OBH 3731/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:    A Hódmezővásárhelyi Önkormányzat általános iskolák összevonásáról hozott döntése

Az eljárás megindulása
	A Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzatának a József Attila Általános Iskola és a Központi Általános Iskola, valamint a Szent István Általános Iskola és a Halmay Zoltán Testnevelés Tagozatos Általános Iskola összevonásával kapcsolatos döntése miatt az érintett iskolák tanulói, szülői közössége és iskolaszéke fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz.
	Az ügyben az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, és a vizsgálat során megkerestem az önkormányzat polgármesterét és a beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás
	A hódmezővásárhelyi önkormányzat a csökkenő gyermekszám miatt kezdett a városi oktatási intézményrendszer átalakításába. A gyermeklétszám fokozatos csökkenését mutatta, hogy míg 8 évvel korábban 800 gyermek tanult az iskolákban, addig a következő tanévre 400 gyermek beíratása várható. A városban felesleges 12 általános iskola fenntartása ilyen létszámadatok mellett.  Az önkormányzat az érintett iskolákat értesítette az összevonás tervéről, és e kérdést megvitatták valamennyi iskolában a nevelőtestülettel, az iskolaszékkel, a diákönkormányzattal, a szakszervezettel, és a közalkalmazotti tanáccsal. Az érintettek kérdéseiről, kéréseiről a képviselőtestületet tájékoztatták. A képviselőtestület az iskolák összevonásáról  szóló 189/2001.(04.06.)Kgy.h., valamint 192/2001.(04.06.)Kgy.h. számú határozatait az éjszakába nyúló ülésen hozta meg. A 2000-2001-es tanév végén a panaszosok kifogásolták, hogy ezzel a döntés valójában a nyilvánosság kizárásával született.
	A József Attila Általános Iskola és a Központi Általános Iskola az összevonás után a József Attila Általános Iskola és Központi Tagozat néven, míg a Szent István Általános Iskola és a Halmay Zoltán Testnevelés Tagozatos Általános Iskola összevonásával Szent István Általános Iskola és a Halmay Zoltán Testnevelés Tagozata néven működött tovább 2001. július 1-jétől.
	A szülők kifejezték aggodalmukat a magas szintű oktatás csökkenése miatt, illetve az utazási körülmények megnehezülése miatt is. Az önkormányzat tervei szerint az alsó tagozatos tanulók az egyik, míg a felsősök a másik iskolaépületekben tanulnának. Ezzel szemben olyan kifogások érkeztek, hogy egy családból a gyerekek nem járhatnak együtt iskolába. Azt is kifogásolták, hogy miért a jól kihasznált iskolákat, és nem a legalacsonyabb létszámmal működő iskolákat zárják be. Nem tartották indokoltnak az összevonást a várható megtakarítás mértékét figyelembe véve sem.
	Az adatok beszerzése és feldolgozása az iskolakezdés időpontjáig nem fejeződött be, ezért a teljes körű elemzéshez nem volt akadálya az új tanév tapasztalatainak felhasználásának. Ennek érdekében a tanév vége felé közeledve ismételt felvilágosítást kértem az átszervezés tapasztalatairól.

A vizsgálat jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.  (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 
88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.
(13) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek tanulói jogviszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)-(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő - a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt - kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.
102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.
121. § (1) E törvény alkalmazásában aránytalan teher: ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a nevelési-oktatási intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni);
Megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele;

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes keretek között szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. Mégis a vizsgálat megindítása mellett döntöttem, mert a panaszokból felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a garanciális jellegű eljárási szabályokat nem tartotta be.
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében - többek között -  gondoskodnia kell az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatásáról; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosításáról.
	Az Ötv. az Alkotmányban deklarált önkormányzati önállóság elve alapján határozza meg az önkormányzatok jogait és feladatait. Ennek alapján az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. Az önkormányzatnak, a település egésze érdekében kell a gazdálkodását alakítani, e körben a törvény csak a kötelezően ellátandó feladatait határozza meg, annak mikéntjét a település lakossága által választott képviselőtestület a törvényes kereteken belül szabadon határozza meg. Az önkormányzat gazdálkodását célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga.
	A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat a kérdést rendező határozatainak meghozatala előtt intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják.
	A Köot. 88. § (6) bek. a döntési önállóságot úgy korlátozza, hogy az önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az ott folyó oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. A Köot. értelmező rendelkezései szerint aránytalan tehernek minősül, ha a tanuló az iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költség növekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát. A megfelelő színvonalon való további gondoskodást az jelenti, ha az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabályoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetősége.
	Az adott esetben az önkormányzat az iskolák osztályait nem vonta össze, a tagozatos oktatást a teljes egészében átvett nevelőtestület továbbra is biztosította, és nem csupán a korábbi tanítványaik, hanem az iskola valamennyi tanulója számára. Az oktatás minősége ezzel nem csökkent, hanem egyes területeken éppen javult. A nevelőtestület egységesülése hosszabb időt igényel, de rendben megtörtént a pedagógiai programok összehangolása.
	A közlekedési problémák rendezése érdekében az önkormányzat javaslatot tett a Tisza Volán Rt. számára a busz-menetrend módosítására. A módosított járatok a jelentősebb problémákat rendezték, mert azzal kapcsolatban a továbbiakban panasz nem érkezett sem az önkormányzathoz, sem az Országgyűlési Biztos Hivatalához.
	A vezetői állások pályáztatása során az alkalmazotti közösségek, szülői szervezetek véleményét figyelembe vevő, és elfogadó döntések születtek.
	A csökkenő gyermeklétszám nem arányosan oszlott meg a város iskoláiban, de nem lehetett kizárólagos alapja az iskolák összevonásának, hogy melyik iskolába járnak kevesebben, mert az iskolák területi elhelyezkedése is befolyásolta a döntést. Ne maradjon egy nagyobb területen élő közösség iskola nélkül, az adott területen az iskolák nagyobb sűrűséggel helyezkedtek el. A költségek csökkenésének csekély voltát felvető panasszal kapcsolatosan elmondható, hogy a megtakarítás valójában csak hosszabb távon érvényesül, az összevonást követően néha inkább többletköltség keletkezik. Annak elodázása azonban csak súlyosbíthatja a problémát, és a megtakarítás is később jelentkezik.
	A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét.
	A szabad iskolaválasztás jogát nem lehet kiterjesztően értelmezni, és - álláspontom szerint- az nem biztosítja a gyermekeknek és szüleiknek azt a jogot, hogy a művelődéshez való alapjogra hivatkozással az ingyenes és kötelező általános iskola biztosításának sérelme nélkül, valamely intézmény változatlanul hagyását követeljék, ha azt a fenntartó megszüntetésre jelölte ki.
	A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályai alapján az érdekeltek jogszerűen igénylik, hogy a fenntartó a döntése előtt kérje ki az érdekképviseleti szerveik véleményét az átszervezés módjáról, de a kérdésben végső soron az önkormányzat képviselőtestülete, közgyűlése jogosult a döntés meghozatalára. Az ügyben a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a döntése előtt lehetőséget biztosított az érintett panaszosoknak a véleményük kifejtésére. A hatályos jogszabály viszont egyetlen érdekeltnek sem biztosít vétójogot, érveinek figyelmen kívül hagyása miatt.
	A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok, valamint az önkormányzat által adott tájékoztatás alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az Obtv. -ben megjelölt, az országgyűlési biztos intézkedését igénylő alkotmányban biztosított alapjog sérelmére nem került sor, ezért a vizsgálatot alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 2001. június 10.

Takács Albert