OBH 3391/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos - társai nevében is - az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte részarány földtulajdona önálló ingatlanná alakításával kapcsolatos költségei részbeni visszatérítésére vonatkozó kérelmét elutasító elsőfokú közigazgatási határozat ellen benyújtott fellebbezésének elbírálására irányuló eljárás elhúzódását.
	A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1). bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (5) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	A tényállás tisztázása, valamint iratok megküldése céljából megkerestem a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályát (minisztériumi főosztály), az FVM Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatalát (FM Hivatal), valamint a Magyar Posta Rt. Budapesti Igazgatósága 62. számú postáját (posta) is.

Megállapított tényállás
	Panaszos részarány földtulajdonának önálló ingatlanná alakításával kapcsolatos költségei részbeni visszatérítésére irányuló kérelmét elutasító FVM Hajdú-Bihar Megyei Földművelésügyi Hivatal 277/1999. számú és 1999. július 28-án kelt elsőfokon hozott határozata ellen - a törvényes határidőben benyújtott fellebbezést - a hatáskör hiányában elbíráló FM Hivatal vezetője 2000. július 28-án kelt 2383-2/2000. számú levelében egyebek mellett arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a hatáskör hiányában hozott 1305/1999. számú és 1999. szeptember 6-án kelt határozatát az országgyűlési biztos kezdeményezésének megfelelően saját hatáskörében visszavonta, s "egyidejűleg a fellebbezést felterjesztette az annak elbírálására hatáskörrel rendelkező FVM Földügyi és Térképészeti Főosztálynak". Panaszost e körülményről az országgyűlési biztos 2000. augusztus 8-án kelt levelében tájékoztatta.
	Panaszos 2001. május 8-án kelt beadványában sérelmezte, hogy a már hivatkozott fellebbezés elbírálása még nem történt meg. Az országgyűlési biztos - 2001. július 6-án kelt - megkeresésére a minisztériumi főosztály vezetője a 39089/2000. iktatószámú és 2001. augusztus 7-én kelt levelében azt a magyarázatot adta, hogy: "A másodfokú eljárás elhúzódásával kapcsolatban megállapítottam, hogy ügykezelési hiba folytán az FVM Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatal az 1305/1999. számú visszavonó határozatát, valamint a fellebbezés elbírálásához szükséges iratokat nem küldte meg a Földügyi és Térképészeti Főosztálynak. A mulasztást a Hivatal szóbeli intézkedés alapján pótolta". A levél mellékletét képezte panaszos fellebbezésének elbírálására vonatkozó 39089/2001. számú és 2001. augusztus 7-én kelt, a minisztériumi főosztály által kiadmányozott másodfokon hozott határozat.
	Az országgyűlési biztos megkeresésére az FM Hivatal által megküldött "Postaküldemények feladó könyve" 2000. augusztus 1. napjára kiállított lapjának 15. számmal jelzett folyósorszámának rovatában egyebek mellett a következő bejegyzés olvasható: "Címzett neve: FVM Föld. és Térkép. Főosztálya; a küldemény faja: R; ragszáma 8921-42".
Az FM Hivatal vezetője arról is tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy: "Hivatalomtól a minisztérium nevezett főosztálya telefonon kért az ügyben iratokat, melynek időpontja nincs dokumentálva, de a főosztálynak faxon megküldött irat dátuma 2001. július 23-a és 2001. július 31-e a kérés időpontjára utal, tekintettel arra, hogy a főhatóságok kérését soron kívül teljesítjük".
	A posta - a hozzá benyújtott "tudakozvány" alapján - a 12-236/01. iktatószámú levelében arról értesítette az országgyűlési biztost, hogy: "... a 2000. augusztus 1-jén a Budapest 4. postán feladott 8921-42. ragszámú küldemény 2000. augusztus 2-án kézbesítésre került a címzett név szerint megjelölt meghatalmazottja részére".

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

•	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja".

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az (5) bekezdés szerint "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."
Az Áe. 37. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt."
Az Áe. 39. §-ának (1) bekezdése rögzíti "A napokban megállapított határidőbe a közlés, a kézbesítés, a hirdetmény kifüggesztésének és levételének napja, valamint a szakhatóság eljárásának időtartama (21. §) nem számít be."
Az Áe. 60. §-a szerint "Ha ez a fejezet másként nem rendelkezik, az itt szabályozott eljárásokban a II-IV. fejezet rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
Az Áe. 62. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz."
Az Áe. 66. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz."

A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú határozata indokolásának II/2. pontjában elvi éllel rögzítette, hogy "A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."
	A vizsgálat feltárta, hogy a hivatkozott fellebbezés felterjesztésére vonatkozó minisztériumi főosztályi magyarázat ellentmond a tényeknek. Az iratokból megállapítható, hogy a fellebbezés felterjesztése a címzett megbízottja részére 2000. augusztus 2. napján megtörtént. Az Áe. már hivatkozott rendelkezései szerint ezért a kézbesítés napját követő nappal vette kezdetét a fellebbezés elintézésére nyitvaálló 30 napos határidő, mely időtartam alatt a minisztériumi főosztálynak a kérelmet el kellett volna intéznie arra is tekintettel, hogy az ügyintézési határidő meghosszabbítása iránt nem intézkedett, s az eljárás felfüggesztését sem látta indokoltnak. E törvényi kötelezettsége teljesítésének elmulasztásával a minisztériumi főosztály eljárása kiszámíthatatlanná vált, miáltal mulasztása panaszos jogbiztonsághoz való jogának sérelmét eredményezte.
	Ugyanakkor a minisztériumi főosztály mulasztása panaszos jogorvoslati jogával összefüggésben is visszásságot idézett elő azáltal, hogy panaszos jogorvoslati joga érvényesülésének lehetőségét korlátozta azáltal, hogy a jogorvoslati kérelem elintézésére nyitvaálló határidő többszörös túllépésével hozta meg döntését. 
	A vizsgálat hivatkozik arra, hogy az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.”
	A (2) bekezdés úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
	A (4) bekezdés pedig azt rendeli, hogy "Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása - az 54-56. §-ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66-69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy korlátozható.”
	Mivel a jogorvoslathoz való jog alapvető jog, ezért annak korlátozása vagy felfüggesztése rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején lehetséges, de akkor is csak erre feljogosított szervek által és módon. Jelenleg - mint köztudott - Magyarországon nincs sem rendkívüli helyzet, sem szükségállapot, sem pedig veszélyhelyzet, mint ahogy a minisztériumi főosztály egyetlen köztisztviselőjének sincs olyan jogosítványa, hogy panaszos Alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jogának érvényesülését korlátozhatná.
	Arra is tekintettel, hogy a hivatkozott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot - vizsgálatom lezárását megelőzően a minisztériumi főosztály 2000. augusztus 7. napján kelt határozatával - saját hatáskörében megszüntette, ezért ajánlást nem teszek. Azonban felhívom a minisztériumi főosztály vezetőjének figyelmét a vizsgált üggyel azonos esetek jövőbeni elkerülésére. 

Kezdeményezés
	Az 1993. évi LIX. törvény 24. §-ára hivatkozással - a minisztériumi főosztályvezetőnél - a mulasztást elkövető köztisztviselő felelősségre vonására irányuló eljárást kezdeményezek. Kérem Főosztályvezető úr szíves tájékoztatását az eljárás megindításával kapcsolatos álláspontjáról - törvény eltérő rendelkezése hiányában - 60 napon belül, az eljárás eredményéről pedig annak befejezését követő 30 napon belül.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, az FM Hivatal -  valamint a minisztériumi főosztály - vezetőjét is tájékoztattam.

Budapest, 2001. szeptember 27.

Lenkovics Barnabás