OBH 3285/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	2000. évben több állampolgári panasz érkezett Pest megye egyes településeiről a települési hulladékszállítási közszolgáltatással kapcsolatban. A panaszosok általában azt sérelmezték, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatásért abban az esetben is díjat kell fizetniük, ha a közszolgáltatást nem veszik igénybe, mert a háztartásukban keletkező hulladék megsemmisítéséről más módon (elégetés, komposztálás stb.) gondoskodnak.
	Az ilyen okból benyújtott panaszokat elutasítottam, mert a 2000. évben hatályban volt az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (Kötv.) és a 2001. január 1-jén hatályba lépett, a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (Hgt.), valamint a Hgt. végrehajtására kiadott 242/2000. (XII.23.) Korm. rendelet 5. §-a alapján a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhetett és mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe. A panaszban leírt indokok alapján alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, ennek hiányában pedig a panaszosok ügyében országgyűlési biztosi intézkedésre nem volt lehetőség.
	A panaszok vizsgálata kapcsán azonban egyes települések által a Kötv. felhatalmazása alapján alkotott önkormányzati rendeletekben olyan előírásokat találtam, melyek alkalmazása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 77. § (2) bekezdésével összefüggésben visszásságokat eredményezhetett.

Az előbbi okokra figyelemmel hivatalból vizsgálatot indítottam:
Pécel Város Önkormányzat Képviselő-testülete által a helyi környezetvédelemről, a közterületek és ingatlanok rendjéről, a település köztisztaságáról és az állattartásról egységes szerkezetben alkotott 21/1996. (XI.28.), valamint 
a település köztisztaságáról szóló 19/1998. (VI.30.) számú,
Pilisvörösvár Város Önkormányzat Képviselő-testülete által a köztisztasággal, a települési szilárd és folyékony hulladékkal összefüggő tevékenységről, a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről alkotott, többször módosított 8/1996. (VII.4.) Kt. számú rendelet, 
Diósd Község Önkormányzata által a közterületek tisztántartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 16/1995. (XII.28.) számú rendelet, valamint 
Szigetszentmárton Község Önkormányzat Képviselő-testülete által a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtéséről, elszállításáról és ártalommentes elhelyezéséről alkotott 7/1998. (VI.15.) Ör. számú rendelet
alkalmazásával kapcsolatban.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint "Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek".

A vizsgálat megállapításai

Pécel Város Önkormányzat Képviselő-testületének 21/1996. (XI.28.) sz. (Ör.I.) és 19/1998. (VI.30.) sz. (Ör.II.) rendeleteivel kapcsolatban a következőket állapítottam meg.
Az Ör.I. 13. § (1) bekezdése értelmében a szemétszállítás térítésköteles szolgáltatás, melynek díjtételeit az 1. sz. melléklet tartalmazza.
Az Ör.I. 1. sz. melléklete azonban nem a hulladékszállítási díjtételeket, hanem az állattartással kapcsolatos kötelező védőtávolságokat állapítja meg. Sem az Ör.I., sem az Ör.II. nem tartalmazza a hulladékszállítási közszolgáltatásért fizetendő díjat. A város jegyzőjétől kapott tájékoztatás szerint ennek oka az önkormányzat és a szolgáltató között fennálló peres viszony.
Az Ör.I. 13. § (3) bekezdés a) pontja szerint szabálysértést követ el és 20.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható, aki a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást jogszabálysértő módon nem veszi igénybe.
Az Ör.I. nem tartalmazza a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyert közszolgáltatást végző szolgáltató megnevezését, továbbá a szolgáltatásra vonatkozó szerződés létrejöttének egyes nélkülözhetetlen tartalmi elemeit. (Pl. a szolgáltatásból eredő jogokat és kötelezettségeket azokra az esetekre vonatkozóan, amikor az ingatlantulajdonos a szolgáltatást nem veszi igénybe.)
Az Ör.II. 2. §-a, 3. § (1) és (2) bekezdése, 5. § (9) bekezdése, 8. § (1) bekezdése, 11., 12., 13. §-a is tartalmaz hulladékszállítással és hulladékkezeléssel kapcsolatos rendelkezéseket.
Az Ör.II. 2. §-a meghatározza a közterület, a háztartási hulladék és a települési szilárd hulladék fogalmát. Az említett fogalmakra vonatkozóan az Ör.I. 1. § (3) bekezdése is tartalmaz rendelkezéseket, a két rendelet fogalom-meghatározásai azonban eltérnek egymástól.
Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. §-a értelmében a helyi önkormányzatnak rendeletben kellett volna megállapítani többek között
a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző szolgáltató megnevezését,
a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit,
az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét.
Azáltal, hogy az Ör.I. az említett kérdésekre vonatkozó szabályokat nem tartalmaz, a rendeleten alapuló gyakorlat az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggő visszásságokat eredményez. A Kötv. értelmében ugyanis a jogszabályban kell meghatározni a szolgáltatást végző szervezetet és a szolgáltatás díját is. Ennek elmulasztása jogbizonytalansághoz, önkényes jogalkalmazáshoz vezet.

Az említett mulasztások az Alkotmány 77. § (2) bekezdésével összefüggő visszásságot is eredményeznek. Az említett alkotmányos előírás szerint ugyanis az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek. E szabályból fakad az, hogy az önkormányzatnak rendeletalkotása során figyelembe kellett volna venni a Kötv. előírásait, továbbá hogy a kötelező közszolgáltatás igénybevételével kapcsolatos kötelezettségek a szolgáltatás igénybevevőjére kizárólag jogszabály alapján hárulhatnak.
Ugyancsak összeegyeztethetetlen a jogbiztonság alkotmányos követelményével az, hogy a két önkormányzati rendelet azonos fogalmakra eltérő tartalmú fogalom-meghatározásokat állapít meg.
Az Ör.I. 13. § (3) bekezdés a) pontjában megállapított szabálysértési tényállás nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek.
A Kötv. hatálya alá tartozó közszolgáltatás a polgári jogviszonyok körébe tartozik, melynek sajátossága, hogy a szerződés létrehozása, a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező, és jogszabály állapítja meg a szerződés egyes tartalmi elemeit, így a szolgáltatásért fizetendő díj mértékét is. Miután a polgári jog körébe tartozó szerződéses jogviszonyról van szó, így az ezzel kapcsolatos jogviták rendezése is csak a polgári jog szabályai szerint történhet. A teljesítéssel vagy a fizetendő díjjal kapcsolatos vita esetén  - ideértve azt is, ha a szolgáltatás igénybevételére kötelezett nem fizeti meg a díjat -  a Ptk. és a Pp. szabályait kell alkalmazni. A meg nem fizetett közszolgáltatási díj érvényesítése a polgári jog, a polgári eljárásjog szabályai alapján, behajtása pedig a bírósági végrehajtás szabályairól szóló 1994. évi LIII. törvény alapján lehetséges.
Az Alkotmánybíróság 19/1998. (V.22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
Az Ör.I. és az Ör.II. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért a helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza.
A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül. Ezért a Kötv. 2. § (2) bekezdés e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
Az Ör.I. 13. § (3) bekezdés a) pontja a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás igénybevételének mint polgári jogi kötelezettségnek az elmulasztását minősítette szabálysértéssé, anélkül, hogy ehhez valamely közjogi védelmet igénylő tényállási elemet is kapcsolt volna.
A polgári jogi kötelezettség teljesítésének elmulasztása önmagában szabálysértéssé nem nyilvánítható. Amennyiben ilyen okból szabálysértési eljárás indul, az az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamisággal, valamint az Alkotmány 77. § (2) bekezdésével összefüggésben visszásságot eredményez.

Pilisvörösvár Város Önkormányzat Képviselő-testületének 8/1996. (VII.4.) Kt. számú rendeletével (Ör.) kapcsolatban a következőket állapítottam meg.
Az Ör. 15. § (2) bekezdése szerint a szolgáltatással ellátott terület Pilisvörösvár Város belterületének valamennyi ingatlana. A rendelet 1. sz. melléklete szerint az üdülőterületen a szemétszállítási díj a mellékletben megállapított alapdíj 75 %-a.
Az Ör. nem tartalmazza annak meghatározását, hogy a város mely részei, illetve utcái tekintendők üdülőterületnek.
Az Ör. 15. § (7) bekezdése szerint háztartási hulladék elszállítását végző jármű személyzete csak az adott területen rendszeresített szabványos tartályban elhelyezett hulladékot köteles elszállítani. Az Ör. 16. § (2) bekezdése értelmében a szolgáltatási díj vetítési alapját a szabványos edénytérfogat képezi. (Ez a melléklet szerint 110 literes kukatartály.) Az ettől eltérő edény térfogat díját az edénytérfogatok arányában kell megállapítani.
Az említett két jogszabályhely egymásnak ellentmondó előírásokat tartalmaz, ugyanis ha a szolgáltató csak a szabványos tartályban elhelyezett hulladékot köteles elszállítani, úgy értelmetlen a 16. § (2) bekezdésének a rendelkezése, amely lehetővé teszi ettől eltérő méretű edények alkalmazását is.
Az Ör. 16. § (4) bekezdése szerint a szolgáltatás díját évente két részletben április 30-ig, és október 30-ig kell befizetni. E rendelkezés a gyakorlatban azt eredményezi, hogy évente félévenként legalább 2 hónapra előre kötelesek a tulajdonosok a szolgáltatás díját megfizetni.
A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló - 2001. január 1-jén hatályba lépett - 242/2000. (XII.23.) Korm. rendelet 8. § (4) bekezdése értelmében a közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybevevője a teljesített közszolgáltatás alapján számla ellenében meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.
Az Ör. 17. §-a szerint a szolgáltató köteles a szabályozott rend szerint a háztartási hulladék folyamatos elszállításáról, kezeléséről gondoskodni. A 18. § (1) bekezdés alapján a rendszeres szemétszállítás módjának meghatározását és a szolgáltató részletes feladatát, valamint a szabványos gyűjtőedény alkalmazását a szolgáltató és az önkormányzat megállapítása rögzíti.
A Kötv. 2. § c) pontja szerint a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit nem a szolgáltató és az önkormányzat között létrejött szerződésben, hanem a helyi önkormányzat rendeletében kell meghatározni. A szolgáltató és az önkormányzat között létrejött szerződésből az ingatlan tulajdonosaira közvetlenül jogok és kötelezettségek nem hárulhatnak, mert ez a szerződés csak a szerződést kötő felekre vonatkozhat. A tulajdonosok és a szolgáltató jogviszonyának legfontosabb tartalmi elemeit, ideértve a szolgáltatás rendjét és módját, az önkormányzati rendeletben kell szabályozni.
Ezzel lényegében azonos előírást tartalmaz a 2001. január 1-jén hatályba lépett Hgt. 23. § c) pontja.
Az Ör. 1. sz. melléklete rögzíti a szemétszállítási díj mértékét 110 liter szabványos kukatartályra vonatkozóan.
Ugyanakkor a szolgáltató és az önkormányzat által 2000. április 19-én kötött szerződés a 110 literes gyűjtőedényre vonatkozóan is az Ör.-től eltérő árat tartalmaz, a megállapodás azonban rögzíti a 60 literes zsák és a 110 literes zsák megvásárlásának díját is. (A zsák ára a szerződés szerint magában foglalja a szolgáltatás árát is.)
A Kötv. 2. § f) pontja értelmében a díj mértékét ugyancsak önkormányzati rendeletben kell megállapítani. Az önkormányzati rendelet a zsákos szemétszállítás díját nem tartalmazza. 
Az önkormányzat és a szolgáltató szerződése - amint az előzőekben arra már utaltam - az ingatlantulajdonosokra kötelező előírásokat, illetve a szemétszállítás díjának megállapítását nem tartalmazhatja, mert ez az önkormányzat rendeletalkotási hatáskörébe tartozik. 
Az Ör. előbbiekben említett előírásai azáltal, hogy nem voltak összhangban a 2000-ben hatályban volt Kötv.-vel, gyakorlati alkalmazásuk során az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 77. § (2) bekezdésével összefüggésben, alkotmányos visszásságokat eredményeztek az elmúlt évben. A Hgt. hatályba lépése után ugyanez a helyzet fennáll, ezen felül a díj részben előre történő megfizetésének előírása az említett kormányrendelettel is ellentétes.

Diósd Község Önkormányzatának 16/1995. (XII.28.) számú rendeletével  kapcsolatban a következőket állapítottam meg.
A rendelet 20. § (1) bekezdése szerint aki e rendelet előírásait megszegi vagy kijátssza, szabálysértést követ el és 10.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható. E keret-tényállás értelmében szabálysértésnek minősülnek mindazok a cselekmények, amelyek a hulladékszállítási közszolgáltatással mint polgári jogi jogviszonnyal kapcsolatos - az önkormányzati rendeletben szabályozott - előírások megsértését jelentik. Így szabálysértésnek minősül többek között az is, ha valaki nem veszi igénybe a kötelező közszolgáltatást.
Az 1. pontban részletesen kifejtett indokok alapján a polgári jogi kötelezettségek megszegése szabálysértéssé nem nyilvánítható, az ilyen önkormányzati rendelet alapján induló szabálysértési eljárások alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot eredményeznek.

Szigetszentmárton Község Önkormányzat Képviselő-testületének 7/1998. (VI.15.) Ör. számú rendeletével kapcsolatban a következőket állapítottam meg.
A rendelet 121. § (1) bekezdése szerint aki e rendelet 2. § (2) bekezdésében meghatározott kötelező igénybevételnek nem tesz eleget, szabálysértést követ el és 30.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.
A rendelet e szabályának gyakorlati alkalmazása az 1. pontban kifejtettek értelmében alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot eredményez.

Ajánlás
	Az ismertetett önkormányzati rendeletek gyakorlati alkalmazása az elmúlt évben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 77. § (2) bekezdésével összefüggésben visszásságokat eredményezett. Ezért, valamint a 2001. január 1-jén hatályba lépett új jogszabályokkal való összhang megteremtése érdekében szükséges és indokolt az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata, az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságokat eredményező előírások módosítása és a rendeletek összhangba hozatala a hatályban lévő jogszabályokkal.
	Ennek érdekében felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy az előbbiekben említett önkormányzati rendeletek megfelelnek-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendeletek és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatoknál a rendeletek módosítását.

Budapest, 2001. május 9.

Gönczöl Katalin