OBH 3977/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása
	A gödi panaszosok beadványukban a szomszédjukban üzemelő Gödi Royal Print Nyomda zajos működését sérelmezték.
A panaszosok előadták, hogy korábban semmilyen panaszuk nem volt, mert a nyomdában csak 16.00 óráig végeztek munkát. Az új gépek beszerzését követően vált rendszeressé az éjszakai műszak. A nyugalmukat zavaró zaj miatt a panaszosok a működés korlátozását, majd újabb beadványukban a birtokháborítás megszüntetését kérték.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.
	Eljárásom során két alkalommal kértem tájékoztatást Göd Város Polgármesteri Hivatalának jegyzőjétől.

A megállapított tényállás
	A panaszosok 2000. szeptember 15-én az éjszakai műszak megszüntetését és a reggeli műszak 07.00 óra előtti kezdésének megtiltását kérték a polgármesteri hivataltól.
	A jegyző a 2000. október 18-án kelt levelében felhívta a nyomda tulajdonosát, hogy a gépek 6-22 óra között működhetnek a megfelelő szakhatósági engedélyek szigorú betartásával. Emellett felszólította a tulajdonost, hogy az éjszakai munkavégzést haladéktalanul szüntesse meg, ellenkező esetben szabálysértési eljárás lefolytatására kerül sor.
	2000. október 25-én a jegyző arról tájékoztatta a panaszost, hogy a Kft. ügyvezetője kötelezettséget vállalt az éjszakai munkavégzés megszüntetésére.
	2001. január 2-án a panaszosok a váci hivatásos önkormányzati tűzoltóparancsnoksághoz fordultak. Bejelentették, hogy a hulladékpapír tárolására szolgáló raktár lakóházuk közvetlen szomszédságában, a külső gázvezeték csatlakozási pontjánál van. A tűzoltóság vizsgálatát kérték, hogy tűz esetén biztonságban lennének-e. A tűzoltóság a panaszbejelentést megalapozottnak találta és a szükséges intézkedések megtételére kérte a jegyzőt mint illetékes tűzvédelmi hatóságot.
	A panaszosok a 2001. január 3-án kelt, a Panaszirodának küldött újabb beadványukban előadták, hogy a nyomda este többször nem tartja be a műszakidőt. Több környékbeli lakos aláírásával együtt a működés 7-17 óra közötti korlátozását kérték. Hivatkoztak arra, hogy más nyomdák a zajos tevékenység miatt csak 7-17 óra között működhetnek. A zajjal járó munkavégzés délutáni, esti pihenésüket, nyugalmukat korlátozza. A zajt a téli időszakban, csukott ablakok mellett is hallják, ezért aggódnak, hogy a zavarás csak fokozódni fog.
	A nyomda telephelyének zajkibocsátásáról készült jegyzőkönyv szerint a létesítmény működése megfelel a környezetvédelmi előírásoknak. A vizsgálatot a nyomda megbízása alapján az AVEP Általános Szolgáltató és Környezetvédelmi Kft. végezte 2000 november-decemberében.
	A Közép-Duna-Völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség 2001. március 8-án zajkibocsátási határértéket állapított meg a Kft. részére, amely nappal: 50 dB, éjjel: 40 dB.
	A panaszosok 2001. április 23-án ismét bejelentették a gépek működéséből származó, nyugalmukat zavaró zajt, majd 2001. május 15-én a birtokháborítás megszüntetését kérték.
	2001. május 7-én a polgármesteri hivatal építési előadója az 1265/2001. számú határozatban kötelezte a nyomda tulajdonosát, hogy az ingatlanon lévő lakóház melletti melléképület határfalát alakítsa át tűzfalas kialakításúra. A teljesítés határideje 2001. szeptember 30. volt. Az indokolás szerint a Vác Városi Tűzoltóparancsnokság megállapította, hogy az ingatlanon lévő melléképületnél a déli szomszédos lakóépülettől nincs a tűztávolság megtartva. A tulajdonos építtető elmondása szerint a melléképület építési engedély nélkül épült 6-8 éve, melyet még egy kisebb bővítéssel is megtoldott 2-3 hónapja. Építési engedélyt bemutatni nem tudott. A melléképületben papírhulladék tárolása történik a nyomda és könyvkötő műhelyhez kapcsolódóan. A kötelezésnek a tulajdonos nem tett eleget, ezért a polgármesteri hivatal végrehajtási eljárást indított.
	A 2001. május 11-én végzett zajvizsgálat határérték túllépést állapított meg, melynek mértéke 2 dB volt. A vizsgálatot Dunakeszi Város Polgármesteri Hivatalának Közterületi Osztálya folytatta le.
	2001. május 23-án a jegyző a Közép-Duna-Völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség közreműködését kérte a zajpanasz kivizsgálásához. A Felügyelőség jelezte, hogy a zajterhelés műszeres mérését 2001. augusztus 30-i határidővel megrendelte.
	A Felügyelőség 2001. december 21-én a zajterhelési határértékek jövőbeni túllépésének elkerülése és a 12/1983. (V.12.) MT rendeletben foglaltak érvényesíthetősége érdekében az egyműszakos nappali munkarend előírását javasolta. Az ellenőrző zajszintmérésről készített jegyzőkönyv szerint a vizsgált üzem zajkibocsátása a nappali határértéket a 8 órás üzemelési idő figyelembevételével nem lépi túl, a vonatkozó előírásoknak csak nappal és a gépi berendezések 8 órát meg nem haladó működtetése esetén felel meg. A Felügyelőség megállapította, hogy a zajkibocsátási határértékek csak nappal, egyműszakos munkarend megvalósulása esetén tarthatók. A 2001. november 20-án tartott helyszíni ellenőrzés során a Felügyelőség munkatársai megállapították, hogy az üzemben reggel 6.00 órától 22.00 óráig, két műszakban van munkavégzés. A helyszínen tapasztaltak és az üzemeltető nyilatkozata szerint 8 órát meghaladó üzemidők valósulnak meg. Megállapították továbbá azt is, hogy a panaszolt zajhatás az épületen belül, a lakószobában is észlelhető. Az irat felkérést tartalmaz, hogy az épületek belső helyiségeiben fellépő zaj- és rezgésterhelést az 1997. évi LXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdésének b) pontja és a 31. § (2) bekezdés e) és g) pontjában foglalt követelmények teljesülése érdekében a polgármesteri hivatal vizsgálja ki.
	A polgármester 2002. február 4-én határozatban kötelezte az üzemeltetőt az egyműszakos munkarend és munkanapokon a 8-16 óráig tartó munkaidő betartására. A határozat kimondja azt is, hogy szombaton és munkaszüneti napokon zajt és rezgést okozó tevékenység nem végezhető. A határozat ellen a kötelezett fellebbezést nyújtott be.

Az ügy jogszabályi háttere
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára vagy hivatalból indul meg.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
115. § (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják, birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.

A telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről szóló 80/1999. (VI.11.) Korm. rendelet
5. § (2) b) A jegyző a helyszíni szemléről értesíti az adott ingatlan és a szomszédos ingatlan tulajdonosait (használóit, kezelőit, társasházak, lakásszövetkezetek esetén azok közös képviselőit).
7. § (1) A jegyző a telepengedélyt akkor adja meg, ha a szakhatósági hozzájárulások alapján megállapítja, hogy a telep megfelel a munkavégzésre (munkahelyre) vonatkozó előírásoknak, a tevékenység a telep környezetében élők nyugalmát nem zavarja, a dolgozók, a környezetben élők egészségét és a környezetet nem veszélyezteti.
10. § (2) Azok, akik e rendelet hatálybalépésekor már működő telepen végzik a rendelet hatálya alá tartozó tevékenységet, kötelesek 2002. december 31. napjáig telepengedélyt kérni.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszosok első alkalommal 2000. szeptember 15-én jelezték a nyomda működésével kapcsolatos kifogásaikat. Beadványukban a korai munkakezdést, a nyomdai gépek zaját sérelmezték, amely éjszakai pihenésüket rendkívül zavarja, ezért a nyomda munkarendjének módosítását kérték.
	Hasonló tartalmúak a panaszosok 2001. január 3-án és április 23-án kelt újabb beadványai is:"...a nyomdában zajos tevékenység folyik...pihenésünket, nyugalmunkat korlátozva érezzük;...a dübörgő gépek zaja miatt.... E beadványokban szintén szerepel a tevékenység időbeli korlátozására irányuló igény.
	A 2001. május 15-én kelt, a korábbiakkal megegyező tartalmú beadvány már konkrétan megnevezi, hogy a panaszosok a birtokháborítás megszüntetését kérik.
	Az Áe. alapján a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. Az ügyfélnek nem kell ismerni a szakszerű elnevezéseket, elég ha kérelméből egyértelműen megállapítható kívánsága.
Már a korábbi beadványok tartalmából is következtetni lehet arra, hogy a kérelem a birtoklást zavaró körülmények megszüntetésére, vagyis birtokvédelemre irányul, a 2001. május 15-i panaszbeadvány azonban már egyértelművé teszi azt.
	A zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V.12.) MT rendelet a szankciót (bírság; a tevékenység korlátozása, felfüggesztése) a határérték-túllépéséhez köti.
	A polgármesteri hivatal álláspontja az volt, hogy a 2001. május 15-i birtokvédelem iránti kérelem intézése a zajszintmérés eredményétől függ. A Ptk. szerint ha a birtokost birtoklásában zavarják, birtokvédelem illeti meg. Akit birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti a zavarás megszüntetését.
A polgári jogviszonyok megsértése megvalósulhat a határértéket el nem érő, de zavarónak minősülő magatartással is. A polgári jog számára a határérték nem bír jelentőséggel. A gyakorlat a birtokháborítás fogalmát rugalmasan értelmezi, annak minősítve számos környezeti ártalmat is. A szomszédjogok védelme mellett ezáltal a birtokvédelem is a környezetvédelem egyik jogi eszközévé válhatott. Birtokvédelmi eljárásban irreleváns, hogy a zavaró körülmény - a konkrét esetben a zaj - túllépi-e a határértéket. A szomszédjog és a birtokvédelem a zavarás tényéből indul ki, vagyis a körülmények vizsgálata során nincs szükség másra, csak ennek a ténynek a megállapítására. A szomszédjogi igény csak bíróság előtt, míg a birtokvédelem közigazgatási úton is érvényesíthető.
	Ennek alapján tehát a polgármesteri hivatal a panaszos 2001. május 15-én kelt, kifejezetten birtokvédelemre irányuló kérelmének intézésekor a zajszintmérés eredményétől függetlenül is eljárhatott volna. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a Környezetvédelmi Felügyelőség 2001. december 21-én kelt állásfoglalása megerősítette a panasz jogosságát, ezáltal a polgármester a kötelezéseket tartalmazó határozatában a zavarás tényén túl a műszeres vizsgálatok alapján tett megállapításokra is hivatkozhatott. Felvetődik az is, hogy tartalmuk alapján már a korábbi kérelmek is a birtoklást zavaró körülmények megszüntetésére irányultak. A Környezetvédelmi Felügyelőség állásfoglalása alapján a polgármester a munkavégzés korlátozásáról rendelkezett, amivel a zavarás csökkenthető, illetve a panaszosok által is elfogadható szinten tartható, hiszen a panaszosok a működés korlátozását és nem a tevékenység megszüntetését kérték.
	A panasz vizsgálatakor utalni kell a szomszédjog általános szabályára, melyet a Ptk. 100. §-a határoz meg: a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. Így pl. tilos gáz, füst, zaj útján a szomszédos telekre olyan áthatást gyakorolni, amely a szomszédot szükségtelenül zavarja, vagy amely jogai gyakorlását veszélyezteti.
A sérelmet szenvedett szomszéd követelheti az ilyen cselekmény abbahagyását, ha pedig tartani lehet ismétléstől, a jövőre való eltiltást, továbbá az ilyen cselekményből eredő esetleges kárának megtérítését is. A szomszédjog általános szabálya felhasználható a környezetszennyező magatartásokkal szembeni védekezésre is.
	A szomszédjog általános szabályával (a szükségtelen zavarás általános tilalmával) kapcsolatban nehéz feladat hárul a gyakorlatra. Az általános szabályt konkrét életviszonyokra alkalmazva kell kijelölni a szükségszerű és a szükségtelen zavarás közötti határvonalat. Amilyen mértékben szükségszerű a zavarás, olyan mértékben tűrési kötelezettséget jelent a szomszédnak. Amilyen mértékben viszont szükségtelen, olyan mértékben korlátozza a tulajdonos használati jogát. A szükségtelen zavarás fogalmát a törvény nem definiálja.
A másokat zavaró tevékenység csak akkor tiltott, ha a zavarás szükségtelenül következik be. Másként: amennyiben a zavarás szükségszerű, a cselekmény nem jogellenes.
	A Ptk 115. § (3) bekezdése alapján a tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését. A tulajdonost tulajdonjoga alapján a dolog háborítatlan birtoklása, használata, hasznainak szedése illeti meg. Ha a tulajdonost nem fosztották ugyan meg a dolog birtoklásától, a tulajdonjog gyakorlását nem tették teljes mértékben lehetetlenné, de valaki a tulajdonost a birtoklásban megzavarta, akadályozza, korlátozza valamely jogosultság gyakorlását, a tulajdonos követelheti a háborítás megszüntetését. Ezt a per-fajtát a tulajdonjog háborítatlanságát védő pernek is szokás nevezni.
A tulajdonjog háborítatlanságát védő per tartalmában csak negatívumra irányulhat. Háborítás esetében a tulajdonos azt követelheti, hogy a háborító ezt a magatartását hagyja abba, követelheti továbbá, hogy a bíróság a jövőre nézve tiltsa el őt a háborítás ismétlésétől.
	A tűzvédelmi hatósági intézkedés keretében előírt átalakítási kötelezettségének a nyomdaüzem tulajdonosa nem tett eleget. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény értelmében az átalakítási kötelezettség elmulasztása esetén az építésügyi hatóság a bontást elrendeli. A rendelkezésemre álló adatok szerint a polgármesteri hivatal végrehajtási eljárást indított.
	A Ptk. 98. és 99. §-ai értelmében a tulajdonost megillető birtoklási és használati jogot a nyomda tulajdonosa a Ptk. 100. §-ában meghatározott korlátok között gyakorolhatja. A nyomda tulajdonosa olyan helyzetet alakított ki, amely szükségtelenül zavarja a panaszosokat saját ingatlanuk zavartalan használatában.
	Megállapítom, hogy a polgármesteri hivatal jegyzője és a polgármester a zavaró zaj miatt több, fentebb már ismertetett intézkedést tett. Kétségtelen ugyanakkor az is, hogy a panaszosok 2000. szeptember 15-én kelt első beadványára csak több mint egy évvel később született e tárgyban határozat. A hatóság az első bejelentés alapján levélben hívta fel a nyomda tulajdonosát az éjszakai munkavégzés tilalmára annak ellenére, hogy az Áe. alapján a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. A Környezetvédelmi Felügyelőség felkérésére 2001. május 23-án került sor, amelyet több helyszíni ellenőrzés követett.
	Az eljárás elhúzódása miatt - mely részben a Felügyelőség közreműködésének tudható be - sérültek a panaszosoknak a vizsgálattal érintett alkotmányos jogai, továbbá a jogorvoslathoz való joguk is. Tekintettel azonban a polgármester 2002. február 4-én kelt - nem jogerős - határozatára, kezdeményezéssel élni nem kívánok. A határozat előírásainak betartásával, vagyis más munkarenddel ugyanis a zavarás szükségtelen jellege megszüntethető.
	Felhívom ugyanakkor Göd Város jegyzőjének figyelmét, hogy környezetvédelmi panaszok esetén a Ptk. alapján a lényegesen rugalmasabb bizonyítást igénylő birtokvédelmi eljárás is lefolytatható, amelyben a birtokosnak csak azt kell igazolnia, hogy birtoklásában megzavarták.

Budapest, 2002. február 19.

Lenkovics Barnabás