosítsa az apának. A Legfelsőbb Bíróság 2000. július 28-án hozott ítéletet, melyben a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta. Az ítélet indoklása szerint a Legfelsőbb Bíróságnak az ítélet meghozatalakor tudomása volt arról, hogy a panaszos magatartásával az apa kapcsolattartási jogát folyamatosan megnehezítette. A másodfokú ítélet meghozataláig - amikor a gyermekek még annyi idősek voltak, hogy az apa csak a gondozási helyükön látogathatta őket - ez a magatartás a panaszos nevelési alkalmasságának megítélése szempontjából még nem bírt döntő jelentőséggel. A jogerős ítélet meghozatala utáni eseményeket pedig a Legfelsőbb Bíróság a hatályos rendelkezések alapján nem vizsgálhatta.
	Szekszárd Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala 1999. december 17-én a Paksi Városi Bíróságon a panaszos ellen gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt keresetet terjesztett elő.  Keresetét - melyben a gyermekek apánál való elhelyezését javasolta - arra alapozta, hogy a panaszos korlátozó magatartása következtében az édesapa 1999. augusztusa óta egyáltalán nem tarthatott kapcsolatot a gyermekeivel. ( A bírói döntés szerint az apának  1999. április 20-a után joga volt gyermekeivel saját lakásán - a panaszos jelenléte nélkül - kapcsolatot tartani.)
	A gyámhivatalnál 1999. október 21-én felvett jegyzőkönyv szerint a panaszos jelezte, hogy a gyermekelhelyezésről szóló jogerős bírósági ítélet ellen a Legfelsőbb Bíróságon felülvizsgálati kérelem van folyamatban.
	A szekszárdi gyámhivatal a kapcsolattartás meghiúsítása miatt feljelentette a panaszost kiskorú veszélyeztetésének bűntette alapos gyanúja miatt. Az eljárást a rendőrség bűncselekmény hiányában megszüntette.
	A panaszos és gyermekei apja közötti kapcsolattartási vitában mind a balatonföldvári gyámhivatalnál ( a továbbiakban: gyámhivatal ), mind a zamárdi gyermekjóléti szolgálatnál ( a továbbiakban: gyermekjóléti szolgálat ) tetemes iratanyag keletkezett. Az érdemi vizsgálatot csak a panaszolt határozatokra terjesztettem ki.
	A Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetőjének tájékoztatása szerint az anya a panasz benyújtásáig - több mint két évig - soha egyetlen alkalommal sem biztosította az apa részére a bíróság által meghatározott módon a kapcsolattartást. A gyámhivatal vezető szerint: " a gondozó szülő ( anya ) mondvacsinált okokra hivatkozással a gyermekeket csak néhány alkalommal és mindig szoros felügyelet, a gyermekjóléti szolgálat családgondozóinak jelenlétében engedte látni az apának, holott a bírósági ítéletben semmiféle korlátozás nem szerepelt." Az eljáró hatóságok  ( a paksi, a szekszárdi,  a balatonföldvári és a siófoki városi gyámhivatal, a Somogy megyei gyámhivatal, zamárdi jegyzője ) a kapcsolattartás meghiúsításáért a panaszost több alkalommal bírságolták. A kapcsolattartás végrehajtása érdekében karhatalmat rendeltek ki, a panaszost feljelentették kiskorú veszélyeztetése miatt, kezdeményezték a bíróságon a kiskorúak elhelyezésének megváltoztatását. A fentiek az apai kapcsolattartás végrehajtásában nem vezettek eredményre. A gyermekelhelyezés megváltoztatása iránti per még folyamatban van.
	A szülők 2000. november 11-én a gyermekjóléti szolgálatnál szóban megállapodtak abban, hogy a következő kapcsolattartás a gyermekjóléti szolgálatnál, családgondozó jelenlétében  lesz november 25-én. A megbeszélt időpontban mindkét szülő és a gyermekek is megjelentek. Az édesapa szerette volna délig magával vinni a gyermekeket, majd délután is másfél órára. A panaszos  ebbe nem egyezett bele, ragaszkodott ahhoz, hogy a kapcsolattartás a gyermekjóléti szolgálatnál, családgondozó jelenlétében legyen. A szülők közötti konfliktus miatt a kapcsolattartás elmaradt. Az apa november 30-án panaszt tett a gyámhivatalnál. Panaszában előadta, hogy november 25-én a kapcsolattartás elmaradt, kérte a panaszos kötelezését az elmaradt kapcsolattartás pótlására, bírságolását, üzemanyag-térítést.
	A december 7-én felvett jegyzőkönyv szerint a gyámhivatal vezetője tájékoztatta a panaszost az apa kérelméről. A hivatalvezető kérdésére, hogy volt-e oka a kapcsolattartás elmaradásának, előzetesen jelezte-e azt az apának a panaszos a következőket válaszolta: " a gyermekek nem voltak betegek, nem jeleztem a kapcsolattartás elmaradását. A gyermekjóléti szolgálattal kapcsolatot vettem fel, hogy ott valósulhasson meg a kapcsolattartás. A gyermekek nem szállnak be édesapjuk autójába. "  A hivatalvezető tájékoztatta a szülőket arról, hogy az elmaradt kapcsolattartás kérdésében döntést fog hozni. A gyámhivatal a jegyzőkönyvi nyilatkozat alapján a panaszost húszezer forint végrehajtási bírság és tízezer forint igazolt utazási költségtérítés megfizetésére kötelezte. Kötelezte az elmaradt kapcsolattartás pótlására is.
	A panaszos a határozatot megfellebbezte. A Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala határozatában megállapította, hogy a panaszos a fellebbezésében sem hozott fel menthető indokot arra vonatkozóan, hogy a kapcsolattartást miért nem biztosította a különélő apa részére.  A határozat megállapította, hogy a panaszost a különböző gyámhivatalok már hat esetben sújtották tíz-húszezer forint közötti bírsággal, melyek nem vezettek eredményre. A másodfokon eljáró hatóság szerint az első fokon eljáró gyámhivatal a bírság kiszabásánál nem tartotta be a fokozatosság elvét, ezért a panaszost ötvenezer forint bírság megfizetésére kötelezte.
	Az apa ezt követően is folyamatosan jelezte a gyámhivatalnál, hogy a panaszos nem biztosítja gyermekeivel való kapcsolattartását, ezért a panaszost a gyámhivatal már a kiszabható legmagasabb, százezer forintos összeggel bírságolta.

Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
•	1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról
Csjt. 72/A. § (1) A gyermek elhelyezéséről a szülők döntenek. A szülők megegyezésének hiányában a bíróság a gyermeket annál a szülőnél helyezi el, akinél a kedvezőbb testi, értelmi és erkölcsi fejlődése biztosított. Ha a szülőnél történő elhelyezés a gyermek érdekét veszélyezteti, a bíróság a gyermeket másnál is elhelyezheti, feltéve, hogy ez a személy a nála történő elhelyezést maga is kéri.
(2) A gyermek elhelyezésének megváltoztatását abban az esetben lehet kérni, ha azok a körülmények, amelyekre a bíróság a döntését alapította, utóbb lényegesen megváltoztak, és ennek következtében az elhelyezés megváltoztatása a gyermek érdekében áll.
(3) A gyermek elhelyezése, valamint az elhelyezés megváltoztatása iránt a szülő, a gyámhatóság és az ügyész indíthat pert.
•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
5. § E törvény alkalmazásában n) veszélyeztetettség: olyan - magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult - állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza,
11. (2) A gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (a továbbiakban: biztos) a maga sajátos eszközeivel segíti, és ennek során a) a biztos feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő - tudomására jutott - visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen,
113. § (1) A városi gyámhivatal pert indíthat, illetve kezdeményezhet a) a gyermek elhelyezése, illetve kiadása,
(2) A városi gyámhivatal feljelentést tesz a) a gyermek veszélyeztetése vagy a tartás elmulasztása...miatt
•	149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a különélő másik szülő ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak nem tesz eleget, a gyámhivatal írásban figyelmezteti magatartásának következményeire, ennek eredménytelensége esetén az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazza.
(3) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti illetékes jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt.
(4) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye.
(5) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
•	1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról
270. § (1) Ha törvény másként nem rendelkezik, a jogerős ítélet felülvizsgálatát a Legfelsőbb Bíróságtól - jogszabálysértésre hivatkozva - a fél, a beavatkozó, valamint - a rendelkezés reá vonatkozó része ellen - az kérheti, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
•	1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről
195. § (1) A kiskorú nevelésére, felügyeletére vagy gondozására köteles személy, aki e feladatából folyó kötelességét súlyosan megszegi, és ezzel a kiskorú testi, értelmi vagy erkölcsi fejlődését veszélyezteti, bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

A vizsgálat megállapításai
	A rendelkezésemre álló iratok áttanulmányozása során megállapítottam, hogy a Szekszárd Megyei Jogú Város Gyámhivatala nem sértett jogszabályt amikor a panaszos ellen gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt keresetet nyújtott be, illetőleg kiskorú veszélyeztetése bűntettének alapos gyanúja miatt feljelentette a panaszost. Tény, hogy a gyámhivatal által a gyermekelhelyezés megváltoztatása iránti kereset benyújtásakor a Legfelsőbb Bíróság előtt a gyermekelhelyezéssel kapcsolatban még folyamatban volt a felülvizsgálati kérelem. A Legfelsőbb Bíróság azonban, ahogyan arra az ítélet indoklásában is kitért csak a másodfokú döntés jogszerűségét vizsgálhatta, új tényeket még akkor sem vehetett figyelembe, ha azokról tudomása volt. [Olyan tények, amelyeket a perben nem vetettek fel, a felülvizsgálati eljárásban a jogszabálysértés alapjaként nem használhatók fel (BH1997. 23.)]
	A városi gyámhivatal azért kezdeményezte a gyermekelhelyezés megváltoztatását, mert a gyermekek második életévének betöltése után bizonyossá vált, hogy a panaszos nem akarja elengedni a gyermekeket kapcsolattartásra édesapjuk lakására. A Legfelsőbb Bíróságnak az ítélkezési gyakorlat egységesítését célzó, 24. számú Irányelvével módosított 17. számú Irányelve szerint: " ... A gyermek érdekét súlyosan sértő módon jár el az a szülő, aki a gyermeket a másik szülővel való érintkezéstől indokolatlanul elzárja...A szülőnek az említett mélyen elitélendő magatartása károsan befolyásolja a gyermek fejlődését és alapot ad arra a következtetésre, hogy ez a szülő nem alkalmas a gyermek nevelésére. Végső soron az ilyen szülői magatartás a gyermek elhelyezésének megváltoztatására is vezet. " A  másodfokú bírói döntés óta a körülmények megváltoztak, új tények merültek fel, amelyek következtében az ítéletben meghatározott kapcsolattartás nem működött.  A gyámhivatalnak mind a családjogi, mind a gyermekvédelmi törvény lehetőséget ad a gyermekelhelyezés megváltoztatása iránti per indítására.
	A gyermekvédelmi törvény ugyancsak lehetőséget ad a gyámhivatalnak arra, hogy feljelentést tegyen a szülő ellen kiskorú veszélyeztetése miatt, ha megítélése szerint a szülő magatartása kimeríti ezt a törvényi tényállást. 
	A balatonföldvári városi és a Somogy megyei gyámhivatal eljárását kifogásoló panasz tekintetében megállapítottam, hogy a szülők a gyermekjóléti szolgálatnál november 11-én megállapodtak abban, hogy a következő kapcsolattartás november 25-én lesz a gyermekjóléti szolgálat épületében. A szóbeli megállapodásnak ennek a részéhez mindkét szülő tartotta magát, a megbeszélt időpontban pontosan megjelentek. Az apának a bírói ítélet szerint még akkor is joga volt ahhoz, hogy gyermekeivel a panaszos, vagy a családgondozó jelenléte nélkül tartson kapcsolatot, ha szóban ettől eltérően állapodtak meg. Morális kérdés, hogy szóbeli megállapodásukat betartották-e. A szülők közötti szóbeli megállapodást a gyámhivatalnak a bírságot kiszabó határozatában nem kellett figyelembe vennie. Az apa november 30-án  a gyámhivatalhoz benyújtott kérelmében  a november 25-ei kapcsolattartás elmaradásáért kérte a panaszos megbírságolását. A gyámhivatal az apa beadványa után meghallgatta a panaszost, csak ezt követően döntött a bírság ismételt kiszabásáról. Miután a panaszost a kapcsolattartás elmaradása miatt már többször bírságolták eredménytelenül, ezért az újabb bírság kiszabását a november 25-ei kapcsolattartás elmaradása megalapozta. Fentiek miatt a gyámhivatal eljárása a jogszabályoknak megfelelő volt. A panaszos fellebbezését elbíráló megyei gyámhivatal a bírság összegét - a fokozatosság elvét figyelembe véve - felemelte, határozata nem sértett jogszabályt, az apai kapcsolattartás elősegítésére irányult. 
	A kiskorú gyermekek apai kapcsolattartásáról a gyámhivatalnál és a gyermekjóléti szolgálatnál keletkezett iratanyagok tanulmányozása során megállapítottam, hogy a szülők az egymás közötti konfliktusuk rendezése érdekében minden jogi és nem jogi eszközt igénybe vettek. Sajnálatos, hogy eközben egyikük sem érzékelte, hogy a jogi út és a segítő szervek közreműködése is csak akkor viszi előbbre ügyüket, ha egymással - éppen közös gyermekeik egészséges fejlődése érdekében - próbálnak együttműködni. A gyermekvédelmi törvény szerint a mindenkori országgyűlési biztosnak feladata, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő visszaéléseket kivizsgálja, orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírásai az országgyűlési biztosnak csak arra nyújtanak lehetőséget, hogy a gyermeknek ezt a védelmet a hatóságokkal, illetőleg az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekkel szemben nyújtsa. A fenti szabályozás kizárja a szülők gyermekeiknek esetlegesen alkotmányos jogsérelmet okozó magatartásának vizsgálatát.
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az ügyben eljáró szervek a panaszban foglaltakkal kapcsolatban nem okoztak alkotmányos jogsérelmet, ezért az ügyet az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján minden további vizsgálat nélkül lezárom.

Budapest, 2001. július 24.

Takács Albert