OBH 4106/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindítása
	A panaszos beadványában Budapest XIII. kerület Polgármesteri Hivatal Gyámhivatalának elhúzódó eljárását sérelmezte. A beadvány szerint 2001 márciusában azzal a kérelemmel fordult a gyámhivatalhoz, hogy 8 éves fiával való - jogerős bírósági ítéletben megállapított - kapcsolattartásának végrehajtását segítség elő. Kérte továbbá a kapcsolattartást meghiúsító anya bírságolását, az elmaradt kapcsolattartások pótlását. A panaszos beadványa folyó év június 25-én érkezett az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hivatalához. Véleménye szerint addig az illetékes gyámhivatal semmilyen hathatós intézkedést nem kezdeményezett.
	Tekintettel arra, hogy a beadvány összefüggésbe volt hozható az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogbiztonság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz fűződő jog, és a gyermek családhoz való jogának sérelmével, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv. ) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az illetékes gyámhivataltól az ügyben keletkezett iratok másolatát megkértem, azokat áttanulmányoztam.

A megállapított tényállás
	A panaszos és felesége házasságát a Budapesti IV. és XV. kerületi Bíróság a 11.P. IV.21.026/1997/16. számú ítéletével felbontotta. Az 1993-ban született, Attila utónevű fiukat az anya gondozásába helyezte, szabályozta az apa és a gyermek kapcsolattartását. A Fővárosi Bíróság mint másodfokú Bíróság az 1999. január 8-án megtartott tárgyaláson jóváhagyta a gyermek és az apa kapcsolattartására vonatkozó szülők közötti egyezséget.
	Az egyezség szerinti kapcsolattartás végrehajtása nem volt zökkenőmentes, ezért a panaszos annak végrehajtására a gyermek lakóhelye szerint illetékes XV. kerületi gyámhivatalt kérte. A panaszos álláspontja szerint a gyámhivatal közreműködése a végrehajtásban nem volt elég hatékony. Gyermekével az anya kapcsolattartást akadályozó magatartása következtében 2000 májusa óta nem tud találkozni. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Fővárosi Gyámhivataltól (a továbbiakban: Fővárosi Gyámhivatal) - az első fokon eljáró hatóság elfogultságára hivatkozva - többször kérte a XV. kerületi gyámhivatal kizárását. Kérelmének a Fővárosi Gyámhivatal 2000. december 21-én kelt határozatával eleget tett. Eljárásra a XIII. kerületi gyámhivatalt (a továbbiakban: gyámhivatal) jelölte ki. A gyámügyi iratokat a XV. kerületi társhatóságtól a gyámhivatal 2001. január 12-én kapta meg.
	2001. március 6-án kelt levelében a panaszos kérte a gyámhivatal vezetőjét, hogy az anyával tartassa be a kapcsolattarásra vonatkozó jogerős bírói ítéletben foglaltakat. Kérte, hogy az anyát mindaddig sújtsák végrehajtási bírsággal, amíg a kapcsolattartást nem biztosítja. Kérelmét április 8-án megismételte, ekkor már az elmaradt kapcsolattartások pótlására vonatkozó igényét is előterjesztette.
	Ugyanezen a napon a panaszos a Fővárosi Gyámhivatalnál bejelentette, hogy a gyámhivatal semmilyen eljárási cselekményt nem kezdett meg a kapcsolattartási jog biztosítására.
	Május 8-án kelt levelében a Fővárosi Gyámhivatal az üggyel kapcsolatosan írásbeli jelentést és az első fokú iratanyagok megküldését kérte a gyámhivatal vezetőjétől. A hivatalvezető jelentésében az eljárás késedelmes megkezdését a gyámhivatal rendkívüli leterheltségével indokolta. Válaszlevelében a Fővárosi Gyámhivatal vezetője közölte, hogy a gyámhivatal munkatársainak leterheltsége nem lehet indoka a késedelmes eljárásnak, ezért a hivatalvezetőt felszólította a haladéktalan döntéshozatalra. A döntéshozatal elmaradása esetére fegyelmi eljárást kezdeményezését helyezte kilátásba.
	A panaszos május 12-én a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást kért arról, hogy az általa benyújtott kérelemre az eljáró ügyintéző milyen intézkedéseket tett.
	Az anyát május 18-ára idézték, de már május 17-én megjelent a gyámhivatalnál. Itt többek között a következő nyilatkozatot tette: " ... nem zárkózom el az elől, hogy a gyermek és édesapja között kialakuljon egy normálisnak mondható kapcsolat....Az Attila körül kialakult kapcsolattartási eljárás nem Attiláról szól, Attilát csak eszköznek használja arra, hogy engem és - rajtam keresztül Attilát is - zaklasson....N. Z. állításával ellentétben szinte soha nem az egyezségünket jóváhagyó végzésben foglaltak szerint kereste a kapcsolatot Attilával...elvárom azt, hogy N. Z. az emberi viselkedési normák alapjait betartva jelentkezzen Attiláért. "
	Június 22-én a hivatalvezető írásban felhívta az anyát a panaszost megillető rendkívüli és rendszeres kapcsolattartás biztosítására. Tájékoztatta arról, hogy a nyári rendkívüli kapcsolattartásra mikor és hol veszi át a gyermeket a panaszos. A gyermek átadásának helyéül budapesti lakcímüket jelölte meg. Figyelmeztette, amennyiben nem biztosítja az apai kapcsolattartást, úgy százezer forintig terjedő, ismételhető végrehajtási bírsággal sújtható, kötelezhető a kapcsolattartásra jogosult szülő igazolt költségeinek megtérítésére. A panaszost tájékoztatta az anyának írt levél tartalmáról.
	Július 1-én a panaszos jelezte, hogy a nyári rendkívüli kapcsolattartásra azért nem tudta elvinni a gyermekét, mert a kisfiú  édesanyjával együtt a Balatonnál tartózkodott.
	Július 2-án a gyámhivatal arra kérte az anyát, hogy soron kívül nyilatkozzon a kapcsolattartás elmaradásának okairól és körülményeiről. Az anya válaszlevelében közölte, hogy gyermekével - mint minden nyáron, munkavégzése miatt - a panaszos által is ismert badacsonyörsi kempingben voltak. Véleménye szerint a panaszos szándékosan olyan címen kereste a gyermeket amiről tudta, hogy nem fog ott tartózkodni. Levele szerint a panaszos 2000 június 3-a óta semmilyen módon nem kereste a kapcsolatot a gyermekével.
	Július 8-án a panaszos az augusztus 1-jétől esedékes rendkívüli kapcsolattartás végrehajtásához a gyámhivatal, illetőleg karhatalom segítségét kérte. Ismételten kérte az anya bírságolását, az elmaradt kapcsolattartások pótlását. A Fővárosi Gyámhivatalhoz ugyanilyen tartalmú kérelmet juttatott el, kérte továbbá a gyámhivatal vezetőjének fegyelmi felelősségre vonását. A gyámhivataltól a felettes szerv ismételten jelentést kért. Az igazoló jelentést a hivatalvezető július 25-én postázta. Jelentésében tájékoztatta a felettes szervet az addig megtett eljárási cselekményeiről.
	Július 23-án a panaszos bejelentette, hogy ismét elmaradt egy rendszeres kapcsolattartás, megismételte az anya bírságolására, az elmaradt kapcsolattartás pótlására és a következő rendkívüli kapcsolattartáshoz a karhatalmi segítség igénybevételére vonatkozó kérelmét.
	Július 24-én kelt levelében a gyámhivatal vezetője tájékoztatta a panaszost az addig megtett intézkedéseiről, kérte jelezze 2000 májusa óta mely napokon hiúsult meg a gyermekével való kapcsolattartás. Az anya és gyermek állandó lakóhelye szerinti gyermekjóléti szolgálatot és az apa állandó lakóhelye szerinti társhatóságot környezettanulmány készítésére kérte fel. Elrendelte a panaszos, az anya és a gyermek igazságügyi pszichológiai vizsgálatát. Eljárási cselekményeinek oka az volt, hogy a gyermek anyja kérte a kapcsolattartás újraszabályozását. 
Ismételten felhívta az anya figyelmét a rendszeres és a rendkívüli kapcsolattartás biztosítására. Felhívta arra, hogy 8 napon belül közölje mikor kívánja az elmaradt kapcsolattartási napokat pótolni. Felhívta továbbá arra, hogy augusztus 1-jén - a következő rendkívüli kapcsolattartásra - a budapesti lakóhelyük kapujában adja át a gyermeket a panaszosnak.
	Július 28-án a panaszos ismét a rendszeres kapcsolattartás elmaradását jelezte. Megismételte az anya bírságolására, a kapcsolattartás pótlására, költségtérítésre vonatkozó korábbi igényét.
	Augusztus 1-jén a panaszos bejelentette, hogy az attól a naptól esedékes rendkívüli kapcsolattartásra sem tudta elvinni a gyermekét. Az ügyben keletkezett iratok másolatát a gyámhivatal vezetője ezen a napon postázta az országgyűlési biztos általános helyettesének.

Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1)  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15.§  A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.

•	1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról
92. § (1) A gyermeknek joga, hogy különélő szülőjével személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn. A gyermekétől különélő szülő joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn, vele rendszeresen érintkezzen (a kapcsolattartás joga). A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani.
(4) A kapcsolattartásról - a szülők megegyezésének hiányában, illetőleg a szülők és a gyám közötti vita esetében - a gyámhatóság dönt.

•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.

•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
39. § (3) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében b) a családi konfliktusok megoldásának elősegítése, különösen a válás, a gyermekelhelyezés és a kapcsolattartás esetében,
68. § (1) Ha a szülő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.
(2) A védelembe vétellel egyidejűleg a gyermek gondozásának folyamatos segítése és ellátásának megszervezése, a szülői nevelés támogatása érdekében a települési önkormányzat jegyzője a gyermek részére a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját rendeli ki, és szükség esetén f) figyelmezteti a szülőt helytelen életvezetésének, magatartásának következményeire, és felszólítja annak megváltoztatására.

•	149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a különélő másik szülő ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak nem tesz eleget, a gyámhivatal írásban figyelmezteti magatartásának következményeire, ennek eredménytelensége esetén az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazza.
(5) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

A vizsgálat megállapításai
	A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, azzal hogy a gyámhivatal a panaszos kapcsolattartás végrehajtására vonatkozó kérelme után csak mintegy két hónap múlva kezdte meg eljárási cselekményeit megsértette a panaszos demokratikus jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jogát. A panaszos több mint egy éve nem élhet kapcsolattartási jogával, ami sérti a gyermek családhoz való jogát.
	Folyó év májusa óta a gyámhivatal folyamatosan figyelemmel kíséri a család életét, a kapcsolattartás végrehajtását próbálják elősegíteni. A panaszos azonban tevékenységüket formálisnak ítéli, beadványaiban folyamatosan kéri az anya bírságolását, karhatalom igénybevételét. A gyámhivatal - helyesen - igyekszik a szülők közötti egyezség  békés végrehajtását elősegíteni. Az anya kérelmének megfelelően már megtette azokat az intézkedéseket ( környezettanulmány, pszichológiai vizsgálat elrendelése ) amelyek megalapozhatják a kapcsolattartás újraszabályozását. A panaszos kérelme ellenére az anyát nem sújtották végrehajtási bírsággal. A gyermeke nevelő anyára kiszabott pénzbüntetés éppen a gyermek eltartását nehezíthetné meg, ezért érthető, hogy a hatóság más módon akarja őt a kapcsolattartási jog biztosítására rábírni. A bírságoló határozatnál célravezetőbb és hasznosabb lehet a végrehajtás során egyéb, nevelő célzatú intézkedések alkalmazása A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény a fenti esetre is lehetővé teszi a gyermek védelembe vételét. A kirendelt családgondozó elősegítheti a szülők közötti konfliktus feloldását. Lehetőség van a kapcsolattartási problémák rendezésére alakult szervezetek igénybevételére is. A panaszos által kért karhatalom igénybevétele pedig kimondottan a gyermek érdekével ellentétes.
	A Fővárosi Gyámhivatal vezetője a mulasztást elkövető gyámhivatal vezetőjének a figyelmét felhívta arra, hogy a hivatal munkatársainak leterheltsége nem lehet oka az eljárás késedelmes megindításának. A hivatalvezető ezt követően haladéktalanul intézkedett. Mindezekre tekintettel a felügyeleti szervnek ajánlást nem teszek.
	A vizsgálat eredményeként megállapított alkotmányos visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-ában foglalt felhatalmazás alapján Budapest, XIII. kerület Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét felkérem:
•	a jövőben fokozottabban kísérje figyelemmel a gyámhivatalnál az elintézési határidők betartását.
•	vizsgálja meg, hogy a gyámhivatalnál dolgozó munkatársak létszáma elegendő-e a terület ellátásához, helyettesítésük megoldható-e.
•	fontolja meg a fenti ügyben érintett kiskorú védelembe vételének szükségességét.

Budapest, 2001. szeptember 6.

Takács Albert