OBH 3651/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
	A panaszos beadványában sérelmezte a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamara (továbbiakban: Kamara) eljárását a Kamarához benyújtott panaszának, illetve etikai eljárást kezdeményező beadványának ügyintézésével kapcsolatban.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, a tisztességes eljáráshoz és a panaszhoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos az érdekképviseleti szervéhez, a Kamarához fordult munkáltatója kifogásolható eljárása miatt, és egyúttal etikai vizsgálat lefolytatását kérte. A panaszos sérelmezte, hogy beadványára a Kamarától egy év múlva kapott elutasító választ, ezért úgy ítélte meg, hogy a Kamara nem képviselte megfelelően a tag érdekeit. Az okozott sérelem lényegét képezi az is, hogy indokolatlanul hosszabb időt vett igénybe a válaszadás. A Kamara a megkeresésre azt a választ adta, hogy törekednek a 30 napos határidőt tartani, de a választott tisztségviselők erre nem minden esetben képesek, tekintve, hogy kamarai feladatukat szabadidejükben - vállalkozásuk mellett - végzik, ami az eljárás elhúzódásához vezet. Kérésemre a Kamara megküldte a panaszos beadványának másolatát, melyen 2000. június 20-i  érkeztetési dátum szerepel. A Kamara erre a beadványra 200l. május 8-i keltezésű levéllel válaszolt, tehát mintegy egy év elteltével.
A panaszos a Kamarához benyújtott panaszában előadta, hogy egy hónap ledolgozott munkaidő után a munkáltató vagyonvédelmi kft. nem fizette ki járandóságát, a panaszossal munkajogi szerződést nem kötött. A panaszos érdeklődésére az is tudomására jutott, hogy a munkáltató cég a társadalombiztosítási előírások szerint nem tett eleget a bejelentési kötelezettségének, és arra is fény derült, hogy ez nem is volt szándékában, tekintve, hogy havonta kívántak a panaszossal megbízási szerződést kötni. A felvetődött munkajogi viták miatt a panaszos munkaviszonyát felbontottnak tekintette. Közvetett úton az is tudomására jutott, hogy elmaradt munkabérének kifizetésére később sem számíthat. A Kamarához beadott panaszában jelezte, hogy ennél a vagyonvédelmi kft.-nél már több hasonló eset fordult elő, és mások sem kapták meg járandóságukat. Arra kérte a Kamarát, hogy vizsgálják meg a panaszát, és marasztalják el a bepanaszolt vagyonvédelmi céget, hogy ilyen vállalkozások ne járassák le a szakmát. 
A panaszos az egy év múlva kapott válasz birtokában az országgyűlési biztoshoz fordult, mivel sérelmezte a Kamara hosszadalmas eljárását, és azt, hogy a nem tett érdemi lépéseket a panasz orvoslására, az etikai eljárást nem folytatta le. Tudomása szerint az etikai eljárást a Budapesti Kamara elindította, de azt az Országos Kamara nem folytatta tovább. Álláspontja szerint ez azzal lehet összefüggésben, hogy a bepanaszolt cég és a Budapesti Kamara Etikai Bizottságának elnöke között is jogvita állt fennt. Az érintett részéről felmerülő összeférhetetlenség bejelentése, esetleg másik területi kamara kijelölésével lefolytatott etikai eljárás helyett a panaszos olyan választ kapott a Kamara titkárától, hogy a panaszban előadottak nem vetnek fel etikai kérdést. A panaszos ezt a választ úgy minősítette, hogy a Kamara "szentesítette" a nem fizető  munkaadó vagyonvédelmi cég eljárását.

Az ügy jogszabályi háttere

•	1998. évi IV. törvény a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomomozói Szakmai Kamaráról 
A kamara feladatai
23. § (1) A kamara
a) a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységgel összefüggő ügyekben képviseli és védi a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói szakma tekintélyét, testületeinek és tagjainak általános szakmai érdekeit, illetve a hivatásukból eredő, e törvényben biztosított jogaikat, továbbá elősegíti, hogy a tevékenység végzése a hatályos jogszabályok, valamint a kamara által megalkotott etikai szabályok alapján történjen;
b) megalkotja a kamara alapszabályát, kidolgozza a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység gyakorlásának szakmai irányelveit;
e) megalkotja a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység etikai szabályait;
f) etikai eljárást folytat le az etikai szabályokat megszegő tagokkal szemben. Határozatban figyelmezteti a megbízók érdekeivel ellentétes tevékenységet folytató és ezzel a szakma jó hírnevét sértő tagjait, és ezt az etikai szabályzatban meghatározott esetben és módon nyilvánosságra hozza,
A kamarai tag jogai és kötelességei
26. § (1) A kamara tagjának joga van arra, hogy 
c) igénybe vegye a kamara szolgáltatásai;
Az etikai eljárás lefolytatása
37. § Az etikai eljárást a területi szervezet elnöksége (a továbbiakban: elnökség) rendeli el és lefolytatásával az etikai bizottságot bízza meg.
38. § (1) Az ügy kivizsgálásában, illetve elbírálásában nem vehet részt az,
a) aki az eljárás alá vont személy hozzátartozója;
b) akinek tanúkénti meghallgatása szükséges;
c) akitől az ügy tárgyilagos megítélése egyéb okból nem várható. 
(2) Akivel szemben kizárási ok áll fenn, azt köteles azonnal bejelenteni az elnökségnek.
39. § (1) Az etikai bizottság feladata a tényállás pontos tisztázása. Ennek során az etikai eljárás alá vont személyt és a tanút meghallgathatja, szakértő közreműködését veheti igénybe, okiratba betekinthet, helyszínt megtekinthet.
(2) A vizsgálat eredményéről készült összefoglaló jelentést az etikai bizottság az elnökség elé terjeszti.
(3) Az elnökség az összefoglaló jelentést értékeli, és ennek eredményeként a következő intézkedéseket teheti:
a) megalapozatlanság esetén a vizsgálat kiegészítését rendeli el;
b) az eljárás alá vont személyt - kérelmére - meghallgatja;
c) az eljárást megszünteti;
d) a felelősség megállapítása esetén intézkedést alkalmaz.
(4) A (3) bekezdés d) pontja esetében az elnökség határozata ellen a kézbesítéstől számított tizenöt napon belül az eljárás alá vont személy a küldöttgyűléshez fellebbezést nyújthat be.
(5) A küldöttgyűlés határozata ellen az eljárás alá vont személy a kézbesítéstől számított harminc napon belül a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint bírósághoz fordulhat.
40. § (1) A kamara felett a belügyminiszter törvényességi felügyeletet gyakorol.
(2) A belügyminiszter ellenőrzi, hogy az alapszabály és a többi kamarai szabályzat megfelel-e a jogszabályoknak, továbbá, hogy a kamara szerveinek határozatai nem sértenek-e jogszabályt, alapszabályt vagy kamarai határozatot. 
(3) Az e törvény alapján gyakorolt törvényességi felügyelet nem terjed ki az olyan ügyekre, amelyekben egyébként bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
(4) Ha a kamara működésének törvényessége másként nem állítható helyre, a belügyminiszter a bírósághoz fordul.

•	A  Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamara 00/A/00008/2000. számú Etikai Szabályzata
Hatáskör
5. Az etikai eljárás lefolytatása és határozathozatal - az alábbi pontokban meghatározott kivételekkel (kivételes hatáskör) - a területi szervezet hatáskörébe tartozik.
6. Az országos szervezet hatáskörébe tartozik a területi elnökség, a területi etikai bizottság és pénzügyi ellenőrző bizottság elnökével és tagjaival szemben elrendelt etikai  eljárás lefolytatása és a határozat meghozatala. 

Összeférhetetlenség
15. Az etikai vizsgálat lefolytatásában, illetve döntésében nem vehet részt az a személy:
.......
c) akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható.
.....
19. A bejelentés elmulasztása súlyos etikai vétség.

Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. 
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszos egyik sérelme az elmaradt munkabérfizetés volt, ezen felül kifogásolta a szakmai Kamara ezzel kapcsolatos eljárását. Az elmaradt munkabér megfizetésével kapcsolatos panasz, mint munkajogi vitát érintő érdeksérelem kívül esik az országgyűlési biztos vizsgálódási területén, mivel a panaszos alkotmányos jogait nem hatóság döntésével, mulasztásával összefüggésben érintette. A munkavállaló panaszos az elmaradt munkabér megtérítését a bíróságon követelheti.
A vizsgálat tárgyát a Kamara működésével összefüggésben a panasz egyéves határidővel való megválaszolása, az esetleges összeférhetetlenség kiküszöbölésével az etikai eljárás lefolytatásának hiánya képezte.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 15. §-a fő szabályként azt írja elő, hogy az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek az érdemi határozatát "a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül" meg kell hoznia. Megállapította azt is, hogy ma a közigazgatási szervezet két alrendszerre bomlik: az államigazgatásra és az önkormányzati igazgatásra. Az utóbbi körébe nem csupán a helyi és a területi önkormányzatok tartoznak, hanem azok az egyre növekvő számú köztestületek is, amelyek törvényi felhatalmazás alapján közfeladatokat látnak el, így egyebek között az Áe. hatálya alá tartozó döntéseket hoznak.
"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények - a polgári perrendtartástól eltérőn - különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az elsőfokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az Áe. 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. ..... "
A vizsgálatban megállapítottam, hogy a Kamara a hozzá benyújtott panasz kivizsgálását elmulasztotta, és az etikai eljárást nem folytatta le, az ügyben határozatot nem hozott. A kamarai törvény előírja, hogy az etikai eljárást a területi szervezet elnöksége rendeli el és lefolytatásával az etikai bizottságot bízza meg.
A Budapesti Kamara (területi) elnöke a fenti törvényi előírásnak nem tett eleget, a panaszost közel egyéves határidő túllépéssel a Kamara titkára útján - akinek  sem a törvényben, sem az etikai szabályzatban  vizsgálati és döntési lehetősége nincs, legfőképpen jogi minősítésre nem jogosult - arról értesítették, hogy "... Az ügyben etikai vizsgálat elrendelésére nem került sor, mivel panasza csak munkaügyi problémákat tartalmazott."
A kamarai törvény ezzel ellentétben a Kamara feladatává teszi, hogy a Kamara képviselje és védje a szakma tekintélyét, tagjainak általános szakmai érdekeit, valamint azt, hogy a vállalkozási tevékenység végzése mindenkor a hatályos jogszabályok, valamint a Kamara által megalkotott etikai szabályok alapján történjen. Az etikai szabályok érvényesítése nemcsak a vállalkozási szerződések jogszabályszerű működését jelenti (a vállalkozás során megjelenített külső jogviszony), hanem azt is, hogy a munkáltató vagyonvédelmi cégek, a belső jogviszonyukban is a jogszabályoknak megfelelően és etikusan járjanak el, így pontosan fizessék a munkabéreket, egyéb járandóságokat. Ha ez nem következik be, esetleg több ízben felmerül az érintettek munkajogi érdeksérelme, úgy a kifogásolt magatartás felvetheti a szakmai tekintély megingását, az etikai eljárás lefolytatását. A döntés a kamarai törvényben és az etikai szabályzatban foglaltaknak megfelelően az ott meghatározott személyekre, szervekre tartozik, mely szabályt megszegve a panaszolt ügyet a titkár minősítette és intézte. A további szabálytalanság azzal folytatódott, hogy az esetleges összeférhetetlenség kivizsgálására sem került sor. 
Az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: .. A "tisztességes eljárás" fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség."
Azáltal, hogy Kamara etikai bizottsága nem hozott határozatot, a jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal kapcsolatban alkotmányos visszásságot okozott.
A határozathozatali kötelezettség elmulasztásán és az ügyintézési határidő jelentős túllépésén túlmenően a Kamara megsértette az 1977. évi I. törvény 10. §-ában foglalt rendelkezést, mely szerint a közérdekű bejelentések és javaslatok vizsgálatában eljáró és közreműködő szervek kötelesek az ügy érdemi vizsgálása érdekében haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedést. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Kamara a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény rendelkezései alapján sem tett eleget a törvény előírásainak. A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló törvény az eljárási határidő szempontjából nem ad olyan szigorú szabályokat, mint az államigazgatási eljárásról szóló törvény, ugyanakkor az általánosnak tekintett harminc napos határidőre vonatkozó rendelkezés alóli kivételek - hasonlóan az államigazgatási eljárás rendelkezéseihez - garanciális jelentőségűek. Ha a közérdekű bejelentés vizsgálata előreláthatólag hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt (javaslattevőt) harminc napon belül tájékoztatni kell, az elintézés várható időpontjának közlésével. A közérdekű bejelentés címzettje tehát köteles azt vagy érdemben elbírálni, vagy az érdemi elbírálásra jogosult szerv kilétének meghatározása után a beadványt áttenni.
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 64. §-a a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé." Az idézett rendelkezés nem értelmezhető úgy, hogy kizárólag az érintett szervhez lehet a panaszt előterjeszteni. Az ügy érdemi elintézéséhez való jogot a panaszt fogadó hatóságnak minden lehetséges eszközzel érvényesíteni kell. 
A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a Kamara alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott akkor, amikor a hozzá érkező beadvány megválaszolásáról nem határidőben intézkedett. A késedelmes eljárás az Alkotmányban biztosított panaszhoz való jog és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban is visszásságot okozott. 

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján:
•	Felkérem a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamara Budapesti Szervezete elnökét, hogy a panaszos 2000. június 20-án igazoltan átvett kérelmét haladéktalanul bírálják el, és az erről szóló határozatot a panaszosnak kézbesítsék. 
•	A beadvány elbírálása során legyen figyelemmel a panaszosnak az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában felvetett esetleges összeférhetetlenség kivizsgálására és az ennek megfelelő eljárás követésére.
•	Felhívom az Elnök figyelmét a hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében az államigazgatási eljárás szabályainak, a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló törvényben előírt eljárási határidőknek, valamint vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló törvény és a Kamara etikai szabályzatban előírtak mindenkori betartására, a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kiküszöbölésére.

Budapest, 2001. augusztus 22.

Lenkovics Barnabás